01618/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A audiência dos interessados representa uma garantia da participação dos cidadãos na tomada de decisões que lhes dizem respeito e cumpre a directiva constitucional que dimana do art. 267°/5 da CRP (cf. também os arts. 7° e 8° do CPA), pelo que não deve aceitar-se a sua degradação.

II- Por isso, só se admite que o tribunal administrativo deixe de decretar a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, aproveitando-o, quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada, isto é, quando esta se imponha com carácter de absoluta inevitabilidade: um tipo legal que deixe margem de discricionariedade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto, tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento do acto pelo tribunal.

III- O acto que cria uma reserva municipal de caça ao abrigo do preceituado na al. b) do art. 14° da. Lei n° 173/99, de 21.9, compreende uma forte margem de discricionariedade, não se apresentando como a única solução legalmente possível face aos interesses em presença, pelo que a preterição da formalidade da audiência tem de possuir carácter invalidante.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

-I-

A ASSOCIAÇÃO DE CAÇADORES DE QUINTOS recorre para o Pleno da Secção do acórdão da 3ª Subsecção deste S.T.A. de fls. 105 que anulou, por vício de forma resultante do incumprimento do preceituado no art. 100º do C.P.A., a Portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, n° 1060/2002, de 20.8, que criou a zona de caça municipal de Quintos por um período de 6 anos e transferiu a sua gestão para a Associação de Caçadores de Quintos.

Nas suas alegações a recorrente enunciou as seguintes conclusões:

“1° A decisão tomada é a única concretamente possível de ser tomada.

2° A decisão tomada tem o único conteúdo legalmente possível.

3º O Ministério da Agricultura Pescas e Florestas, pode praticar outro acto com o mesmo conteúdo do primeiro, de acordo com o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

4º Inexiste causa de invalidade do acto administrativo impugnado, uma vez que, conforme é pacificamente aceite pela jurisprudência, este vício de forma não tem carácter invalidante.

5° A situação anteriormente descrita justifica a omissão do cumprimento do disposto no art.° 100° do CPA”.

A recorrida A… contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.

- II-

A matéria de facto a levar em conta na decisão do presente recurso jurisdicional é a constante do acórdão recorrido a fls. 107/108, para onde se remete nos termos do preceituado no n°6 do art. 713º do C.P.C.

O acórdão recorrido anulou, com fundamento em vício de forma por preterição da audiência prévia imposta pelo art. 100º do CPA, o acto constante da Portaria n° 1060/2002, de 20.8, que criou a zona de caça municipal de Quintos (município de Beja).

A audiência prévia omitida fora a da recorrente contenciosa, proprietária dos terrenos integrantes da referida reserva de caça.

Nas suas alegações, procura a recorrente sustentar que a Administração, mesmo que tivesse procedido a essa audiência, teria em todo o caso tomado a mesma decisão, que era a única possível de ser tomada, pois tem o único conteúdo legalmente possível. Este vício de forma não tem carácter invalidante e o acto deve ser aproveitado, já que a audiência dos interessados seria “uma inutilidade”.

Esta argumentação tem de improceder.

Mais do que constituindo uma simples emanação do princípio do contraditório, a formalidade imposta pelo art. 100° do CPA, enquanto figura geral do procedimento administrativo decisório de 1° grau, representa, como este Supremo Tribunal vem afirmando, “o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na

formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267°, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permitindo-lhes chamar a atenção para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento” — Ac. de 2.6.04, proc.°n° 1591/03.

A mesma filosofia transparece, aliás, dos preceitos dos arts. 7° e 8° do CPA (princípios da colaboração entre a Administração com os particulares e da participação destes na formação das decisões que lhes digam respeito).

À vista da numerosa Jurisprudência deste S.T.A sobre a matéria, não é lícito afirmar que

o vício resultante do incumprimento do dever de audiência não tem carácter invalidante,

ou que a simples possibilidade (que realmente existe) de a Administração renovar o acto

com igual sentido em fase subsequente à anulação contenciosa traz como consequência

inutilidade desta, que por tal motivo devia ser evitada.

Muito pelo contrário, o Tribunal sempre reconheceu à imposição legal a dimensão garantística que apresenta, nunca deixando que a mesma se degradasse.

O que tem sido dito — mas isso corresponde a uma perspectiva totalmente diferente da que a recorrente apresenta — é que nos casos em que o poder para praticar o acto, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra espécie de solução a não ser aquela que o acto consagrou, embora obliterando a audiência do interessado, é possível aproveitar o acto assim nascido com essa deficiência procedimental, em vez de ditar a respectiva anulação.

Mas isso no entendimento de que, então sim, ela não passaria de um mero pro forma, insusceptível de trazer uma verdadeira transformação ao mundo do Direito ou de acudir à tutela jurisdicional efectiva de direitos ou interesses.

Este S.T.A. tem sido, por conseguinte, bem claro na restrição expressa que faz das hipóteses em que a anulação não deve ter lugar, apresentando-as como aquelas em que a emissão doutro acto “não era legalmente possível” (Ac. de 14.7.05, proc.° n° 352/05). Ou sublinhando que sempre que, “legal e factualmente”, sejam “de admitir soluções diversas da adoptada nunca pode intervir no caso um juízo de certeza sobre a desnecessidade, por completa e segura inutilidade, da audiência prévia, capaz de conduzir ao aproveitamento do acto sem aquela formalidade ter sido cumprida. (Ac. de 19.6.01, proc.° n º 39.128).

Ou, como se escreveu no Ac. de 28.11.2001, proc.° n° 46.586: “sempre que exista a possibilidade de os interessados, através da audiência prévia, influírem na determinação do sentido da decisão final, não haverá que retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade”. Ou ainda, utilizando uma fórmula ainda mais incisiva, quando a decisão se imponha “com carácter de absoluta inevitabilidade” (Ac. de 13.2.03, proc.° n° 46.979).

Concretizando melhor as possíveis limitações ao aproveitamento do acto, o Ac. de 7.11.01 disse:

“... (esse princípio) só pode ser convocado quando o juiz possa estar seguro — sem margem para a menor dúvida — de que o acto, com o sentido e conteúdo com que foi praticado, era a única decisão admissível à luz da vinculação legal: um tipo legal que consinta margem de discricionariedade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto — tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento do acto pelo tribunal — ponto V do sumário do Ac. de 7.11.01, proc.° n° 47.857.

Ora, olhando ao tipo legal do acto que a subsecção anulou (al. a) do art. 14° da Lei n° 173/99 de 21.9), facilmente se constata que essa anulação não podia deixar de ser decretada. A prática de tal acto — a criação da reserva municipal de caça — não era de modo algum um acto desprovido de margem de discricionariedade, não se apresentava à luz da lei e do interesse público como a única alternativa decisória, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo do contra-interessado, seja no carreamento de factos para o procedimento, de matéria probatória, ou mesmo de alegações de direito. Como bem salienta a recorrida, a Administração está obrigada a fazer uma ponderação dos interesses em presença, e nessa medida não lhe pode ser indiferente, com vista à decisão a tomar, ouvir o dono dos terrenos abrangidos pela reserva.

Atinge-se, deste modo, a conclusão de que o acórdão impugnado decidiu bem, sendo como são improcedentes os argumentos que contra ele são lançados pela recorrente.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça e 400,00 € e procuradoria de 50%.

Lisboa, 23 de Maio de 2006. – Simões de Oliveira (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis