0637/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo sido ordenada a redução do horário de estabelecimento comercial por alegada perturbação do descanso e qualidade de vida dos condóminos impunha-se a audiência prévia do dono do estabelecimento levado pelo acto administrativo sobre a exposição dos vizinhos e demais elementos do processo, nos termos do art. 100º e 101º nº 2 do CPA 91.

II- A falta de audiência do interessado, naqueles termos, e não se verificando a previsão do art. 103 do CPA, produz ilegalidade do acto administrativo lesivo e conduz à consequente anulação.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

A. .., na qualidade de representante da sociedade "...", interpôs no TAC de Coimbra, recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Santarém, tomada e reunião de 11.11.99 e comunicada em l3.12.99, que reduziu o horário de funcionamento do seu estabelecimento comercial denominado B..., das 02.00 para as 24.00h.

Por sentença de fls. 141 foi negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Não se conformando, vem agora interposto recurso jurisdicional daquela sentença em que o recorrente A..., em alegações adrede apresentadas, formula as seguintes conclusões a pedir a revogação da decisão e o provimento do recurso contencioso.

1- A decisão recorrida, perante os factos provados, não valorou como devia, a violação cometida pela Agravada Câmara Municipal aos art. 55º nº 1 e artº 100º ambos do CPA, na medida em que o Agravante nunca foi notificado formalmente do início do procedimento administrativo, nem foi notificado para o exercício dos direitos procedimentais que emergem do referido artº 100º CPA.

2- O Agravante tinha de ser formalmente notificado, balizando-se em tal comunicação o tempo e o modo do exercício de direitos.

3- O Tribunal "a quo" fez uma interpretação manifestamente desajustada, dando apenas relevo parcial ao conteúdo normativo que emana do art.º 100 do CPA.

4- O procedimento administrativo é um instituto jurídico que existe para demarcar clara e inequivocamente as relações estabelecidas entre a administração e os administrados, e para estabelecer uma sequência ordenada e lógica de actos, não podendo degradar-se em procedimentos informais, mais ou menos difusos ou fluidos, sob pena de incerteza e insegurança jurídica intolerável.

5- O Tribunal recorrido validou uma fundamentação do acto recorrido que se apresenta contraditória, pois os barulhos de que resultaram as queixas dos particulares verificam-se para além do horário de funcionamento do estabelecimento.

6- Além de contraditória a fundamentação apresenta-se insuficiente, pois que a Agravada Câmara Municipal tem o dever legal de deitar mão de todas os meios de probatórios e factícos ao seu alcance, por forma a tomar decisão devidamente fundamenta, justa e adequada.

7- A fundamentação contraditória e insuficiente tem consequências invalidantes insanáveis que não foram tidas em conta pela decisão que ora se recorre.

8- O dever de fundamentação impunha-se especialmente no caso concreto, uma vez que está em causa uma situação de colisão de direitos de igual natureza e dignidade jurídico-constitucional.

9- A decisão administrativa postergou e colocou numa posição subalterna e de inferioridade os direitos fundamentais do Agravante – o direito ao trabalho e ao exercício de uma actividade profissional, o direito de iniciativa económica e o direito de propriedade.

10- A medida restritiva – restrição do horário de funcionamento – revelou-se desadequada e desproporcional, pois atinge indelevelmente a propriedade do Agravante no que tange aos prejuízos desmesurados que advêm da restrição.

11- E a desadequação e desproporcionalidade da medida projectam-se inclusivamente na esfera familiar do Agravado, pois a actividade que desenvolve no estabelecimento comercial é o seu único modo de vida e o seu único meio de subsistência, bem assim como o de toda a sua família.

12- Assim, a decisão administrativa é invalida pois restringiu direitos fundamentais, justamente por via administrativa, sendo que tais restrições estão constitucionalmente previstas e só podem ser levadas à prática como medida de última rácio.

14- Torna-se claro e evidente, por todos os elementos de facto juntos aos autos, que a restrição do horário de funcionamento não se apresentava como medida de última rácio, podendo ter sido determinada outra menos gravosa e que atingisse os mesmos fins e eficácia, no que concerne à salvaguarda dos direitos ao descanso e ao sossego.

15- Deste modo, o acto impugnado violou os princípios da adequação, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade a que estão material e formalmente vinculadas as decisões administrativas.

Contra-alegou a CM de Santarém a pedir a manutenção do julgado e, do mesmo modo e com idêntico objectivo o "representante dos interessados particulares" contra-alegou também formulando, por sua vez, as seguintes conclusões:

A deliberação final proferida pela Câmara Municipal de Santarém em 11 de Novembro de 1999, culminou todo o procedimento, determinando-se a redução do "... horário do funcionamento das 02.00 horas para as 24.00 horas, cumprindo assim o disposto no artº. 3º, a) do D. L. nº 48/96, conjugado com o artº. 6º, nº 2 do Regulamento Municipal."

O ora agravante foi sempre devidamente informado das queixas apresentadas pelos condóminos, das diligências que estavam a ser efectuadas e das consequências possíveis, se os ruídos continuassem no estabelecimento, durante e para além do horário de funcionamento.

Durante todo o processo teve clara e inequívoca possibilidade de nele intervir, não ocorrendo assim, qualquer violação dos artºs. 55º e 100º do Cód. Proc. Administrativo.

Atendendo à repartição do ónus da prova, era ao ora agravante que competia o apuramento do nível do ruído, no entanto este nada fez.

Logo a medida de restrição do horário de funcionamento do estabelecimento é adequada e proporcional, teve por base as queixas apresentadas pelos moradores, onde funciona o bar do agravante, tendo em conta os direitos fundamentais constitucionalmente reconhecidos aos condóminos e que se traduzem no direito ao sossego, repouso e sono e uma qualidade de vida sadia e equilibrada.

A deliberação assentou nas reclamações apresentadas pelos moradores, dos relatórios do Governo Civil, das Autoridades Policiais e do Presidente da Junta de Freguesia de Marvila, constituindo todas as informações actos preparatórios e instrumentais, e por isso prova testemunhal e documental suficiente para a tomada da deliberação.

Não existe assim qualquer violação do artº. 87º, nº 1 do C. P. A. e do artº. 3º, A) do D.L. nº 48/96 de 15/05.

A deliberação recorrida encontra-se devidamente fundamentada, expondo as razões de facto e de direito que levaram à redução do horário de funcionamento do estabelecimento, nos termos conjugados do artº. 3º, a) do D. L. nº 48/96 de 15/05 e artº. 6º, nº 2 do Regulamento Municipal.

Não existindo qualquer vício de forma.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento por ter sido a matéria de facto objecto de correcto enquadramento jurídico, mostrando-se criteriosa a fundamentação.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir

A sentença recorrida assentou sobre a seguinte matéria de facto :

1. Em Outubro de 1998, os condóminos do prédio, em cujo r/c funciona o B..., subscreveram uma exposição dirigida ao Governador Civil de Santarém, o qual. por sua vez, a remeteu à Câmara Municipal de Santarém, por ser a entidade licenciadora. mediante a qual se queixavam do excesso de barulho proveniente do Bar e solicitavam a tomada de medidas tendentes a obviar a tal situação;

2. Em 02-11-98, o vereador ..., comunica ao recorrente a existência da referida reclamação e os seus fundamentos, advertindo-o que, a manter-se a situação, poderia a Câmara Municipal restringir o horário de funcionamento em vigor, para as 24.00 horas;

3. Em 29-12-98, os condóminos do prédio referido em 1), conhecedores da comunicação referida em 2), informam o Presidente da Câmara de Santarém que a situação se mantém;

4. O vereador supra identificado, solicita a colaboração do Presidente da Junta de Freguesia respectiva e do Comandante da PSP de Santarém, no sentido de emitirem opinião sobre o teor da reclamação;

5. No essencial, ambos confirmaram o que fora relatado pelos condóminos. sugerindo, entre outras medidas, a restrição do horário;

6. De seguida, o referido Vereador, convocou o recorrente e mulher, para uma reunião, a realizar no dia 23 de Março de 1999;

7. Em 20-04-99, dirigiu ao recorrente um oficio nos seguintes termos: "Na sequência da reunião mantida (...), esperamos a alteração da situação dos barulhos, objecto da reclamação dos moradores, no respeito pelo seu descanso e não perturbação da qualidade de vida a que todos os cidadãos têm direito, pelo que, se continuarem as reclamações e, de acordo com o nosso oficio nº 402854 de 02-11-98, poderá esta Câmara Municipal, recorrer à restrição do horário, conforme o estipulado no artº 1º e 2º do Regulamento Municipal, resultante da publicação do DL nº 48/96 de 15 de Maio";

8. Em 07-10-99. os condóminos voltam a alertar a Câmara Municipal que a situação do barulho se mantém;

9. De seguida, o Vereador ... elabora proposta de restrição de horário que vem a ser aprovada pela deliberação recorrida.

Sendo esta a materialidade relevante, vejamos a solução de direito.

A primeira questão a decidir tem a ver com o alegado incumprimento dos artºs 55º, nº 1 e 100º do Código do Procedimento Administrativo (CPA91) por não ter sido dado conhecimento adequado ao recorrente do início do procedimento administrativo que culminou na deliberação recorrida e sobretudo por falta de audiência prévia do recorrente antes de proferida aquela deliberação alegadamente lesiva dos seus direitos e interesses.

Quanto à violação do artº 55º, nº 1 do CPA91, resulta da matéria de facto provada, designadamente pontos 2, 6 e 7, que o recorrente teve conhecimento de que existiam nos serviços da Câmara queixas dos condóminos relativas ao funcionamento do seu estabelecimento, tendo sido também alertado, no âmbito do respectivo procedimento, para as consequências que daí lhe poderia advir. Tinha portanto conhecimento do procedimento relativo ao assunto, não tendo sido violado aquele normativo legal.

Já quanto ao alegado incumprimento do disposto no artº 100º do CPA91 relativo a falta de audiência do recorrente previamente à prolação da deliberação recorrida, assiste inteira razão ao recorrente.

Diz o nº 1 daquele artigo 100º do CPA que, “concluída a instrução, os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, salvo o disposto no artº 103”.

Não estando em causa, no presente caso, as excepções a que se refere aquele artº 103", convém também referir a disposição do artº 2 do mesmo CPA que, definindo o âmbito de aplicação daquele diploma, dispõe nos nºs 5, 6 e 7 o seguinte:

... 5 - Os princípios gerais da actividade administrativa constante do presente Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.

6- As disposições do presente Código relativas à organização e à actividade administrativas são aplicáveis a todas as actuações da Administração Pública no domínio da gestão pública.

7- No domínio da actividade de gestão pública, as restantes disposições do presente Código aplicam-se supletivamente aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição as garantias dos particulares.

Ora, como se diz no Ac. STA de 30.01.2001, rec. 46875, a Jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidas vezes afirmado que as disposições do artº 100º a 104º do CPA91 traduzem uma das formas de concretizar, ao nível da lei ordinária, o imperativo constitucional da participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, conforme o nº 5 do artº 267º da Constituição, pelo que a sua aplicação na actividade administrativa do procedimento seria, desde logo imposta pelo nº 5 do artº 2 do CPA.

A audiência é, pois, facultada aos interessados depois de “concluída a instrução” - ou seja, após o órgão instrutor considerar estarem carreados para o procedimento os factos que interessam à sua decisão e as normas que os enquadram - e antes de elaborar a proposta de decisão à instância decisória (cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Vol. I, pág. 524).

Por outro lado, similarmente ao que se afirma no Ac. de 05.12.96, rec. 33.062, o facto de o interessado ter participado no procedimento, designadamente em reunião havida com um Vereador da CM de Santarém alguns meses antes de ser tomada a deliberação camarária impugnada, e de, cerca de um ano antes daquela deliberação, ter sido alertado para as eventuais consequências que lhe poderiam advir da manutenção da situação a que se referiam as reclamações apresentadas na Câmara por munícipes, não prejudica o direito de ser ouvido, nos termos do artº 100º, antes de ser tomada a deliberação lesiva que culminou o procedimento.

No caso, a deliberação da CM de Santarém impugnada foi tomada, como consta dos pontos 8 e 9 da matéria de facto, sobre proposta elaborada por um Vereador, na sequência de uma nova exposição dos condóminos apresentada em 7.10.99, sendo que o recorrente não foi ouvido sobre o teor da proposta de deliberação nem lhe foi dado conhecimento daquela exposição dos condóminos que a terá motivado, embora a instrução do processo tenha incluído, como consta da sentença recorrida, a participação da Autoridade Policial local e do Presidente da Junta de Freguesia.

A audiência do interessado, não sendo legalmente dispensável, impunha-se, no caso, com especial acuidade porquanto, actuando a autoridade recorrida, como se afirma na sentença, com algum grau de discricionariedade na apreciação dos pressupostos da decisão e atentos os fundamentos da deliberação impugnada, importava dar ao recorrente oportunidade de se defender das “acusações” ou imputações desfavoráveis dirigidas à sua actividade comercial pelos respectivos condóminos. Era necessário, pois, ouvir a outra parte através do mecanismo que a lei consagra no artº 100º do CPA91.

Nos termos expostos e ficando prejudicado o demais alegado, acordam em:

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- conceder provimento ao recurso contencioso e anular a deliberação nele impugnada.

Custas pelos recorridos particulares neste Supremo Tribunal e na 1ª instância que se fixam nos seguintes termos:

- 150 euros de taxa de justiça e 75 euros de procuradoria na 1ª instância

- 250 euros de taxa de justiça e 125 euros de procuradoria neste Supremo Tribunal.

Lisboa, 8 de Outubro de 2002

Adelino Lopes – Relator – Rosendo José – João Belchior