0462/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os contratos de ajuda celebrados entre o IFDAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são contratos de natureza administrativa.

II- Sendo assim, a execução fiscal é o meio próprio para a cobrança do crédito exequendo (cfr. artºs 148º, nº 2 do CPPT e 155º, nº 1 do CPA).

Acordam nesta secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, melhor identificado nos autos, não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada que julgou improcedente a reclamação que aquele deduziu contra a decisão proferida pelo Chefe dos Serviços de Finanças de Ribeira Grande que, entendendo que o crédito exequendo não era de natureza tributária, declarou extinta a execução fiscal nº 3018200801016377, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:

1. A execução fiscal subjacente aos presentes autos funda-se em Certidão de Dívida em conformidade com o disposto conjugadamente no n° 3 do art° 149° e no art° 155°, ambos do CPA, com vista à recuperação de subsídio tido por indevidamente pago ao Executado, acrescido de juros vencidos e vincendos até integral pagamento, calculados à taxa legal;

2. De acordo com o disposto nas als. a) e f) do n° 2 do art° 21° DL n° 209/2006, de 27 de Outubro, o INGA e o IFADAP viriam a ser extintos, sendo objecto de fusão, havendo as suas atribuições, com excepção das atribuições no domínio dos controlos

ex- post, sido integradas no Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP IP) criado pelo DL n° 87/2007, de 27 de Março;

3. Como tal, o IFAP IP, enquanto sucessor dos ex-IFADAP e do ex-INGA, é a entidade credora da dívida exequenda, cujos legítimos interesses e direitos se acham afectados, no processo, pela Decisão reclamada;

4. De acordo com o Jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional, os Contratos de Atribuição de Ajuda celebrados entre o ex IFADAP e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são contratos administrativos e os actos da sua rescisão e/ou modificação unilateral com a consequente ordem de devolução das quantias correspondentes aos valores dos subsídios tidos por indevidamente recebidos constituem actos administrativos cuja legalidade é jurisdicionalmente sindicável graciosa e contenciosamente nos termos prescritos, respectivamente, no CPA e no CPTA;

5. De resto, que o acto subjacente à instauração da execução fiscal a que respeitam os presentes autos, constitui, efectivamente, prática de acto administrativo na acepção do art° 120º do CPA, resulta evidente da simples circunstância de o Executado o haver impugnado contenciosamente através da competente acção administrativa especial a correr termos por esse TAF de Ponta Delgada sob o n° 13/08.4BEPDL, instaurada pelo Executado A… contra o IFAP IP (na qualidade de sucessor do ex IFADAP e do ex INGA) nos termos do disposto nos art°s 46° e seguintes do CPTA, nela havendo formulando pedido de declaração de nulidade “do acto administrativo que deliberou a devolução do montante recebido pelo A. a título de apoio comunitário para a cessação da actividade agrícola no valor de 50.109,59 € acrescido dos juros de mora;

6. Tratando-se, o acto de rescisão e/ou modificação unilateral de Contrato de Atribuição de Ajuda, de acto administrativo por força do qual devem ser pagas a pessoa colectiva pública (in casu, ao IFAP IP) por ordem desta, prestação pecuniária, rege o disposto no art° 155° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que prescreve que, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, seguir-se-à o processo de execução fiscal regulado no Código do Processo Tributário, sendo que, de acordo com o disposto no n° 3 do art° 149° do CPA, o cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes de actos administrativos podem ser exigidos pela Administração nos termos do art° 155°;

7. Resulta, assim, ser, a própria lei, no caso o CPA, que determina que a cobrança das quantias devidas por força de tal acto administrativo deva ser efectuada mediante o recurso ao Código de Processo e de Procedimento Tributário (CPPT) sendo vedada à Administração, a cobrança mediante o recurso às execuções comuns nos termos previstos no Código de Processo Civil (CPC);

8. Como tal, fundando-se a dívida exequenda nos presentes autos em prática de acto administrativo de rescisão e/ou modificação unilateral de Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado entre o Instituto e o Executado e por força do qual esta, por ordem daquele deve devolvê-la, a respectiva cobrança pode ser efectuada mediante o processo de execução fiscal, conforme o disposto na al. a) do n° 2 do art° 148° do CPPT;

9. Ao proferir a Sentença recorrida unicamente sustentada nos Sumários de 3 Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, o Tribunal a quo não considerou minimamente, que fosse, a jurisprudência da jurisdição administrativa e fiscal, designadamente a do Supremo Tribunal Administrativo, havendo-a preferido em detrimento desta;

10. Assim, o Tribunal a quo ao decidir o indeferimento da Reclamação violou, pelo menos, o disposto nos art°s 120°, 149° e 155° do CPA e 148° e 176° do CPPT, tanto mais que tal forma de extinção do processo de execução fiscal nem sequer corresponde a nenhuma das formas previstas nesta última disposição legal;

11. Consequentemente, a Sentença recorrida deve ser revogada, por ilegal, e substituída por outra que julgue precedente a Reclamação e, consequentemente, ordene o prosseguimento da execução fiscal oportunamente instaurada;

Não houve contra alegações.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao presente recurso, sufragando-se, para o efeito, na jurisprudência deste STA, quer cita.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Em face do teor das conclusões da alegação, a única questão que aqui se coloca é, nos próprios termos da sentença recorrida, a de saber se os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o IFADAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são ou não contratos administrativos e, em consequência, se a dívida daquele instituto pode ou não ser cobrada através do processo de execução fiscal.

Sobre esta questão tem vindo esta Secção do STA a pronunciar-se, de forma reiterada e pacífica, em sentido afirmativo, nomeadamente no recente Acórdão de 25/6/09, in rec. 416/09, jurisprudência esta que não encontramos razão para alterar e que, por isso mesmo, vamos aqui seguir, com as necessárias adaptações.

A este propósito, escreve-se no citado aresto, que o Relator subscreveu, que “o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) foi criado em 1977, tendo-lhe sido conferido um estatuto que, na prática, o converteu numa instituição financeira gestora de linhas de crédito destinadas a apoiar o desenvolvimento dos sectores da agricultura, silvicultura, pecuária e pesca. Em 1986, Portugal tornou-se membro de pleno direito da Comunidade Europeia, facto que modificou, significativamente, a natureza e o âmbito de intervenção do IFADAP enquanto instrumento de apoio ao desenvolvimento da agricultura e das pescas. Apesar das profundas mudanças registadas na sua intervenção global e não obstante se terem regulamentado, através de diplomas avulsos, aspectos particulares da actividade do Instituto, não foi criada, no período em apreço, uma base legal e institucional susceptível de enquadrar, clarificar e potenciar o novo quadro de intervenção do Instituto. Tal desiderato é agora atingido com a publicação de um estatuto orgânico que confere ao IFADAP a possibilidade de, com dinâmica e eficácia acrescidas, prosseguir a sua finalidade, que consiste no apoio ao desenvolvimento da agricultura e das pescas – cf. o que vem de dizer-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro, que constitui o Estatuto Orgânico do IFADAP.

Este Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro, sobre a sua “Natureza” do IFADAP, diz que «O Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, abreviadamente designado por IFADAP, é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio» [artigo 1.º].

A respeito da “Tutela” do IFADAP, diz o mesmo Decreto-Lei que, «Sem prejuízo da competência do Ministro do Mar nas matérias que respeitem ao sector das pescas, o IFADAP funciona sob tutela do Ministro da Agricultura» [artigo 2.º].

No que toca ao seu “Regime”, reza o artigo 3.º do dito Decreto-Lei que «O IFADAP rege-se pelo disposto no presente Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas» (n.º 1); e que «O IFADAP está sujeito às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros, sempre que não deva actuar investido de prerrogativas de autoridade» (n.º 2).

Quanto às “Atribuições” do IFADAP, estabelece o artigo 5.º do mesmo Decreto-Lei que «São atribuições do IFADAP a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades» [n.º 1].

E, segundo o n.º 2 do mesmo artigo 5.º, são ainda “Atribuições” do IFADAP, designadamente, «Assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas, participando na concepção e execução dos programas e regulamentos aprovados e servindo como único interlocutor nacional do Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola (FEOGA)-Secção Orientação, e de outros instrumentos financeiros comunitários de orientação da agricultura e pescas, designadamente ao nível dos pedidos de adiantamentos, reembolsos, regularizações e prestação de contas» [alínea b)]; e «Assegurar o acompanhamento, a fiscalização e o controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias» [alínea e)].

Sobre os contratos possivelmente realizados no âmbito das atribuições acabadas de dizer, o acórdão do Tribunal Constitucional, de 23-3-2007, proferido no recurso n.º 859/03, para uma situação semelhante, considera o seguinte:

«(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares…para que estes invistam nessas mesmas estruturas.

Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…).

(…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.

Por outro lado, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja.

E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”.

Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal – cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13-5-2009, e de 20-5-2009, proferidos nos recursos n.º 187/09, e n.º 427/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º…

…Decisivo no sentido da administratividade da relação jurídica subjacente à dívida sob execução fiscal, a que nestes autos se faz oposição, é atribuição da natureza de título executivo à certidão de dívida emitida pelo IFADAP, de «cobrança coerciva, da competência dos tribunais tributários», nos termos das disposições combinadas dos artigos 28.º do Decreto-Lei n.º 78/98, de 27 de Março, e 5.º do Decreto-Lei n.º 250/2002, de 21 de Novembro…o que constitui sinal seguro de que, nesta situação, estamos em presença de um acto administrativo praticado na execução de um contrato, e que, assim, nos deparamos com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia, em consequência do exercício pelo IFADAP de um poder sancionatório legal de natureza público-administrativa.

Na realidade, no caso, o pagamento da quantia exequenda «é exigido por força de uma decisão, ou estatuição autoritária, emitida pelo Instituto ao abrigo de normas de direito público»…

…que neste caso o IFADAP «actuou investido de prerrogativas de autoridade» – ou que o IFADAP, como diz o Tribunal Constitucional, actuou ao abrigo «de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias [artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos] ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações».

Na verdade, foi no uso de poderes público-administrativos desse tipo que «o beneficiário foi notificado pelo IFADAP de que deveria proceder à reposição considerada indevidamente recebida no montante total de 50.109,59 €, pelo facto de se ter verificado a cessação de actividade agrícola e a ausência de comprovação da totalidade de investimentos aprovados», a respeito de um “Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Regulamento (CEE) 797/85” celebrado «entre o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) por um lado, e o aqui beneficiário, por outro»…

Todavia…a cobrança de créditos de natureza não tributária através do processo de execução fiscal, como é o caso, depende sempre da existência de lei que expressamente preveja tal cobrança, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

E o que é certo é que essa lei expressa existe e é, como acima se viu, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo, a determinar que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário” [leia-se, actualmente, Código de Procedimento e de Processo Tributário]…”.

Sendo assim, há que concluir que os contratos de ajuda celebrados pelo IFADAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são contratos de natureza administrativa e que, em consequência, a execução fiscal é o meio próprio para a cobrança da dívida exequenda.

No mesmo sentido, pode ver-se, ainda, os Acórdãos desta Secção do STA de 20/5/09, in rec. nº 427/09; de 26/8/09, in rec. nº 609/09 e de 23/9/09, in rec. nº 650/09.

3- Nestes termos, acorda-se em conceder provimento ao presente recurso e revogar a sentença recorrida, julgando-se procedente a reclamação.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Outubro de 2009. – Pimenta do Vale (relator) – Isabel Marques da Silva – Jorge Lino.