0605/06 - Supremo Tribunal Administrativo

O tributo denominado taxa de conservação de esgotos previsto no art. 77.º do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n.º 145/60, com a redacção dada pelo Edital n.º 76/96, tem natureza de taxa e não de imposto.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, impugnou judicialmente, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, a liquidação e cobrança da Taxa de Conservação de Esgotos efectuada em 1-2-2002, pela Câmara Municipal de Lisboa,

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa julgou a impugnação improcedente.

Inconformada, a Impugnante interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: (As alegações que a Recorrente apresentou através de correio electrónico não coincidem com as enviadas pelo correio, pelo que se atenderá às primeiras apresentadas, uma vez que o envio do original é dispensado pelo art. 150.º, n.,.º 2, do CPC. )

- A taxa a cobrar por um ente publico é um preço autoritariamente estabelecido embora pela sua natureza não sujeito aos mecanismos da oferta e procura, mas cujo valor deve respeitar um critério de reciprocidade face ao valor da contrapartida recebida pelo particular.

- A tarifa de conservação estabelecida pelo art.º 77.º do Edital 145/60, ao ser calculada com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos, deixa de se configurar como uma taxa para se revelar um verdadeiro imposto.

- Na redacção do Art.º 4.º da Lei Geral Tributária, são os Impostos, e não as Taxas, que assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada nos termos da Lei através do rendimento ou da sua utilização e do património".

- Diversamente, o carácter sinalagmático da taxa, exige, que perante a prestação do sujeito passivo, seja contraposta uma prestação individualizado do ente público.

- Esta prestação do ente público, ao contrário do que vem sendo superiormente entendido, sempre estará na base da quantificação do valor da prestação a pagar pelo sujeito passivo.

- Devendo o montante da taxa, corresponder (na íntegra) ao custo do bem ou serviço integrador da contraprestação do ente público.

- O tributo liquidado e cobrado a título da taxa de conservação, ao ser calculado sobre o valor patrimonial dos prédios, e, não sobre o serviço efectivamente prestado, para além de contrariar a equivalência desejável entre as duas prestações;

propícia a ocorrência de situações em que o montante da taxa liquidada. será marcadamente superior ao serviço prestado, e,

- como tal, o tributo liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa deixo de se configurar como taxa e passa a assumir contornos de verdadeiro imposto, já que, conforme referido supra, ao ser manifestamente superior ao serviço prestado, pressupõe uma certa capacidade contributiva, característica essencial desses mesmos impostos.

- A, receita em causa foi criada por deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa, que, ao estabelecer um verdadeiro imposto, é nula.

- Podemos concluir que o montante liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa a título de "TAXA DE CONSERVAÇÃO DE ESGOTOS" não é devido, por ser aquele acto de liquidação ilegítimo, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade do preceito de que ressalta a criação da receita respectiva – as normas da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais que estabelecem o pagamento da taxa referida – vício que aqui se argui para todos os efeitos.

- O acto em causa viola frontalmente os princípios do legalidade, da justiça e da proporcionalidade, por exigir à impugnante o pagamento de tributo não previsto na Lei.

- É assim manifesto que o acto reclamado enferma de ilegalidade por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados.

Deve assim e em consequência, conceder-se provimento ao presente recurso, Revogando-se a Sentença recorrido, com as legais consequências.

Qual seja julgar ilegal e inconstitucional bem como anulado, o acto de liquidação e cobrança tempestivamente impugnado.

A Câmara Municipal de Lisboa contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. O tributo de liquidação é, juridicamente, qualificável como taxa dado o seu carácter sinalagmático e bilateral, pois que se apresenta como contrapartida da prestação do serviço público correspondente à manutenção em condições de utilização, da rede geral de esgotos, estabelecida por razões de ordem pública atinentes à salubridade e higiene das populações que, proprietárias de prédios, drenam os seus esgotos para a rede geral.

2. O facto constitutivo da presente relação jurídico-tributária consiste na ligação do prédio à rede geral de esgotos, beneficiando do serviço público da manutenção daquela rede em bom estado, que tem como contrapartida uma prestação patrimonial.

3. O sujeito passivo desta taxa é aquele que, através do seu prédio, beneficia da rede de esgotos, origina custos com a sua manutenção e acarreta o esforço de conservação da mesma.

4. A taxa não exige equivalência económica, bastando-lhe a equivalência jurídica, pois nem sempre os bens utilizados são passíveis de ser aferidos de acordo com um valor económico preciso, sendo que neste caso a obrigação de pagar a taxa de conservação de esgotos não depende do uso efectivo da rede geral, mas da susceptibilidade do sujeito passivo a utilizar.

5. O recurso ao valor patrimonial do prédio como critério para cálculo da taxa não afasta o carácter sinalagmático da taxa pois este não exige equivalência económica e sim jurídica, conforme já demonstrado.

6. Deste modo, a taxa de esgotos não viola os princípios da proporcionalidade nem da justiça. Nem, tão pouco, se encontra ferida de ilegalidade nem inconstitucionalidade, pois nos termos da alínea j) do n.º 1 do art.º 64º da Lei 169/99 de 18/09 compete à Câmara Municipal “fixar as tarifas e os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados “, sendo que nos termos da alínea d) do art.º 16º, da alínea I) do art.º 19º, e do n.º 3 do art.º 20º todos da Lei das Finanças Locais aprovada pela Lei n.º 42/98 de 06/08, constituem receitas dos municípios "o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultante da prestação de serviços pelo município”, Os municípios podem cobrar taxas por "conservação e tratamento de esgotos”, 8 “As tarifas e os preços, a fixar pelos municípios, relativos aos serviços prestados (..), não devem, em princípio, sem inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com (..) a prestação dos serviços”, respectivamente.

7. A taxa de conservação de esgotos foi liquidada e cobrada de acordo com a regra ínsita no artigo 48.º, observação 8.' e § 6.’ da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais atinente ao ano de 2001, cujas normas partilham da igual dignidade do Regulamento do Orçamento do Município de Lisboa de que é parte integrante.

TERMOS EM QUE

Deve negar-se provimento ao presente recurso, mantendo-se a sentença recorrida, com as legais consequências, que seja julgar constitucional e legal o acto de liquidação e cobrança impugnado.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A jurisprudência do Tribunal Constitucional (TC) e do STA tem sustentado, sem divergência, com excelência de argumentação que nos dispensamos de reproduzir, o entendimento de que:

a) a prestação devida às Câmaras Municipais pela conservação da rede de esgotos configura um tributo com a natureza de taxa

b) o critério de quantificação deste tributo estabelecido no Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, constante do Edital nº 76/96,CML (aplicação do coeficiente de 0,25% ao valor patrimonial do prédio) não ofende os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, na vertente da proibição do excesso.

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento.

A sentença impugnada deve ser confirmada.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. Em 1/10/2002, a CML liquidou e cobrou à impugnante a quantia de € 42.480,00 a título de Taxa de Conservação de Esgotos do ano de 2001 relativa aos prédios urbanos sitos na Av. …, propriedade da impugnante, com data limite de pagamento em 31/10/2002 (doc. de fls. 9).

2. Esta Taxa está prevista no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado por deliberação camarária de 22/6/1960, publicado em 24 de Setembro no Diário do Município, com redacção introduzida pelo Edital nº 76/96.

3. A impugnação foi apresentada em 2/12/2002 (fls. 2).

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a da natureza jurídica da denominada «Taxa de Conservação de Esgotos», prevista no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado por deliberação camarária de 22/6/1960.

A Recorrente defende, em suma, que se trata de um verdadeiro imposto e, por isso, é nula a deliberação que criou tal tributo.

Na sentença recorrida, entendeu-se que se está perante uma verdadeira taxa, pelo que não há obstáculo constitucional à sua criação pela Assembleia Municipal.

Como bem refere o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, esta questão já foi apreciada, a propósito de situação semelhante, pelo Tribunal Constitucional sendo uniforme a jurisprudência no sentido da qualificação do tributo referido como taxa e não como imposto. (Acórdão do Tribunal Constitucional de 652/2005, de 2-11-2005, Diário da República, II Série, de 5-1-2006, acompanhado no acórdão n.º 52/2006, de 17-1-2006.)

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo também é uniforme no mesmo sentido. (Neste sentido podem ver-se, a propósito de questões idênticas, os seguintes acórdãos:

- de 29-3-1995, recurso n.º 18725, AP-DR de 31-7-97, página 942

- de 11-3-1998, recurso n.º 20485, AP-DR de 8-11-2001, página 773;

- de 25-11-1998, recurso n.º 22593, AP-DR de 21-1-2002, página 3276;

- de 22-5-2002, recurso n.º 26472, AP-DR de 8-3-2004, página 1626;

- de 31-3-2004, recurso n.º 1921/03.)

4- O Regulamento Geral das Canalizações de Esgoto da Cidade de Lisboa foi aprovado em Reunião de Câmara de 22-6-1960 e por Despacho do Ministro das Obras Públicas, de 12-9-1960 e publicitado pelo Edital n.º 145/60, publicado Diário Municipal n.º 7649 de 24-9-1960.

Aquele Regulamento foi alterado pelo Edital n.º 60/90, publicado no Diário Municipal n.º 15933, de 7-8-1990 e pelo Edital n.º 76/96, publicado no Boletim Municipal n.º 130 de 13-8-1996, em vigor desde 1-9-1996.

Os arts. 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei das Finanças Locais em vigor em 1996 (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro) estabelecem que são receitas do municípios «o produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município» e que estas tarifas respeitam, entre outras, às actividades de «ligação, conservação e tratamento de esgotos».

O art. 77.º do referido Regulamento, na redacção dada pelo Edital n.º 76/96 estabelece, nos seus n.ºs 1 e 2, que «a tarifa de conservação, de 0,25 % do valor patrimonial do prédio é devida pelo proprietário do mesmo ou, no caso de usufruto, pelo usufrutuário, em 31 de Dezembro do ano a que respeitar» (n.º 1) e que «a tarifa de conservação é anual, sendo devida a partir do ano imediato ao da ligação do prédio à rede geral de esgotos».

Foi ao abrigo desta disposição que foi efectuada a liquidação impugnada, sendo este um ponto sobre o qual não há controvérsia entre as partes.

A impugnante defende que este tributo tem natureza de imposto, pelo que a sua criação pela Assembleia Municipal de Lisboa viola o disposto no art. 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, que estabelece que é da exclusiva competência da Assembleia da República a «criação de impostos e sistema fiscal», o que é reafirmado pelo n.º 2 do art. 103.º da mesma.

Na sentença, entendeu-se que o tributo liquidado não pode ser qualificado como taxa, por, em suma, não lhe estar subjacente utilização de bens do domínio público para satisfação de necessidades individuais, mas sim a utilização de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público.

A ter a natureza de taxa (ou tarifa, que é conceito constitucionalmente semelhante, sem autonomia constitucional em relação ao de taxa)(O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 76/88, de 7-4-88, processo n.º 2/87, entendeu que se trata de taxas, dizendo que «a tarifa, no campo das finanças locais, não se delineia como uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto; ela, de facto, e sob todos os aspectos, apresenta-se como uma simples taxa, embora taxa sui generis cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada: a taxa diferencia-se da tarifa pública na medida em que o serviço a que corresponde o pagamento da taxa é efectuado pela administração do Estado no desempenho das suas funções institucionais fundamentais e em ordem à realização dos fins estaduais primários», concluindo que «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma» e que, nesta «óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais».

Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 1139/96, de 6-11-96, processo n.º 573/96, e n.º 1140/96, de 6-11-96, processo n.º 569/96,), o tributo liquidado terá suporte jurídico nos referidos arts. 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 1/87 [actualmente nos arts. 16.º, alínea d), e 19.º, alínea l) da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto], pois não há qualquer obstáculo constitucional à criação de taxas pelos municípios, estando mesmo expressamente prevista a possibilidade de as autarquias locais cobrarem receitas pela utilização dos seus serviços (art. 238.º, n.º 3, da CRP).

5- A solução da questão em apreço depende dos conceitos constitucionais de imposto e de taxa.

A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas.

Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T. e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento a prestação concreta de um serviço público, a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que a correspectividade pode assentar na prestação concreta de um serviço público.

Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.

No caso em apreço, é evidente a existência de uma contrapartida do Município de Lisboa relacionada com a taxa referida, pois, sendo facto notório que as redes de esgotos exigem manutenção, a actividade de conservação constitui uma actividade permanente dos serviços camarários, que é contrapartida da taxa referida.

No que concerne ao cálculo do montante do tributo ser baseado no valor patrimonial dos imóveis, trata-se de uma forma de determinação desse montante que não se demonstra ser desajustada para repartir os encargos da conservação da rede de esgotos pela generalidade dos munícipes, pois tendencialmente os valores patrimoniais mais elevados corresponderão a imóveis de maior dimensão, habitados por maior número de utentes.

Por outro lado, não tendo sido esboçada qualquer demonstração dos custos da actividade de conservação de esgotos e do montante global cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa à generalidade dos munícipes, não se pode considerar demonstrada desproporção entre o montante cobrado e os custos da conservação, que possa afectar o juízo sobre o carácter sinalagmático da relação estabelecida entre a Câmara Municipal de Lisboa e os seus munícipes.

Por isso, é de concluir que o tributo em causa não ofende os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade.

Pelo exposto, é de qualificar como taxa o tributo que foi liquidado pelo acto impugnado.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 28 de Setembro de 2006. Jorge de Sousa (relator) – Pimenta do Vale – Baeta de Queiroz.