01146/07.0BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Uma vez entregue pelo devedor ao respectivo credor, o cheque deixa de estar na disponibilidade daquele, passando o seu tomador a poder descontá-lo, a poder transformá-lo em dinheiro, ou a endossá-lo, a poder usá-lo como dinheiro.

II. Parasitando este uso normal dos cheques, ocorrem outros usos ditos anormais, deles sobressaindo o uso dos cheques como garantia, com vista a protelar no tempo o pagamento de bens ou serviços, e a sua utilização abusiva, sancionada por lei, a emissão de cheques sem provisão.

III. Na perspectiva de terceiro controlador, não poderá deixar de se considerar que, uma vez entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada, cumprindo ao controlador provar que assim não foi, nomeadamente porque o cheque apenas terá servido para protelar o efectivo pagamento.

IV. A legislação aplicável ao FSE apenas obriga que esteja compreendida no período de elegibilidade a contabilização das facturas e dos recibos das despesas co-financiadas, bem como a transmissão dos cheques emitidos, não relevando para efeito de elegibilidade o momento em que se efectua o respectivo desconto bancário, a não ser que no âmbito de acções de controlo se venha a constatar a ocorrência de situações que visem iludir a falta de efectivação do pagamento.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

Centro Social, Cultural e Recreativo… - sito no Largo …, Barcelos - interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 29 de Maio de 2008 - que anulou apenas parcialmente a decisão de 29.03.2007 do GESTOR DO PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL [POEFDS] que considerou inelegíveis determinadas despesas por ela efectuadas no âmbito de uma acção de formação subsidiada pelo FUNDO SOCIAL EUROPEU [FSE] - a sentença recorrida culmina acção administrativa especial na qual o ora recorrente demanda o MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SEGURANÇA SOCIAL pedindo ao tribunal que anule o acto do Gestor do POEFDS, por violar a lei, e condene o demandado a praticar os actos e operações necessárias à reposição da ordem jurídica violada, nomeadamente a reconhecer a elegibilidade das despesas em apreço no relatório cuja aprovação levou ao acto impugnado.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- A sentença recorrida considerou que, pese embora as despesas relativas às rubricas 2 e 3 tenham sido efectuadas dentro do período da elegibilidade, os respectivos cheques emitidos nesse período, e bem assim os correspondentes recibos de quitação terem sido emitidos dentro do mesmo período, ainda assim deveriam não ser consideradas elegíveis, e, por isso, o acto administrativo praticado, ao ordenar a restituição da quantia global de 23.258,17€ referente àquelas rubricas 2 e 3, não padece do vício de violação de lei [por a entidade recorrida não ter feito uma errónea subsunção dos pressupostos de facto como a recorrente alegou];

2- Importa, antes de mais, atentar no critério legal de definição de período de elegibilidade ínsito no nº2 do artigo 29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09, o qual determina que se consideram como custos elegíveis, no âmbito do pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os sessenta dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data da apresentação do saldo;

3- Ora, como consta da sentença recorrida, o pedido de pagamento do saldo final ocorreu a 10.02.2005 e a última despesa efectuou-se a 31.01.2005;

4- Mais está dado como assente - aliás tal facto resulta do relatório final junto com a petição inicial - que tais despesas reportadas às rubricas 2 e 3 foram pagas através de cheques emitidos pela recorrente na data da realização das despesas;

5- Pelo que, a recorrente cumpriu as normas reguladoras do Fundo Social Europeu, aplicáveis a esta concreta situação;

6- Por conseguinte, a sentença recorrida - para afastar o vício de violação de lei invocado pela ora recorrente - utilizou argumentos que extravasam o âmbito de protecção dessas normas, designadamente, a do nº2 do artigo 29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000, isto é, ao referir que na situação em apreço o que está em causa é o pagamento de facturas;

7- Mais uma vez, e tendo em conta o constante do relatório final, as despesas insertas na rubrica 3 estão também tituladas não por facturas, mas por recibos de vencimento do pessoal não docente interno, pelo que, por si só, já falecerá a argumentação invocada;

8- De todo o modo, é absolutamente inócua - com o devido respeito - a fundamentação aduzida relativamente ao momento em que se deve considerar liquidada uma factura;

9- Isto porque, no caso de se tratar de uma venda a dinheiro em que é emitida uma factura/recibo, a mesma pode ser paga por meio de cheque, que irá ser descontado, não obstante, o vendedor emite de imediato o respectivo recibo;

10- Ora, no caso concreto, a recorrente emitiu atempadamente os cheques para pagamento das despesas efectuadas, tudo dentro do período de elegibilidade;

11- Aliás, se assim não fosse, o cheque jamais seria - como é - considerado um meio de pagamento e um título de crédito. Nas palavras de António Menezes Cordeiro, in Manual de Direito Bancário, Almedina, 1998, página 490, o cheque é, à partida, uma ordem de pagamento, dada a um banqueiro. Porém, essa ordem fica corporizada, num título de crédito – o próprio cheque – que funciona como instrumento de pagamento e, como tal, circula;

12- À recorrente, após a emissão dos respectivos cheques, não pode ser imputada qualquer responsabilidade pela apresentação tardia dos mesmos a pagamento;

13- Nem se diga que à recorrente incumbia o dever de revogar os cheques, pois que nenhuma razão relacionada com a relação subjacente existia para sustentar tal, sob pena de incorrer em responsabilidade contratual. Ao invés, se revogasse o cheque, poderia, além do mais, incorrer na prática de um ilícito;

14- Para além do mais, refira-se que o próprio relatório [documento nº4 junto com a petição inicial], aprovado e sustentador do acto administrativo aqui objecto de impugnação, na sua página 9, atesta o cumprimento por parte da recorrente do requisito legal ao considerar na “verificação sumária dos documentos da amostra contabilística como conformes os seguintes itens:

- Despesas incluídas em pedido de reembolso todas quitadas;

- Despesas incluídas em pedido de reembolso todas pagas;

15- Por conseguinte, também quanto a este aspecto, se dúvidas subsistissem [e não subsistem], em sede de auditoria ficou comprovado não existir uma única verba reembolsada que não tivesse sido efectivamente paga pela autora;

16- Destarte, e no que à situação concreta diz respeito, o término do período de elegibilidade das despesas efectuadas ocorreu no dia 10.02.2005;

17- É, pois, esta data que cabe atentar, sendo que o normativo invocado [nº2 do artigo 29º] não faz depender a elegibilidade de qualquer prazo para a realização dos descontos bancários das entidades titulares, como a ré pretende fazer crer;

18- O mesmo é dizer que a eventual circunstância das entidades titulares procederem ao desconto bancário depois daquela data não é requisito para considerar [ou não] como elegível quaisquer despesas, incluindo as aqui em causa;

19- Ao que acresce que à recorrente é absolutamente impossível ter disponibilidade sobre a actuação de terceiros, a quem prontamente pagou na data em que foram realizadas as despesas, pois que ela não pode conformar a vontade daqueles em procederem ao desconto bancários das quantias em causa;

20- Para além do mais, como refere o relatório aprovado na página 17 [documento nº4 junto com a petição inicial], a verdade é que, nesse período, a conta da recorrente tinha fundos suficientes a satisfazer integralmente o pagamento das despesas às entidades titulares, tendo entregue o respectivo meio de pagamento [cheque] na data em que foram realizadas tais despesas;

21- Se, por seu turno, as entidades titulares, não obstante lhes ter sido realizado o pagamento, sendo que a conta bancária da recorrente dispunha de fundos suficientes para serem debitadas as quantias inscritas nos cheques, não procederam ao desconto dos referidos títulos de crédito dentro do período de elegibilidade, aquela não pode ser penalizada por facto que não é imputável nem à sua vontade, nem à sua actuação;

22- Aliás, essa é a posição sustentada pelo próprio Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, que tutela os diversos organismos e as entidades intervenientes no desenvolvimento de projectos financiados pela Comunidade Europeia, como se alcança do parecer ora junto;

23- Assim, de acordo com o mesmo, não releva a data em que se procedeu ao desconto do cheque, a não ser que tal consubstanciasse uma forma de não efectivação do pagamento;

24- Ora, in casu, tal não sucedeu, como ainda a recorrente tinha na sua conta fundos suficientes para o efeito, pelo que, também aqui, não é aceitável a invocação de uma prática instituída de pagar depois de se ser reembolsado das despesas, por falta de suporte económico para o efeito;

25- Deste jeito, a sentença recorrida viola o disposto no nº2 do artigo 29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09, no artigo 3º do CPA e no nº2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa;

Ainda e sem prescindir,

26- Refere a sentença recorrida que o acto administrativo não padece de falta de fundamentação, por considerar que ao aprovar o relatório, a entidade administrativa fez seus os fundamentos ínsitos nesse mesmo relatório;

27- Não obstante, a decisão final de aprovação do relatório [objecto da acção], com a consequente imposição de adopção das medidas propostas nos despachos lateral e abaixo proferidos em relação à dita decisão, fazendo apenas e tão-somente menção da atribuição de parecer com reservas e redução financeira de 23.258,17€, através da reabertura do pedido de pagamento de saldo B/c nº1, constituindo a decisão final do programa, não se encontra devidamente fundamentada;

28- Na verdade, a emanação do acto consubstanciado na decisão final, embora refira os despachos anteriores, não dispensará a recorrida de objectivar as razões ou fundamentos fáctico-jurídicos refractários da prática do acto;

29- Contra isto não se argumente, com refere a sentença recorrida, que o Gestor do POEFDS, enquanto órgão que praticou o acto, apenas e tão-só estaria obrigado a fundamentar a sua decisão se esta fosse discordante do relatório elaborado e das propostas mencionadas nos despachos para que remete;

30- A entidade administrativa estava, como está, vinculada ao dever de fundamentação legal e constitucionalmente consagrado [alínea a) do nº1 do artigo 124º do CPA e nº3 do artigo 268º da CRP];

31- Mais se diga que a fundamentação do acto obedece a requisitos legais prescritos no artigo 125º do CPA, isto é, deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto;

32- Consequentemente, não se encontra cumprido o dever de fundamentação imposto ao autor do acto, porquanto não basta que a recorrida faça alusão à simples aprovação do relatório e às propostas dos despachos anteriores, elementos que supostamente ponderou para refractar a sua decisão [a prática do acto administrativo], é necessário que revele ou exteriorize a sequência lógico-factual-jurídica da ponderação de tais elementos e, consequentemente, a determinação ínsita na decisão, o que não logrou fazer;

33- Isto porque, a redução financeira resultante da decisão final - do acto objecto da presente demanda - é inferior à proposta nos despachos e relatório inicial, pelo que a recorrente fica sem conhecer quais os motivos que sustentaram a decisão final, pois existe desconformidade com os fundamentos constantes das propostas e do relatório inicial;

34- Desconhecendo a autora, pois, qual a concreta ponderação feita pela entidade administrativa na tomada de decisão;

35- Assim, a sentença recorrida viola o artigo 125º conjugado com o artigo 3º, ambos do CPA.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida na parte em que improcedeu a acção administrativa especial.

O recorrido [MTSS] contra-alegou, sustentando a manutenção da sentença recorrida, e formulou as seguintes conclusões:

1- Está em causa a reposição de verbas que foram disponibilizadas para a requerente leccionar um curso de geriatria;

2- Relativamente ao pagamento de facturas, entendemos que uma factura só se considera paga quando esteja efectivamente liquidada, ou seja, quando o cheque emitido para a pagar foi efectivamente descontado na conta bancária;

3- O Decreto Regulamentar n°12-A/2000 de 15.09, exige que as despesas realizadas decorram nos 60 dias anteriores à data de apresentação do saldo;

4- A autora tinha a obrigação de verificar que o desconto bancário dos cheques emitidos para pagamento das facturas tinha sido realizado antes do pedido do pagamento do saldo;

5- Assim, não se fez uma errónea subsunção legal dos pressupostos de facto do acto impugnado, pelo que o mesmo não padece de qualquer invalidade.

O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou.

Cumpre apreciar e decidir o objecto deste recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:

1- A requerente é uma instituição particular de solidariedade social, reconhecida nos termos da Portaria n°778/83 de 23.07, prosseguindo fins de acção social, com mais de duzentos utentes, desde berçário até à terceira idade, nas valências de Creche, Jardim de Infância, ATL, Centro de Dia e Apoio Domiciliário [com distribuição diária de refeições a idosos], dela dependendo trinta e cinco funcionários e levando a cabo actividades de índole cultural e recreativa, acolhendo dezoito crianças em risco;

2- A requerente apresentou em 30.09.2003 uma candidatura na modalidade de Projecto Não Integrado em Plano de Formação - Educação e Formação de Adultos com Certificação Escolar, tendo visto aprovado o pedido de financiamento correspondente ao curso de Geriatria, que tinha 14 formandos, envolvendo um volume de formação de 11.760 horas e um custo total de 130.210,73€;

3- O projecto formativo decorreu de 14.06.2004 até 27.12.2004, tendo a autora suportado despesas no valor de 123.508,94€;

4. Com a conclusão do projecto formativo a requerente remeteu ao Gestor do Programa, em 09.02.2005, o respectivo pagamento de saldo final;

5- Esse projecto formativo foi objecto de uma acção de controlo, tendo sido consideradas despesas não elegíveis no montante de 23.258,17€;

6- Não foram consideradas elegíveis à rubrica 1, 579,60€ relativos a encargos com duas formandas, concernentes a despesas tituladas como de transporte relativo àquelas duas formandas, por ter sido entendido que uma declaração emitida por uma empresa de transportes de passageiros, no qual se indica o preço do passe mensal a suportar nas respectivas viagens, não constitui motivo de exigência do subsídio que é atribuído, no caso de não ser possível a utilização de transportes públicos de passageiros e porque não se mostrou comprovado o pagamento do passe mensal;

7- Aquelas duas formandas residiam a mais de 10Km do local da formação e o custo do passe mensal orçava em 41,20€;

8- Não foram consideradas elegíveis relativamente às rubricas 2 e 3, os pagamentos das facturas aí especificadas por terem sido verificados, através dos extractos bancários da autora, que foram debitados pagamentos mais de 60 dias após a entrega do pedido de pagamento de saldo, e, como tal, considerados fora do período temporal de elegibilidade dessas despesas, pelo que não foram consideradas elegíveis as quantias de 15.954,17€ e 6.724,40€, respectivamente;

9- Mediante ofício dirigido ao requerente, datado de 18.10.2006, assinado pela Chefe de Divisão do POEFDS, sob o assunto audiência de interessados relatório da acção de controlo n°212.01/2006 NIPC: 503 811 386 Acção-Tipo: 5.3.1.2 Pedido de Financiamento no 1, extrai-se que: “Nos termos e para efeitos do artigo 100° do CPA, notificam-se Vossas Exas. de que em sede de acção de controlo realizada por esta Unidade de Controlo foram identificadas desconformidades e/ou irregularidades susceptíveis de redução financeira, em valor de 23.590,98€, tendo resultado um parecer “com reservas “, cujos fundamentos se encontram expostos no relatório identificado em epígrafe, que junto se envia”;

10- Mediante exposição escrita dirigida e recebida em 23.11.2006 nos serviços do POEFDS, a requerente apresentou “as alegações ao Relatório Provisório, do qual terá resultado um parecer “com reservas” relativo à acção de controlo realizada ao Pedido de Financiamento n°1”;

11- Por despacho do Gestor do POEFDS, datado de 29.03.2007, aposto na acção de controlo a projecto FSE, relativo ao Projecto n°1 apresentado pela requerente, retira-se que: “Visto. Aprovo o Relatório. Para sequência nos termos propostos no Relatório e nos despachos lateral e abaixo proferidos, com a consequente atribuição de parecer “com reservas” e redução financeira de 23.258,17€, através da reabertura do pedido de pagamento de saldo B/C n°1 enquanto decisão final do Programa”;

12- Mediante ofício dirigido ao requerente, datado de 17.04.2007, assinado pelo Gestor do POEFDS, sob o assunto “Notificação da decisão de aprovação do relatório final acção de controlo Relatório n°212.1/UC NIPC 503 811 386 Pedido 1”, retira-se que: “1. Nos termos e para os efeitos do artigo 61° do CPA e ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n°27/2000, de 16 de Maio, do n°5 do artigo 42° do DL n°54-A/2000, de 7 de Abril, da alínea e) do artigo 7° do Decreto Regulamentar n°12-A/2000, de 15 de Setembro, e do n°2 do artigo 5° do DL n°168/2001, de 25 de Maio, notifica-se Vossas Exas., do relatório final de controlo n°212. 1/UC N e da respectiva decisão de aprovação de 29.03.2007, que sobre o mesmo foi exarada [em anexo]. 2. Neste enquadramento, solicita-se que sejam comunicadas, por escrito, no prazo de 3 [três meses] a contar da data da presente notificação, para a direcção identificada em epígrafe, as medidas que foram ou serão empreendidas para dar seguimento às recomendações. 3. Mais se notifica de que a Unidade de Análise procederá à abertura do pedido de pagamento de saldo para reflexão dos montantes de despesa não elegível”;

13- No dia 19.12.2007, a requerente foi notificada para repor a quantia de 23.258,17€, sob pena de cobrança de juros de mora e de instauração de execução fiscal.

Ao abrigo do disposto no artigo 712º do CPC [ex vi artigo 140º do CPTA], aditamos a esta matéria de facto o seguinte:

14- Conteúdo do Relatório do POEFDS, dado por reproduzido - cuja cópia se encontra no suporte físico dos autos, a folhas numeradas 1/288 a 28/288.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O autor da acção administrativa especial pediu ao tribunal de primeira instância que anulasse o acto do Gestor do POEFDS, por violar a lei, e condenasse o réu a praticar todos os actos e operações necessárias à reposição da ordem jurídica violada, nomeadamente a reconhecer a elegibilidade das despesas em apreço no relatório cuja aprovação levou ao acto impugnado.

O tribunal de primeira instância, na sua decisão final, concedeu parcial provimento ao pedido do autor, anulando o acto impugnado apenas na parte em que considerou como inelegíveis as despesas de subsídio de transporte atribuído a duas formandas, e condenando o réu a reconhecer a sua respectiva elegibilidade.

É desta decisão que discorda o autor, o qual, agora na veste de recorrente, lhe imputa dois erros de julgamento de direito [artigos 29º nº2 Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09, 3º, 124º e 125º do CPA, e 266º nº2 e 268º nº3 da CRP] no tocante à parte em que sucumbiu [despesas relativas às rubricas 2 e 3].

Permanece incólume, por conseguinte, a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida [a que agora aditamos o ponto nº14].

No conhecimento desses erros de julgamento de direito se cifra o objecto do presente recurso jurisdicional.

III. O primeiro erro de julgamento de direito tem a ver com a interpretação e aplicação que o tribunal a quo efectuou do artigo 29º nº2 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09 [diploma entretanto revogado pelo artigo 57º do Decreto Regulamentar nº84-A/2007 de 10 de Dezembro].

Estipulava, então, esta norma legal [ínsita em diploma que regulava os apoios a conceder às acções a financiar pelo FSE, designadamente no âmbito da formação profissional, da inserção no mercado de trabalho e dos apoios ao emprego] que se consideram como custos elegíveis, no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo.

Ora, o tribunal a quo entendeu, e decidiu, que não obstante as despesas integradoras das duas rubricas em causa [rubrica 2 - relativa a encargos com formadores, e rubrica 3 – relativa a encargos com pessoal não docente] terem sido pagas através de cheques entregues dentro do período previsto no referido artigo 29º nº2, não poderiam ser consideradas efectuadas dentro desse período porque tais cheques foram descontados após o seu termo, e, por isso, não poderiam ser qualificadas como despesas elegíveis.

A dita tempestividade da entrega dos cheques não é posta em causa nem pelas partes nem pelo tribunal recorrido. Aquelas apenas discordam da sua relevância em termos de efectivo pagamento, com o recorrente a defender que este se realizará mediante a entrega do cheque, e o recorrido a defender que a despesa apenas poderá ser tida por realizada com o desconto do cheque.

O tribunal recorrido aderiu, conforme vimos, a esta última tese.

Escreve-se na sentença recorrida que a factura só se considera paga quando estiver efectivamente liquidada, ou seja, quando o cheque emitido para a pagar for efectivamente descontado na conta bancária […] e que […] a autora tinha obrigação de verificar que o desconto bancário dos cheques emitidos para pagamentos das facturas tinha sido realizado antes do pedido de pagamento do saldo […] e ainda que […] a autora podia ter tomado algumas providências, como alertar os credores para procederem ao desconto bancário imediato dos cheques, sob pena, por exemplo, de revogação dos cheques a partir de certa data, ou colocar uma data de validade nos cheques [ver folhas 8 e 9 da sentença recorrida].

Todavia, embora o tribunal recorrido tenha aderido à tese que se mostra mais precavida, não deixou de aderir, segundo cremos, a uma tese que, com todo o respeito, temos aqui por errada [dizemos mais precavida porque encontra bastante arrimo em jurisprudência do STA, de que podemos referir, a título exemplificativo, os acórdãos de 19.11.2003, de 04.03.2004 e 23.11.2005, tirados nos recursos nº045614, nº0408/03 e nº0651/05, respectivamente].

Na verdade, tem vindo a defender-se que a entrega de cheques não importa, em regra, novação [artigo 857º CC] da obrigação subjacente, antes se traduzindo numa datio pro solvendo [artigo 840º CC] destinada a facilitar ao credor a recuperação ou satisfação do seu crédito [segundo o artigo 857º do CC dá-se a novação objectiva quando o devedor contrai perante o credor uma nova obrigação em substituição da antiga, e segundo o artigo 840º do CC se o devedor efectuar uma prestação diferente da devida, para que o credor obtenha mais facilmente, pela realização do valor dela, a satisfação do seu crédito, este só se extingue quando for satisfeito, e na medida respectiva].

Temos, todavia, grandes dúvidas de que a entrega de cheques, contextualizada no seu concreto devir financeiro e económico, e no âmbito e fins visados com o apuramento de despesas elegíveis para efeito de reembolsos pelo FSE, possa ser juridicamente espartilhada na figura jurídica da datio pro solvendo, pelo menos em molde que possa impedir a sua qualificação como despesa realizada para efeitos de reembolso [artigo 29º nº2 DL nº12-A/2000 de 15.09].

O cheque é um meio de pagamento, pois corporiza um título pagável à vista, no dia da sua apresentação, ainda que apresentado a pagamento antes do dia nele indicado como data de emissão [ver artigos 1º e 13º da Lei Uniforme Relativa ao Cheque].

O cheque integra, à partida, uma ordem de pagamento dada a um banqueiro. Neste sentido, o cheque traduz-se em pecunia, traduz-se em dinheiro. Porém, essa ordem de pagamento fica corporizada num título de crédito, que poderá passar a circular como instrumento de pagamento. E neste sentido, o cheque é pecunia, é dinheiro [ver, sobre o tema, Menezes Cordeiro, Manual de Direito Bancário, Almedina, 1998, página 490].

Uma vez entregue pelo devedor ao respectivo credor, o cheque deixa de estar na disponibilidade daquele, passando o seu tomador a poder descontá-lo, a poder transformá-lo em dinheiro, ou a endossá-lo, a poder usá-lo como dinheiro.

Parasitando este uso normal dos cheques, ocorrem outros usos ditos anormais, deles sobressaindo o uso dos cheques como garantia, com vista a protelar no tempo o pagamento de bens ou serviços, e a sua utilização abusiva, sancionada por lei, a emissão de cheques sem provisão.

Nesse devir financeiro e económico, pensamos que só terá real sentido encarar a entrega de um cheque como uma datio pro solvendo na perspectiva do credor, na perspectiva do destinatário. Este recebe o cheque como meio de pagamento, mas se vier a constatar que ele não tem provisão, naturalmente que não poderá considerar extinta a obrigação de pagar que lhe subjaz. O cheque deixa, assim, e nesse caso concreto, de ser verdadeiro pagamento, porque meio frustrado de o obter. A dívida permanece, acrescida de uma responsabilização do devedor pelo uso abusivo do cheque.

Todavia, na perspectiva de terceiros, mormente na dos serviços de controlo do POEFDS, a entrega de cheque pelo devedor ao credor não poderá deixar de ser vista, à partida, como meio de pagamento, como verdadeira realização de uma despesa. Isto porque os terceiros não estão legitimados a presumir que houve uso anormal ou abusivo do cheque, antes terão que provar que, no caso, assim foi, porque o meio de pagamento foi usado como garantia, ou porque a ordem de pagamento não poderia ser cumprida por falta de provisão.

Afora estes últimos casos, o pagamento feito através de cheque terá de ser considerado como realizado, pensamos, no momento em que ele é entregue ao destinatário e este emite o respectivo recibo, aliás, de outro modo ficaria o cumprimento da prestação do devedor dependente do desleixo, esquecimento ou até má-fé do credor. Uma vez entregue o título, pagável à vista, fica fora da disponibilidade do devedor, sendo de imputar a eventual mora no respectivo desconto ao credor, não ao devedor.

No presente caso, resultou provado que o ora recorrente emitiu cheques para pagamento de despesas tidas com formadores [rubrica 2], e com pessoal não docente [rubrica 3], e que dentro do prazo estipulado na lei [artigo 29º nº2 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000] não só entregou esses cheques aos destinatários, como também foram emitidos, por estes, os correspondentes recibos. Assim como resultou apurado, ainda, que durante o período temporal relevante a conta bancário do recorrente dispunha de fundos suficientes para solver os cheques entregues.

Fora do período temporal em causa foram efectuados, apenas, os descontos dos respectivos cheques, sendo certo que mesmos estes se encontravam todos debitados na conta bancária do recorrente na data do reembolso das despesas.

Cremos não ser justo que esta mora no desconto dos cheques, imputável ao credor, venha a prejudicar o devedor perante terceiros, pois que, a não ser assim, ficariam todas as entidades sujeitas a ver cortadas quaisquer das despesas elegíveis, bastando para tal que os respectivos fornecedores, por desleixo, esquecimento ou má-fé, não descontassem os cheques que lhes foram entregues antes da data da apresentação do saldo. E como é evidente, ninguém pode obrigar um fornecedor a descontar um cheque num determinado prazo, pelo que não tem qualquer arrimo legal, segundo cremos, o verdadeiro ónus que na decisão judicial recorrida se pretende impor ao recorrente.

Em nosso entender, a legislação aplicável ao FSE apenas obriga que esteja compreendida no período de elegibilidade a contabilização das facturas e dos recibos relativos às despesas co-financiadas, bem como a transmissão dos cheques emitidos, não relevando para efeito de elegibilidade o momento em que se efectua o respectivo desconto bancário, a não ser que no âmbito de acções de controlo se constate a ocorrência de situações que visem iludir a falta de efectivação do pagamento.

Deste jeito, não poderá deixar de se considerar que, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, o pagamento está efectuado, cumprindo ao controlador provar que assim não foi, nomeadamente porque o cheque apenas terá servido para protelar o efectivo pagamento [cheque garantia, de que a falta de fundos será o mais eloquente sinal].

Ressuma do exposto, pois, que as despesas das rubricas 2 e 3 do relatório aprovado pela decisão do Gestor do POEFDS deverão ser tidas como realizadas no período temporal previsto no artigo 29º nº2 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09, sendo consideradas, por via disso, como despesas elegíveis [neste mesmo sentido, embora a propósito da entrega de letras de câmbio, ver AC TCAN de 19.03.2009, Rº327/05.5BEMDL].

Procede, destarte, este erro de julgamento de direito imputado à decisão judicial recorrida.

IV. O segundo erro de julgamento de direito tem a ver com o decidido pelo tribunal recorrido a respeito da falta de fundamentação que foi imputada, na petição inicial, ao acto do Gestor do POEFDS.

O tribunal a quo entendeu que tal acto estava suficientemente fundamentado, uma vez que concorda com o teor do relatório e reporta os seus fundamentos ao mesmo, que o relatório explica as razões pelas quais não são consideradas elegíveis determinadas verbas, razões estas que a autora bem compreendeu e refutou especificadamente [folhas 9 e 10 da sentença recorrida].

Entende a recorrente que apesar do Gestor do POEFDS aprovar o relatório e dar sequência ao processo nos termos propostos no relatório e nos despachos lateral e abaixo proferidos [ver ponto 11 da matéria de facto provada], não estava dispensado de objectivar os fundamentos do acto, pois que tal imposição deriva da lei [artigo 268º nº3 da CRP e 125º do CPA].

Mas, quanto a este invocado erro de julgamento de direito, não lhe assiste qualquer razão, cremos.

Efectivamente, ao aprovar o relatório o Gestor do POEFDS aprova todo o seu conteúdo, ou seja, aprova não só as suas propostas e as suas recomendações mas também as razões em que elas se baseiam, e ao dar sequência ao processo nos termos propostos no relatório e nos dois referidos despachos, remete, indubitavelmente, para o seu sentido e as suas razões. E este tipo de fundamentação remissiva cabe bem no âmbito de exigência do artigo 125º nº1 do CPA.

Questão é que a ora recorrente, enquanto destinatária do acto do Gestor do POEFDS, tenha compreendido as razões pelas quais não foram consideradas elegíveis certas despesas realizadas com a acção de formação que levou a cabo subsidiada pelo FSE, de modo a poder aceitá-las ou a elas reagir, impugnando a respectiva decisão.

Ora, cremos que a acção administrativa especial que conduziu a este recurso jurisdicional, e este próprio, são prova bastante de que a autora, ora recorrente, enquanto destinatária do acto do Gestor do POEFDS, compreendeu suficientemente tais razões justificativas, pois demonstra ter apreendido e reagido de forma correcta às alterações que foram propostas e ordenadas, de forma a considerar inelegíveis os custos em causa.

Está, por conseguinte, suficientemente fundamentada a decisão administrativa impugnada, pois que, muito embora o tivesse sido por remissão, como vimos, possibilitou à recorrente, como possibilitaria a outro destinatário normal, colocado na sua situação, a compreensão das razões que levaram o Gestor do POEFDS a decidir como decidiu.

Este é um entendimento pacífico, na actual jurisprudência.

Falece, assim, o segundo erro de julgamento de direito que foi suscitado pelo recorrente.

Deve, portanto, em conformidade com o que ficou exposto, ser concedido provimento a este recurso jurisdicional, sendo revogada a sentença recorrida na parte em que o foi, e concedida procedência à acção administrativa especial também no que respeita às despesas das rubricas 2 e 3 do relatório aprovado pelo acto impugnado.

DECISÃO

Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:

- Conceder provimento ao recurso, e, em conformidade, revogar a sentença recorrida na parte em que considerou como inelegíveis as despesas constantes das rubricas 2 e 3 do relatório aprovado pelo acto impugnado;

- Anular o acto impugnado também no que respeita às despesas que constam das rubricas 2 e 3 do seu relatório, e condenar o réu a reconhecer a sua respectiva elegibilidade.

Custas em ambas as instâncias pelo aqui recorrido, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC na primeira instância e em 6 UC nesta instância, já reduzidas a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3, e 73º-E nº1 alíneas a) e b) do CCJ.

D. N.

Porto, 30 de Abril de 2009

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia