02830/12.1BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constitui irregularidade repetida, para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o conjunto de operações semelhantes, que violam a mesma disposição do direito da União e de que o mesmo operador retira vantagens económicas;

II- Os pagamentos de despesas do mesmo programa, efetuados sucessivamente ao logo de três anos, e que tenham sido consideradas não elegíveis por não terem sido pagas pelo operador à data dos respetivos pedidos, constituem irregularidade repetida para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.

III- O prazo de prescrição relativo às irregularidades repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade, considerando-se para o efeito o facto ocorrido em último lugar;

IV- Tendo a irregularidade cessado em 1 de março de 2005, em 10 de abril de 2008 ainda não tinha decorrido o prazo de prescrição o procedimento a que alude o n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95;

V- Assim, tendo-se interrompido o prazo de prescrição nessa data e tendo a decisão final do procedimento ocorrido antes de 29 de julho de 2010 é de concluir que aquele prazo não se completou.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP), com o número de identificação fiscal 508 136 644 e com sede na Rua Castilho, n.º 45-51, 1269-164 Lisboa, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, na parte em que julgou procedente a oposição à execução fiscal que no Serviço de Finanças de Lisboa 2 corre termos contra SOCIEDADE AGRÍCOLA B……, LDA., com o número de identificação fiscal ……., para cobrança coerciva de dívida referente a ajudas recebidas no âmbito do Programa Operacional PROAGRO, no montante de € 46.664,29, e respetivos juros vencidos e vincendos.

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões: «(…)

1.ª Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) e do Supremo Tribunal Administrativo (STA) no Acórdão de 17/05/2018 (Proc. nº 024/17, no qual o IFAP foi parte), “Constitui comportamento repetido a prática de dois actos (atuações ou omissões) num intervalo inferior a 4 anos, que se traduzam na violação da mesma disposição de direito comunitário. (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, proferido em 6/10/2015, no âmbito do Proc. C-52/14).” - cfr. Sumário do Acórdão do STA;

2.ª Tendo a Executada/Oponente/Recorrida apresentado ao IFAP “em 17.01.2003, 03.11.2003, 21.01.2004 e 01.03.2005” pedidos de pagamento para reembolso de despesas ainda não pagas nas datas de apresentação de tais pedidos de reembolso de despesas, tal comportamento constitui violação das disposições de direito comunitário constantes do artº 32º do R 1260/1999 e da Regra nº 1 anexa ao R 1685/2000;

3.ª Por outro lado, a violação dessas disposições de direito comunitário, também constituem irregularidades na acepção do nº 2 do artº 1º do R 2988/95,

4.ª Assim, a apresentação ao IFAP pela Executada/Oponente/Recorrida de pedidos de pagamento para reembolsos de despesas não pagas nos termos tidos por provados na Fundamentação de Facto do Acórdão recorrido “Constitui comportamento repetido de … actos (atuações ou omissões) num intervalo inferior a 4 anos, que se traduzam na violação da mesma disposição de direito comunitário.”;

5.ª Tratando-se, pois, de irregularidades praticadas pela Executada/Oponente/Recorrida num período de tempo inferior a 4 anos (entre 07/01/2003 e 01/03/2005), em violação das mesmas disposições de direito comunitário, tais irregularidades terão de se considerar como irregularidades repetidas na acepção do 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do R 2988/95, que dispõe que “O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade.”;

6.ª No caso em presença, tendo a Executada/Oponente/Recorrida violado as mesmas disposições de direito comunitário num intervalo de tempo inferior a 4 anos, a contagem do prazo de prescrição do procedimento de recuperação de verbas apenas se iniciaria na data da cessação de tais irregularidades – em 01/03/2005, data da apresentação do 4º PP;

7.ª Conforme se extrai da factualidade provada na Fundamentação de Facto da Sentença recorrida, em 10/04/2008 o IFAP notificou a Executada/Oponente/Recorrida para se pronunciar em audiência prévia sobre as razões da intenção de decisão a ser proferida no procedimento;

8.ª Ora, em tal data (10/04/2008) ainda não tinha decorrido o prazo prescricional desde a data da cessação da irregularidade repetida (em 01/03/2005), pelo que, nessa data (10/04/2008), o procedimento de recuperação de verbas ainda não prescrevera, sendo que, com a notificação à Executada/Oponente/Recorrida nessa data (em 10/04/2008), se interrompeu a prescrição entretanto decorrida, nos termos do disposto no 3º parágrafo do nº 1 do artº 3º do R 2988/95, segundo o qual “A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção”;

9.ª Tendo presente a factualidade provada na Fundamentação de Facto da Sentença recorrida, igualmente se conclui que na data da notificação à Executada/Oponente/Recorrida da Decisão Final exequenda na execução fiscal subjacente (em 29/07/2010), também ainda não tinham decorrido o prazo prescric[i]onal desde a data da interrupção da prescrição operada pela notificação de 10/04/2008 - ou seja: na data da prolação da Decisão Final do IFAP exequenda na execução fiscal subjacente (em 29/07/2010), o procedimento de recuperação de verbas também não estava prescrito;

10.ª Por outro lado, tendo, também presente que:

· em 10/07/2012 o IFAP deu execução à Decisão Final do IFAP exequenda na execução fiscal subjacente mediante a ins[ta]uração da resp[e]ctiva execução fiscal - cfr. Facto Provado 9);

· em 11/07/2012 a Executada foi citada à execução fiscal subjacente – cfr. Factos Provados 10) e 11)

de concluir ainda será que, em tais datas, a execução da Decisão Final do IFAP exequenda na execução fiscal subjacente também não se encontrava prescrita, designadamente por força do disposto no nº 2 do artº 3º do R 2988/95.

11.ª Finalmente, tendo a devedora (a Executada/Oponente/Recorria) sido citada à execução fiscal subjacente em 11/07/2012, de concluir seria que, nesta data, também não ocorrera prescrição alguma

· nem da execução a Decisão Final dada à execução com a instauração da execução fiscal subjacente;

· nem do crédito exequendo de que o IFAP é titular, constituído na sua esfera jurídica em 10/04/2008 em virtude da prática do acto administrativo dela constante, a ser exercido na execução fiscal subjacente;

· nem da correlativa dívida exequenda da Executada, constituída na sua esfera jurídica por força da notificação regular e eficaz do acto administrativo exequendo na execução fiscal subjacente conforme resulta objectivamente da factualidade provada em 5) e 6) da Fundamentação de Facto da Sentença recorrida;

12.ª Assim, o Mº Juiz a quo, ao ter decidido na Sentença recorrida que “Nestes termos, procede parcialmente a presente oposição, estando prescritas as quantias relativas às faturas n.º 267, de 17-01-2003, n.º 4, 26, 11005 e 79 todas de 03-11-2003, e n.º 11205 de 21-01-2004.” (cfr. Sentença recorrida, pág. 17), errou na aplicação do direito aos factos provados em violação do disposto no artº 3º, nº 1, 2º e 3º parágrafos, e nº 2 do R 2988/95, bem como em violação do disposto no artº 32º do R 1260/1999 e em 1.1. da Regra nº 1 - Despesas efectivamente pagas, anexa ao R 1685/2000.

Pediu fosse concedido provimento ao recurso, com a consequente revogação da sentença recorrida e a sua substituição por outra que julgasse improcedente a oposição.

A Recorrida apresentou contra-alegações e formulou as seguintes conclusões:

A. Não procede o argumento de que a Douta decisão recorrida constitui uma decisão-surpresa, na medida em que esta não extravasou os limites do efeito prático-jurídico pretendido pelas partes: a análise da questão da prescrição da dívida, o que era o fundamento e causa de pedir do pedido da Oposição deduzida;

B. Restando apenas concluir que a declaração de prescrição, resultante da causa de pedir subjacente ao pedido efetuado pela Oponente, embora com um fundamento de Direito diferente do alegado pelas partes, possibilidade concedida ao Tribunal a quo pelo estatuído no art.º 5.º, n.º 3 do Código de Processo Civil, segundo o qual “O juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito” não constitui, nem poderá constituir, uma decisão surpresa, conforme pretendido pelo IFAP;

C. O artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 estabelece, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade;

D. A aplicabilidade deste prazo a factos similares aos dos presente autos tem sido unanimemente aceite, quer pelo TJE, quer por este Supremo Tribunal Administrativo;

E. A aplicabilidade deste prazo resulta inclusive do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 1/2005, que vem ainda afastar a possibilidade da aplicação do prazo de 20 anos previsto no art.º 309.º do Código Civil propugnado pelo IFAP, bem como o prazo previsto no art.º 40.º do Decreto-Lei n.º 152/92, propugnado pela Recorrida;

F. A irregularidade prevista no art.º 1.º, n.º 2 do Regulamento, segundo o TJUE, “abrange tanto as irregularidades intencionais ou causadas por negligência que possam , nos termos do artigo 5.º do Regulamento n.º 2988/95, dar origem a uma sanção administrativa como as irregularidades que tenham unicamente como consequência a retirada da vantagem indevidamente recebida, nos termos do artigo 4.º do mesmo regulamento” (cfr. Acórdãos do TJUE Josef Vosding Schlacht-, Khul- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. (C-278/07), Vion Trading GmbH (C-279/07) e Ze Fu Fleischhandel GmbH (C-280/07), de 29 de Janeiro de 2009).

G. De onde resulta que o artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento é aplicável quer às irregularidades referidas no artigo 5.º, quer às referidas no artigo 4.º do referido Regulamento, que prejudiquem os interesses financeiros da União Europeia.

H. De acordo com o previsto no art.º 3.º, n.º 1, 2.º parágrafo do Regulamento, o início do prazo de prescrição difere consoante se trate de uma irregularidade continuada ou repetida, caso em que “corre desde o dia em que cessou a irregularidade” ou perante um programa plurianual, em que “corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”, ou seja, a regra é a de que o procedimento prescreve no prazo de 4 anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, excepto para aquelas irregularidades cometidas no âmbito de programas plurianuais, em que as irregularidades (ainda que praticadas há mais de 4 anos) continuarão a poder ser sancionadas até ao encerramento definitivo do programa.

I. Conforme resulta assente da alínea 2) dos factos considerados como provados pela Sentença recorrida, o “CONTRATO DE ATRIBUIÇÃO DE AJUDA AO ABRIGO DO PROGRAMA AGRO-MEDIDA 1” PREVIA QUE O INCENTIVO FINANCEIRO NÃO REEMBOLSÁVEL FOSSE ATRIBUÍDO EM TRÊS PARCELAS DE ACORDO COM O PLANO PREVISIONAL: 1.ª PARCELA, EM 5 DE Janeiro de 2003, montante de € 30.046,58,; 2.ª parcela, em 6 de Fevereiro 2003, no montante de € 30.000,00 e 3.ª parcela, em 10 de Março de 2003, no montante de € 30.000,00. De onde resulta que encontra-se previsto no Contrato que o pagamento de ajudas à Recorrida deveria ocorrer apenas em um ano civil.

J. Ora, é entendimento pacífico deste Supremo Tribunal Administrativo que, “[d]ado que o programa operacional AGRO, a Decisão da Comissão Europeia que o aprovou, e os diplomas que o regulam, não identificam «acções concretas a executar», que só aparecem nos contratos de atribuição de ajuda, não pode, para efeitos da prescrição aqui em referência, ser considerado um programa plurianual” (cfr. Acórdão do STA de 14-06-2018, proferido no âmbito do processo n.º 01154/16).

K. Assim, bem andou o Tribunal a quo ao decidir que não se tratava de um programa plurianual, para efeitos de aferir o momento do prazo de contagem da prescrição, excluindo assim a aplicação do 2.º parágrafo do n.º 1 do art.º 3..º, do Regulamento ao caso concreto.

L. Pelo que, no caso concreto, existiriam 4 irregularidades distintas, praticadas em 4 datas diferentes, tendo por base pedidos de pagamento submetidos em 17/01/2003, 03/11/2003, 21/01/2004 e 01/03/2005;

M. Segundo jurisprudência deste mesmo STA, “O termo a quo do referido prazo tem que ser contado a partir da prática da irregularidade” (cfr. Acórdão STA de 14-06-2018, proferido no âmbito do processo n.º 01154/16);

N. Ora, aplicando o prazo de prescrição de 4 anos a cada irregularidade, dado não se tratar de um programa plurianual, é fácil de ver que a possibilidade de instaurar procedimentos sancionatórios prescreveu em 17/01/2007, 03/11/2007, 21/01/2008 e 01/03/2009, respectivamente;

O. A prescrição apenas deve considerar-se interrompida com a notificação à Recorrida em 10 de Abril de 2008 para exercer o seu direito de audição prévia, detalhando-se nesse documento a intenção de instaurar um procedimento por irregularidade. Sucede que, ao contrário do alegado pelo IFAP, na data de notificação para exercício do direito de audição prévia, já havia decorrido o prazo de prescrição do procedimento (ou seja, o prazo para a sua instauração) quanto às faturas de 71-01-2003, 03-11-2003 e de 21-01-2004;

P. Para que a prescrição do procedimento não ocorra, é necessário que a intenção de sancionar a vantagem indevida seja comunicada ao beneficiário, até ao termo do prazo de 4 anos previsto no art.º 3.º, n.º 1 do Regulamento, contado desde a prática da irregularidade;

Q. Não existindo essa comunicação no prazo devido, nem sequer será aplicável o consequente prazo de 3 anos, previsto no n.º 2 do referido artigo, para execução a decisão da medida sancionatória, uma vez que esta execução não poderá ocorrer, por não ter sido comunicada, em tempo, a intenção sancionatória ao beneficiário;

R. Razão pela qual o prazo de 3 anos, previsto no art.º 3..º, n.º 2 do Regulamento para execução da sanção é inaplicável no que respeita às facturas n.º 267, de 17 de Janeiro de 2003, n.º 4, 26, 11005 e 79, todas de 3 de Novembro de 2003 e n.º 11205, de 21 de Janeiro de 2004;

S. Assim, e sem conceder, pressupondo que o Programa em causa seria plurianual por ter sido aprovado no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 [cfr. alínea 3) dos factos dados como provados] e/ou a Decisão Final em 29 de Julho de 2010 [cfr. alínea 5) dos factos dados como provados], já o programa tinha sido encerrado.

T. Face a tudo o exposto, a Sentença recorrida faz uma correcta apreciação da matéria de facto e, bem assim, de aplicação do Direito ao caso subjudice, pelo que não merece reforma nem censura

O recurso foi admitido e foi-lhe atribuída subida imediata nos autos, como se extrai, ainda que implicitamente, do despacho de 16 de março de 2020 (documento SITAF n.º 002305805).

Recebidos os autos neste tribunal, foram os mesmos com vista ao Ministério Público.

A Ex.ma Senhora Procuradora-Geral Adjunta lavrou douto parecer no sentido da procedência do recurso.

Foram dispensados os vistos legais, pelo que cumpre decidir.

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2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

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3. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, na parte em que declarou a «prescrição das dívidas» exequendas.

Com o assim decidido não se conforma o Recorrente por entender que o tribunal de primeira instância incorreu em erro de julgamento na subsunção dos factos ao direito.

No entendimento da Recorrente, as irregularidades identificadas no procedimento de recuperação de verbas a que aludem os factos provados não deveriam ter sido subsumidas ao primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, mas ao segundo parágrafo da mesma disposição legal.

Isto é: deveriam ter sido qualificadas como «irregularidades repetidas» para este efeito.

Em consequência, o tribunal de primeira instância não deveria ter considerado como termo inicial do prazo de prescrição do procedimento as datas em que a ali Oponente submeteu cada uma das faturas a pagamento (ou seja, em 17/01/2003, em 03/11/2003, em 21/01/2004 e em 10/03/2005) mas a data em que «cessou a irregularidade».

O que, no entendimento da Recorrente, ocorreu na data da apresentação do quarto pedido de pagamento (ou seja, em 01/03/2005 – ver a “6.ª” conclusão do recurso).

A questão fundamental a decidir, é, por isso, a de saber se o tribunal de primeira instância incorreu em erro de julgamento por não ter considerado que as operações em causa constituíam irregularidades repetidas para este efeito.

Antes, porém, de passarmos à análise desta questão, importa fazer uma breve referência ao teor das conclusões “10.ª” a “12.ª” do recurso.

Nelas coloca a Recorrente uma questão diversa e que não tem nada a ver com a primeira: a de saber se prescreveu o direito a executar a dívida.

A razão porque a Recorrente coloca esta questão no recurso decorre do facto de ter interpretado a sentença recorrida no sentido de que ali se conheceu da prescrição da dívida exequenda aplicando as regras da prescrição do procedimento administrativo.

Assim, o recurso está estruturado de forma a poder concluir-se que não ocorreu uma nem outra. Isto é, que não prescreveu o procedimento e não prescreveu a dívida. E que, por isso, a sentença não pode manter-se, qualquer que seja a interpretação a fazer do seu teor.

Sendo incontroverso que o tribunal da primeira instância não conheceu das duas causas de prescrição (mas só de uma delas), deve concluir-se desde já que só uma destas interpretações é correta. E que, por conseguinte, só importa conhecer de uma parte do recurso.

Ora, adiantamos desde já que, a despeito de alguma imprecisão terminológica resultante da utilização da expressão «prescrição das dívidas», o Mm.º Juiz a quo só conheceu da «prescrição do procedimento» (expressão tirada da página 17 da sentença).

O que bem se compreende, se levarmos em conta que a ali Oponente só tinha invocado a prescrição da «obrigação de devolução das quantias atribuídas pelo IFAP, IP», da obrigação do pagamento dos respetivos encargos (calculados nos termos do n.º 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000, de 27 de julho) e da «obrigação acessória do pagamento de juros». Obrigações que foram estabelecidas na decisão do procedimento administrativo.

Pelo que a Oponente também só poderia estar a invocar a prescrição do procedimento administrativo. Apesar de, com igual imprecisão terminológica, intitular as questões a decidir como de prescrição da dívida exequenda e de estabelecer como consequência a inexigibilidade da dívida.

Pelo que é dessa questão que se vai conhecer de seguida.

4. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, uma irregularidade é continuada ou repetida, na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, quando é cometida [1] por um operador que retira vantagens económicas de [2] um conjunto de operações semelhantes que [3] violam a mesma disposição do direito da União (acórdão “Vonk Dairy Products”, C-279/05).

No caso, estamos perante operações semelhantes, porque em todos os casos é identificado como ato constitutivo da violação do direito da União a operação de pagamento de despesas do mesmo programa, tituladas por cheques emitidos em data posterior à data da entrega do próprio pedido de pagamento.

Estas operações violam a mesma disposição do direito da União, porque em todos os casos é considerada violada a mesma Regra do anexo ao Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28 de julho.

E foi dessas operações que, de acordo com a decisão do procedimento, a mesma operadora terá retirado vantagem. Que, de acordo com o ali referido, terá consistido no pagamento no Instituto de quantias que não se encontravam efetivamente despendidas.

Assim sendo, a Recorrente tem razão ao concluir que estamos perante «irregularidades repetidas». Contra o que, de resto, a Recorrida nada opõe de substancial, tendo preferido sublinhar que não estávamos perante um programa plurianual (o que não vem ao caso, porque não está em causa a aplicação da segunda parte do parágrafo segundo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95).

Pelo que o prazo de prescrição do procedimento se iniciou com o facto ocorrido em último lugar (Acórdãos do TJUE de 6 de outubro de 2015 e de 2 de março de 2017, processos C-59/14, n.ºs 24 a 26, e C-584/15, n.º 47).

Ou seja, na data do último pedido de pagamento - 1 de março de 2005.

Assim sendo, na data em que a Recorrida foi notificada para o exercício da audiência prévia (em 10 de abril de 2008), ainda não tinha decorrido o prazo de prescrição do procedimento.

E, assim sendo, a sentença recorrida não pode manter-se na ordem jurídica.

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5. Preparando a decisão, formula-se as seguintes conclusões, que valerão também como sumário do acórdão:

I. Constitui irregularidade repetida, para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o conjunto de operações semelhantes, que violam a mesma disposição do direito da União e de que o mesmo operador retira vantagens económicas;

II. Os pagamentos de despesas do mesmo programa, efetuados sucessivamente ao logo de três anos, e que tenham sido consideradas não elegíveis por não terem sido pagas pelo operador à data dos respetivos pedidos, constituem irregularidade repetida para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.

III. O prazo de prescrição relativo às irregularidades repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade, considerando-se para o efeito o facto ocorrido em último lugar;

IV. Tendo a irregularidade cessado em 1 de março de 2005, em 10 de abril de 2008 ainda não tinha decorrido o prazo de prescrição o procedimento a que alude o n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95;

V. Assim, tendo-se interrompido o prazo de prescrição nessa data e tendo a decisão final do procedimento ocorrido antes de 29 de julho de 2010 é de concluir que aquele prazo não se completou.

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6. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar a oposição improcedente.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.

Lisboa, 8 de junho de 2022. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro – Isabel Cristina Mota Marques da Silva.