047688 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O IPPAR é um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e património próprio, dispondo ainda de autonomia financeira enquanto gestor de projectos do PIDDAC co-financiados pelo orçamento das Comunidades Europeias

II- A autonomia exclui a hierarquia administrativa e confere ao dirigente máximo do serviço público, no caso, o Presidente da Direcção do IPPAR competência própria e exclusiva e daí que dos seus actos não caiba recurso hierárquico, quer necessário quer facultativo, sendo contenciosamente recorríveis.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE SINTRA veio interpor recurso contencioso do indeferimento tácito, que imputa ao MINISTRO DA CULTURA, do recurso hierárquico interposto do acto do Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico que decidiu suspender o pagamento de 25% das receitas resultantes da venda de bilhetes nos Palácios da Pena e de Sintra que a recorrente vinha auferindo desde 1912.

Alegou fundamentalmente:

A decisão de suspender o referido pagamento é ilegal, padecendo o indeferimento tácito, ora impugnado, dos mesmos vícios de que enferma aquela decisão e que são: violação do art.º 9° da Lei de 28 de Junho de 1912, violação dos princípios da legalidade, justiça, proporcionalidade e boa fé (art°s 3º,5º, 6° e 6°A do CPA), vícios de forma por preterição da audiência prévia (art° 100° e segs. do CPA) e do dever de fundamentação (art°s 124° e segs. do CPA).

Na resposta, a entidade recorrida veio suscitar a questão da falta de dever legal de decidir por entender que, no caso, não havia lugar a recurso hierárquico por não existir relação de hierarquia entre o IPPAR (instituto público dotado de autonomia administrativa e financeira) e o Ministro da Cultura, não existindo, por outro lado, no âmbito da relação tutelar, qualquer disposição legal que permitisse que este revogasse o despacho em questão.

A Recorrente, apesar de ouvida, nada veio dizer.

O Exm° Magistrado do Ministério Público entende dever o recurso ser rejeitado quer pelas razões invocadas pela autoridade recorrida quer por falta de lesividade da decisão do IPPAR que ordenou a suspensão dos pagamentos em causa por resultar dos autos que a Recorrente deixou de auferir a referida percentagem por força do despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 24.7.00 que, homologando o parecer n° 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, concluiu não se poderem manter aqueles pagamentos por não se poder manter em vigor a Lei de 1912 à luz do qual eram atribuídos, despacho esse que, aliás, a Recorrente impugnou contenciosamente e deu origem ao recurso n°47123.

A Recorrente foi notificada do parecer do Ministério Público e também não se pronunciou.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir das questões prévias suscitadas. Com interesse para a decisão, considera-se provado:

1- Em 30/11/99, o Presidente do IPPAR decidiu suspender, a partir de Janeiro de 2000, o pagamento de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra à recorrente.

2- Após orientações do Ministro da Cultura fornecidas ao IPPAR, este Instituto continuou a assegurar o pagamento dos 25% do valor das aludidas receitas até Junho desse ano.

3- Em 28/3/2000, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Cultura do acto do Presidente do IPPAR referido em 1, não tendo, porém, obtido decisão expressa.

4- A partir do mês de Julho de 2000, inclusive, a recorrente deixou de auferir as referidas receitas.

5- Em 15.11.2000, foi a recorrente notificada de que “Por despacho do Senhor Secretário de Estado do Orçamento foi homologado o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças o qual concluiu que, por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do artigo 290° nº 1 da CRP” e que “os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos nos termos do artigo 4° do Decreto-Lei n° 119/93”.

6- Em 16 de Janeiro de 2001, a recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado do Orçamento referido em 5.

Este STA já decidiu o recurso contencioso referido em 6, tendo o Pleno, pelo acórdão de 6.12.05, rec. no 47.123, confirmado o acórdão da 1ª Subsecção que julgou contenciosamente irrecorrível o despacho do Secretário de Estado do Orçamento que homologou o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças.

Nesse acórdão do Pleno, para cuja fundamentação se remete, pode ler-se: “O Ministro da Cultura, primeiro, e o Secretário de Estado do Orçamento, depois, com a homologação do parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, não definiram, qualquer deles nem provisória, nem definitivamente, a situação jurídica da recorrente.

Logo, como bem decidiu o aresto, o acto impugnado – homologação pelo Secretário de Estado do Orçamento do parecer n° 54/2000 – não é fonte de lesividade para a recorrente e, por consequência, não é contenciosamente recorrível”.

Posto isto, resta, em sede de questões prévias, conhecer e decidir da invocada falta do dever legal de decidir por parte da autoridade recorrida. À data a que se reportam os autos, e de acordo com o disposto no art° 1º da respectiva Lei Orgânica aprovada pelo Dec.Lei nº 120/97, de 16 de Maio, o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) era um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e património próprio, atribuindo-lhe ainda o art° 36 do mesmo diploma, autonomia financeira enquanto gestor de projectos do PIDDAC co-financiados pelo orçamento das Comunidades Europeias.

Como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, integra-se na categoria dos institutos públicos os quais se enquadram no conjunto da administração indirecta do Estado, que deriva da transferência a que o Estado procede de atribuições suas para outras pessoas colectivas de direito público, criadas para o efeito.

A autonomia administrativa caracteriza-se pelo poder de praticar actos que constituem a última palavra da Administração sendo, por isso, insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos. A autonomia exclui a hierarquia administrativa e confere ao dirigente máximo do serviço público competência própria e exclusiva e daí que dos seus actos não caiba recurso hierárquico, quer necessário quer facultativo.

A tutela administrativa constitui um limite à autonomia administrativa, como um poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou para os revogar ou modificar. No entanto, a autonomia administrativa é que constitui a regra, sendo a tutela a excepção, só existindo nos casos expressamente previstos na lei e para os efeitos nela determinados. O recurso tutelar, tal como a tutela, é excepcional, tendo, salvo disposição em contrário, carácter facultativo (art° 177º, n° 2 do CPA).

O Presidente da Direcção do IPPAR é o dirigente máximo do serviço, competindo-lhe exercer as competências da Direcção (art°s 9º, 10º n°s 1, 3 e 11º da citada Lei Orgânica), designadamente, superintender nos serviços e actividades do IPPAR e dos serviços dependentes, bem como coordenar as respectivas actividades, administrar e dispor do património próprio, apreciar as contas dos serviços relativamente às verbas que lhe forem atribuídas e também promover a organização da contabilidade e fiscalização da sua escrituração, assim como fiscalizar a cobrança e arrecadação das receitas, verificar a conformidade legal e regularidade financeira das despesas, a sua eficiência e eficácia e autorizar o respectivo pagamento.

Os Palácios Nacionais da Pena e de Sintra são serviços dependentes do IPPAR (art° 8° n° 2 e anexo I do citado diploma).

Não há entre o Presidente do IPPAR e o Ministro da Cultura qualquer relação de hierarquia pelo que não cabia recurso hierárquico da sua decisão de suspender o pagamento à Recorrente dos 25% das receitas em causa.

Por outro lado, da análise da Lei Orgânica do IPPAR retira-se, claramente, que a tutela por parte do Ministro da Cultura que recai sobre este organismo não atinge o sector em causa. Ora, como já se disse, a tutela só existe nos precisos termos em que a lei a confere e para os efeitos nela previstos.

Assim, não havia por parte do Ministro o dever legal de decidir, não se podendo presumir o indeferimento tácito impugnado, como defendem a autoridade recorrida e o Exm° Magistrado do M°P°.

Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso por falta de objecto e, consequentemente, por ilegal interposição, nos termos do artº 57° do RSTA.

Custas pela Recorrente.

Taxa de justiça: 250 euros.

Procuradoria: 125 euros.

Lisboa, 3 de Julho de 2007 – Isabel Jovita (relatora) – Rosendo José – Azevedo Moreira.

Segue acórdão de 16 de Abril de 2008:

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

A Santa Casa da Misericórdia de Sintraviu rejeitado o recurso que interpusera contra

O Ministro da Cultura,

pelo Acórdão de fls. 103.

Aquele Acórdão contém também uma condenação da recorrente em custas.

Porém, a Santa Casa é uma instituição particular de solidariedade social que estava isenta de custas pela al. h) do n.º1 do art.º 2.º do CCJ aprovado pelo DL 224-A-96, de 26.11, redacção alterada pelo DL 324/2003, de 27 de Dez.

Como o meio processual tinha sido apresentado em 15 de Maio de 2001 era a versão em vigor naquele momento, contendo a isenção referenciada, aquela que se aplica ao caso, por virtude da regra de direito transitório do art.º 14.º n.º 1 do DL 324/2003.

A Santa Casa pediu a reforma do Acórdão quanto a custas e o EMMP manifestou-se de acordo quanto ao deferimento deste pedido.

Nos termos expostos, por ser aplicável o regime de isenção, reforma-se o Acórdão de 3 de Julho de 2007 (p 103) na parte respeitante a custas, retirando-se o que nele se diz a este respeito que se substitui pela decisão: A recorrente é isenta de custas nos termos da al. h do n.º 1 do art.º 2.º do CCJ na redacção em vigor à data da propositura do meio contencioso.

Notifique.

Lisboa, 16 de Abril de 2008. - Rosendo Dias José (relator) - João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques.