0938/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na perspectiva da sua aptidão para assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal (arts. 2º, 112º e 120º, nº 1, al. b) do CPTA), a concessão da providência cautelar depende da invocação e demonstração de prejuízos que possam comprometer a reintegração específica da esfera jurídica do requerente, se medio tempore o tribunal não fizer sustar o statu quo relativo aos seus direitos e interesses.

II- Não existe verdadeiro receio da produção de danos irreversíveis ou de difícil reparação com o prosseguimento do concurso lançado pelo Governo para atribuição de licenças de cartórios notariais segundo o novo regime traçado pelo Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 26/2004, de 4.2, nomeadamente provenientes de um hipotético salto no escuro para um regime vago e de traços essenciais desconhecidos, gerador de angústias e perturbações pessoais e familiares indiscriminadas e inadaptação à função de Conservador para quem não efectivar essa opção – além de que o regime de execução dos julgados do contencioso administrativo, hoje mais aperfeiçoado (art. 173º, nºs 1, 2 e 3 do CPTA), permitiria com relativa facilidade a reconstituição da situação actual hipotética na eventualidade de uma sentença anulatória.

A… e outros recorrem de revista, nos termos do disposto no art. 150º do CPTA., do acórdão do T.C.A. que, confirmando anterior decisão do T.A.F. de Lisboa, “negou provimento ao pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado no despacho da Ministra da Justiça” de 30.3.04, publicado no D.R., II série, nº 93, de 2.4.04, que haviam requerido contra esta entidade.

Nas suas alegações os recorrentes enunciam as seguintes conclusões:

“1ª A sentença da 1ª instância que indeferira o pedido de suspensão de eficácia oportunamente deduzido limitou-se a consignar os factos que dá como provados sem qualquer vislumbre de fundamentação que permitisse reconstituir o "iter” cognitivo do julgador.

2ª Tal decisão sobre a matéria de facto – porque obviamente não é nem de mero expediente nem acto arbitrário – carecia de ser fundamentada, tal como imperativamente impõe o artº 205º, nº 1 da CRP.

3ª Não o havendo sido, tal sentença estava, nessa parte, viciada por falta absoluta de fundamentação nos termos do artº 668º, nº 1, al. b) do CPC, nulidade que tendo sido arguida deveria ter sido declarada pelo Acórdão impugnado. Por outro lado,

4ª Não corresponde de todo à verdade que os AA. não tenham alegado, e alegado substanciadamente, os graves prejuízos materiais e morais que da execução do acto ilegal e inconstitucional que para eles decorreriam.

5ª E, mais, também produziram abundante prova (que, de modo insólito e não fundamentado a Srª Juíza da 1ª instância, sem qualquer censura por parte do Acórdão recorrido, desconsiderou por completo) nesse sentido, para além de tudo quanto as regras da experiência de vida ensinam e demonstram neste tipo de matérias e questões.

6ª A situação em que o acto ilegal colocou os AA. foi a de terem de abruptamente optar entre, por um lado, o deixar de exercer as funções e de ocupar o cargo público (de dirigente máximo do serviço) que profissional e dedicadamente exercem desde há largos anos e, por outro, o autêntico “salto no escuro” para o exercício de notário privado no regime de profissão liberal, tudo isto em termos e condições que – apesar de repetidamente terem solicitado à Entidade Requerida o seu esclarecimento – de todo os AA. desconheciam e desconhecem na sua essencialidade.

7ª A perda da parte da remuneração relativa aos actuais emolumentos pessoais, a partilha das competências, designadamente de direcção do serviço e de chefia hierárquica dos funcionários, com um Conservador já instalado e que até pode ser de categoria inferior à sua (!?) e a imposição de passar a exercer funções para as quais não têm nem vocação, nem formação, actualização, nem experiência adequada (com o consequente risco da perda da posição relativa em concursos futuros) não são susceptíveis, pela própria natureza das coisas, de ser pecuniariamente avaliados, muito menos com rigor.

8ª Como o não o são de todo os danos relativos ao “mergulho no abismo” (de dimensões e consequências indefiníveis e, precisamente por isso, incognoscíveis e inquantificáveis) que é o de passarem a exercer as funções do notariado em regime de “empresariado".

9ª E também não o são de todo a completa incerteza, angústia, “stress" e consequente grave perturbação da normalidade da vida profissional, pessoal, familiar e social dos AA. decorrentes da execução do acto ilegal e da sua imposição.

10ª Os AA. alegaram assim – e, mais do que isso, demonstraram e comprovaram – razões mais do que suficientes da insusceptibilidade da determinação quantitativa dos gravíssimos danos,

11ª Os quais se revelam assim, também por esta via, de impossível reparação,

12ª Sendo certo que não será seguramente uma decisão do processo principal, daqui a uns anos mais ou menos largos, que permitirá então reconstituir a situação existente previamente à danosidade decorrente do acto ilegal e da sua cada vez mais acelerada, por parte da Entidade Requerida, execução.

13ª É mais do que óbvia a existência de "fumus bonnis juris" na questão sub judice, já que o acto impugnado representa uma violenta, inesperável, injustificada e totalmente desproporcionada destruição da situação juridico-funcional dos AA

14ª E o interesse público, dos cidadãos no seu conjunto, em nada será prejudicado pelo decretamento da suspensão, já que a permanência do exercício de funções notariais continuará a ser assegurado, como até aqui, pelos AA. e seus Colegas.

15ª Verificando-se, pois, e exactamente ao invés do erradamente sustentado no Acórdão recorrido, todos os requisitos para o decretamento da providência cautelar, deveria o mesmo ter sido decidido por tal Acórdão.

16ª Ao não o fazer, e também ao não declarar a nulidade da sentença da 1ª instância supra-indicada, o Acórdão recorrido viola a lei e designadamente o art. 668º, nº 1, al. b) do CPC e os artºs 120º, nº 1, al. b) e 112º, nº 1 e nº 2, al. a), ambos do CPTA, despojando os AA. da tutela jurisdicional efectiva a que nos termos do artº 268º, nº 4 da CRP têm indeclinável direito”

Contra-alegou o Ministro da Justiça, tendo concluído:

a) De acordo com o disposto no nº 1 do art. 150 do CPTA, das decisões proferidas em 2ª Instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância social ou jurídica, se revista de uma importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

b) Não se verificam tais pressupostos de admissibilidade na situação concreta, em que a decisão recorrida do TCA Sul, proferida em 2º grau de jurisdição, confirmou a douta sentença do TAF de Lisboa, que rejeitou a tutela cautelar de suspensão da eficácia, por não se verificarem os alegados vícios da falta de fundamentação de facto e da não consideração de elementos probatórios na apreciação do periculum in mora e de prejuízos de difícil reparação nos termos do art. 120 nº 1 al. b) do CPTA”.

Pelo acórdão interlocutório de fls. 1307 foi decidido admitir o recurso de revista, por se verificarem os pressupostos contidos no nº 1 do art. 150º do CPTA.

A fls. 1320 e segs., o Ministério Público, em parecer fundamentado, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento à revista – na sequência do que os recorrentes vieram responder exprimindo a sua discordância do dito parecer, e o recorrido manifestar a sua adesão (fls. 1332 e 1329).

Com prioridade sobre os demais processos, dada a sua natureza de urgentes, e sem vistos, vêm os autos à primeira sessão de julgamento após a respectiva conclusão ao relator.

- II –

Os recorrentes, todos notários, visam obter a suspensão da eficácia do “acto administrativo consubstanciado no despacho da Ministra da Justiça” de 30.3.04, pelo qual foi autorizada e homologada a abertura de concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, ao abrigo do novo regime do notariado decorrente do Dec-Lei nº 26/2004, de 4.2 – arts. 34º e 123º.

Tendo recorrido para o T.C.A. da decisão do T.A.F. de Lisboa que lhes foi desfavorável, indeferindo o pedido, vêm agora, de revista excepcional, recorrer para este S.T.A. do acórdão do T.C.A. que a confirmou.

Em síntese, alegam que o mesmo acórdão errou ao não conceder a requerida suspensão, despojando-os da tutela jurisdicional efectiva a que têm direito, uma vez que se verificavam para tanto todos os requisitos legais: (i) produziram prova suficiente dos prejuízos materiais e morais que da execução do acto decorreriam, os quais são insusceptíveis de determinação quantitativa (“salto no escuro” para situação profissional de “empresariado” que não conhecem na sua essência, perda de parte da remuneração relativa aos actuais emolumentos pessoais, angústia e perturbação pessoal e familiar); (ii) verifica-se o fumus boni juris por o acto vir, violenta e injustificadamente, destruir a sua situação jurídico-funcional; e (iii) o interesse público em nada será lesado com o decretamento da suspensão. Haveria, assim, violação do disposto nos arts. 120º, nº 1, al. b), e 112º, nº 1 e 2, al. a), do CPTA. Além disso, o acórdão recorrido, ao não declarar a nulidade da sentença de 1ª instância por falta de fundamentação da matéria de facto fixada, viola também o art. 668º, nº 1, al. b), do C.P.C

CONSIDERANDO:

1º Que a nulidade por falta de fundamentação da sentença (al. b) do art. 668º do C.P.C.) só se verifica quando os fundamentos faltem por completo, e não quando sejam insuficientes, incompletos ou errados.

2º Que, tal como o acórdão recorrido decidiu, a sentença do TAF de Lisboa indicou a matéria de facto relevante para a decisão, e deixou igualmente feita a menção da origem dessa prova a propósito de cada facto (acordo das partes quanto aos factos A a AC e confissão dos requerentes quanto ao facto AD) – apenas com a irrelevante excepção do facto AE, que é o próprio acto suspendendo, alegado pelos ora recorrentes e além do mais publicado em D.R

3º Que não há, assim, qualquer erro a apontar ao acórdão recorrido, nesta sede, nem, indirectamente, à sentença de 1ª instância.

4º Que o presente recurso se mostra caracterizado na lei como um recurso de revista, onde por conseguinte não pode ter lugar o conhecimento de matéria de facto (cf. o art. 150º do CPTA).

5º Que, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, a revista “só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual”.

6º Que, de acordo com o nº 4, “o erro na apreciação das provas não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma decisão expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”.

7º Que a decisão preliminar sumária a que alude o nº 5, e que está corporizada a fls. 1307 e segs., apenas tem o efeito de admitir e mandar prosseguir o recurso, removendo o obstáculo que por via de regra se coloca à existência de um 3º grau de jurisdição, não possuindo a virtualidade de modificar ou atenuar as limitações que ao recorrente e ao tribunal se colocam por força das citadas normas, limitações essas que continuam a impor-se, seja qual for a espécie de processo que sobe em recurso.

8º Que, tendo a presente providência cautelar natureza conservatória, isto é, sendo daquelas em que o efeito pretendido é a manutenção do statu quo relativamente aos direitos e interesses do requerente (v. Ac. deste S.T.A. de 22.11.04, proc.º nº 1011/04), os pressupostos ou requisitos especiais da respectiva concessão são os enumerados no art. 120º, nº 1, al. b), do CPTA, ou seja:

- que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e

- que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada... ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.

9º Que esses requisitos especiais hão-de ser necessariamente enquadrados sob a matriz normativa geral do art. 112º do Código, pela qual a tutela cautelar no contencioso administrativo tem em vista “assegurar a utilidade da sentença” a proferir no processo principal.

10º Que o acórdão recorrido não se baseou na existência de nenhum dos requisitos negativos a que alude a segunda parte da alínea b) – pois a nível do fumus boni juris não detectou qualquer falta de fundamento da pretensão material primária que fosse manifesta, nem tão pouco convocou circunstâncias doutra ordem (excepções, questões prévias) que pudessem obstar ao conhecimento do respectivo mérito.

11º Que o mesmo acórdão, louvando-se na sentença de 1ª instância, indeferiu a providência com fundamento na falta de alegação e prova de factos objectivos e suficientemente precisos e concretizados demonstrativos do requisito positivo, o periculum in mora – não logrando persuadir de que ocorreriam, no seu caso, e segundo um juízo de causalidade adequada, danos de difícil reparação (essa insuficiência resultaria da não concretização da perda de emolumentos pessoais, bem como da ausência de uma comparação de rendimentos a auferir enquanto conservador e notário).

12º Que, por força do que atrás ficou dito nos considerandos nºs 4º a 7º, a este Supremo Tribunal está vedado sindicar erros na apreciação das provas que não resultem de ofensa de lei que exija certa espécie de prova ou fixe a força de determinado meio de prova, ofensas estas que na alegação dos recorrentes não vêm imputadas ao acórdão.

13º Que, por conseguinte, não é modificável através do presente recurso de revista a conclusão a que o acórdão chegou de que relativamente aos apontados factos existia défice de alegação e prova a impedir a sua atendibilidade para efeitos de preenchimento do requisito positivo da providência – sem embargo de poder agora concluir-se que, com os demais factos de que existe alegação e prova, outra solução se imporia à luz do Direito.

14º Que, por incorporar a arguição de erro na apreciação da prova, está votada à improcedência a alegação dos recorrentes de que produziram prova suficiente de todos os prejuízos, designadamente por referência às constantes das conclusões 4ª, 5ª e 10ª. Torna-se, nomeadamente, definitiva a insuficiência que o acórdão assinalou ao nível da medida e extensão comparativa dos danos patrimoniais, seja quanto aos alegadamente decorrentes da perda de emolumentos pessoais, seja quanto aos proveitos e despesas resultantes do exercício das licenças em regime liberal.

15º Que, no entanto, é necessário ponderar se, com os restantes prejuízos que os requerentes indicaram como de difícil reparação, pode ficar satisfeito o requisito do periculum in mora.

16º Que esses prejuízos são aquilo que apelidam de salto no escuro para uma situação profissional que não conhecem na sua essência, mas que envolve a partilha de competências com o Conservador, e ainda a angústia e perturbação da vida pessoal e familiar que a execução do acto lhes acarreta.

17º Que o concurso suspendendo vem dar execução ao regime introduzido pelo Dec-Lei nº 26/2004, de 4.2, o qual, antecedido de relatório explicativo, se mostra desenhado com recorte suficiente para que não possa afirmar-se que em algum dos dois pólos da opção facultada aos recorrentes (passagem ao regime liberal ou integração em serviço da D.G.R.N. – cf. art. 107º) haja traços essenciais que eles desconhecem – para mais existindo termo de comparação com o que se passa já no estrangeiro.

18º Que as zonas de incerteza que se admite que existam não são adequadas, segundo critérios de probabilidade e razoabilidade, a suscitar os padecimentos de ordem moral que os requerentes antevêem, pelo menos com intensidade suficiente para causarem nas suas vidas consequências irreversíveis até ao desfecho do processo principal, sendo até plausível que algumas dúvidas e hesitações iniciais se possam ir dissipando ou desanuviando com o passar do tempo.

19º Que muito dificilmente essas consequências nefastas podem ser as mesmas para todos os recorrentes e respectivos agregados profissionais, pois necessariamente que haverá variações sensíveis na maior ou menor intensidade em que cada um se julga atingido na sua segurança pessoal e profissional ou se crê capaz de enfrentar as mudanças anunciadas (e que não se poderão apesar de tudo impor contra a vontade dos interessados, que podem optar por guardar o seu vínculo para com o Estado e a DGRN), mais não seja por causa dos incontornáveis elementos particularizadores ou diferenciadores atinentes à respectiva situação estatutária, familiar ou económica que inevitavelmente existem, mas que vêm omitidos – o que, na linha do anteriormente decidido na hipótese similar tratada no Ac. deste S.T.A. de 22.6.04, proc.º nº 493-A/04, fragiliza a alegação destes prejuízos.

20º Que a decisão da presente providência cautelar se deve nortear justamente pelo critério legal que assoma dos art. 2º, nº 1, e 112º, nº 1, do CPTA – o da “utilidade da sentença de procedência na acção principal aferido pela (in)susceptibilidade de reintegração específica da esfera jurídica do requerente” (cf. o dito Ac. de 22.6.04), tendo em vista que com a medida de suspensão de eficácia o que se procura é inutilizar o spatium deliberandi que medeia entre a propositura da acção e a respectiva decisão com trânsito.

21º Que, aplicando esse critério, não se encontra no elenco dos prejuízos alegados pelos recorrentes nada que possa converter-se, nesse período intercalar, numa situação de irreversibilidade ou que torne problemática a respectiva reparação pelas vias legais de reintegração específica da sua esfera jurídica, hoje muito mais aperfeiçoadas: nos termos previstos no art. 173º do CPTA haveria que fazer-se a reconstituição da situação actual hipotética (nº 1), com a Administração constituída nos deveres de praticar actos dotados de eficácia retroactiva (nº 2), removendo, reformando ou substituindo actos jurídicos e alterando situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação (nº 2) e ainda face à prevalência dada à execução, no caso de haver beneficiários de actos consequentes, com atribuição preferencial àqueles de uma indemnização em detrimento da garantia das respectivas situações jurídicas (nº 3), postando-nos na situação de uma futura e hipotética sentença anulatória de provimento no processo principal (como a este respeito se escreveu no mencionado Ac. de 22.6.04).

22º Que o novo regime delineado no Estatuto do Notariado poderá enfermar dos erros e deficiências que os recorrentes lhe apontam, tornando as suas críticas justas e fundadas, mas tais disfunções não são passíveis de censura ou de remédio através deste procedimento cautelar – se é que, pertencendo algumas delas ao domínio das opções político-legislativas e da oportunidade da actuação legislativa, o não são também na causa principal.

23º Que, em consequência do que se expôs, não se mostra que o acórdão recorrido tenha incorrido em erro de julgamento, por violação de lei substantiva ou processual, ao não dar como preenchido o requisito positivo da al. b) do nº 1 do art. 120º do CPTA e ao confirmar com esse fundamento o indeferimento da suspensão de eficácia.

Termos em que ACORDAM em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes, com 18 (dezoito) UCs, em forma solidária.

Lisboa, 10 de Janeiro de 2006. – J Simões de Oliveira (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso.