0888/16 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revista estando em discussão problemática de delegação de poderes no âmbito das áreas metropolitanas.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. O Ministério Público intentou acção administrativa especial contra a Área Metropolitana do Porto pedindo a declaração de nulidade dos pontos 1 e 3, alíneas a) e b) da deliberação de 29/01/2010 da Junta Metropolitana do Porto, que se transcrevem: “Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 46/2008 , de 27 de Agosto, a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00€ e a abertura dos competentes procedimentos concursais nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008 , de 29 de Janeiro (CCP).”, e, Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto: A autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00€ e abertura dos respectivos procedimentos, nos termos do CCP; A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP”». O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, por Despacho/Saneador Sentença de 12/07/2012 (fls. 137/149), julgou a « acção procedente anulando-se a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto quanto aos seus pontos n.ºs 1 e 3 - A) e B) ». Após vicissitudes várias, o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão de 20/11/2014 (fls. 295/307), manteve aquela anulação. Desse acórdão foi admitida revista, tendo este Supremo Tribunal, por aresto de 04/11/2015 (fls. 434/450), declarado a sua nulidade, por omissão de pronúncia. O TCA Norte proferiu novo acórdão, de 18/03/2016 (fls.450/469), mantendo a anulação da deliberação impugnada. É agora desse acórdão que a Área Metropolitana do Porto vem requerer a admissão de revista, sublinhando que «a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é absolutamente necessária para garantir, neste e noutros processos, uma melhor aplicação do Direito processual administrativo respeitante à definição do âmbito da jurisdição administrativa, designadamente, para um adequado e rigoroso preenchimento do conceito de ato administrativo contenciosamente impugnável, bem como, no plano do Direito substantivo (da organização administrativa), para efeito de determinação do sentido e do alcance das normas (regras e princípios) gerais reguladoras do instituto da delegação de competências entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva administrativa, desde logo, do artigo 35.º do CPA . Para além disso, deve reconhecer-se que as questões colocadas são de apreciável complexidade e relevância num Estado de Direito Democrático, onde vigora o princípio da separação de poderes e em que as matérias referentes à organização interna — em especial, as atinentes à repartição e exercício de competências de gestão administrativa e financeira — se encontram abrangidas pelo princípio constitucional da autonomia de organização, in casu, como subdimensão nuclear do princípio da autonomia local» (pontos 32 e 33). Concretiza que a decisão recorrida, ao anular os pontos 1 e 3, alíneas a) e b) da Deliberação de 29/01/2010 da Junta Metropolitana do Porto «procedeu a uma errada interpretação e aplicação da lei processual administrativa, indo contra a letra da lei, contra a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativa (e do Tribunal Constitucional) e contra a doutrina portuguesa maioritária», na medida em que tal acto « é considerado pela Jurisprudência e pela doutrina como contenciosamente inimpugnável …» (ponto 38). Argui que essa violação processual é particularmente gravosa por estar em causa o «próprio princípio da separação de poderes e o núcleo duro da autonomia de organização das entidades da Administração autónoma local — no caso vertente, das áreas metropolitanas e dos municípios que se associam, através daquelas, para o exercício (conjunto ou concertado) das suas atribuições» (ponto 39). Defende que as matérias contidas na citada Deliberação de 29/01/2010 «respeitam à organização interna e ao relacionamento entre órgãos, na medida em que não produzam efeitos jurídicos externos, apenas dizem respeito aos próprios órgãos administrativos, integrando-se assim num domínio que podemos designar de “reserva de administração”» (ponto 42). De onde conclui «que o ato de delegação interna de competências não pode ser impugnado autonomamente, ou seja, que se trata de um ato inimpugnável no seio da Jurisdição Administrativa e Constitucional …» (ponto 52). Alega, finalmente, que «o presente recurso deve também ser admitido de modo a se garantir, se for o caso — isto é, se tal questão não ficar logo prejudicada com a procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato de delegação —, que os Tribunais Administrativos procedam, no futuro, e no quadro da apreciação da competência do delegado, a uma interpretação uniforme do regime de organização interna das áreas metropolitanas e, sobretudo, do conceito de “administração ordinária” para efeito de determinação da admissibilidade da delegação de poderes de um órgão colegial no seu presidente» (ponto 72). 1.9. O Ministério Público pugna pela não admissão do recurso de revista, concluindo: «I – O acto em crise é impugnável e, por isso, susceptível de reacção contenciosa. II – O Ministério Público tem legitimidade e interesse processual em agir. III – A delegação de poderes em causa é ilegal, tendo violado o disposto no artº 35.º do CPA , e os actos praticados ao abrigo dela estão feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo ». Cumpre apreciar e decidir. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, « excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo « quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma « válvula de segurança do sistema » que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. 2.3. Como resulta do precedente relato, as questões trazidas ao recurso respeitam ao regime de funcionamento das áreas metropolitanas (na circunstância da Área Metropolitana do Porto) em particular das relações estabelecidas entre os seus diversos órgãos e dos poderes de delegação de competências. A acção foi proposta pelo Ministério Público, e a demandada manifesta-se frontalmente contra a solução alcançada pelo acórdão recorrido. Está-se, portanto, perante a intervenção de entidades públicas interpretando de modo radicalmente diverso os poderes públicos que foram utilizados por uma delas, a demandada. Trata-se, no concreto, de matéria que não tem ainda um tratamento extenso na jurisprudência e que interessa acentuar, de modo a obter-se a melhor orientação possível para todos os intervenientes. 3. Pelo exposto, admite-se a revista. Lisboa, 8 de Setembro de 2016. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.