0645/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No recurso para uniformização de jurisprudência, o recorrente só pode indicar um único acórdão fundamento e nunca vários arestos, mesmo que numa relação de subsidiariedade, para fundamentar contradição de julgados quanto à mesma questão fundamental de direito.

II- O recurso para uniformização de jurisprudência tem como pressuposto básico a identidade da questão fundamental de direito resolvida, em sentidos opostos, nos dois acórdãos em confronto.

III- Se as quaestiones juris objecto dos acórdãos alegadamente em confronto são distintas, não pode ocorrer, como é óbvio, qualquer oposição entre as respectivas decisões, relativamente a essas questões.

Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE VOUZELA interpõe recurso para uniformização de jurisprudência, ao abrigo do artº152º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto, para aquele Tribunal, da sentença da Mma. Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho Conjunto do Ministro do Estado e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 07 de Novembro de 2007, em que foi determinado que fosse aplicado ao Município recorrente uma redução de 10% da respectiva transferência do Fundo de Equilíbrio Financeira prevista no OE para 2007, pelo número de duodécimos necessários à redução correspondente ao excesso de endividamento verificado.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1. O Acórdão prolatado em 19.03.2009, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (Processo nº216/08.1BEVIS-A), que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença datada de 31.10.2008, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, no Processo nº 216/08.1BEVIS-A (Acórdão impugnado) colide, frontalmente, com anterior Acórdão, já transitado em julgado, prolatado pelo 2º Juízo, 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo nº03789/08 (Acórdão fundamento).

2. Tal contradição incide sobre a mesma questão fundamental de direito (interpretação e aplicação do requisito do periculum in mora no âmbito de providências cautelares com idêntico quadro factual, documental e jurídico), tendo o Acórdão impugnado negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente, recusando, portanto, a concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto suspendendo, por entender não se encontrar preenchido o pressuposto do periculum in mora, enquanto o acórdão fundamento, ao conceder total provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Município de Fornos de Algodres, determinou a suspensão de eficácia do despacho suspendendo, por considerar verificado quer o pressuposto da ponderação de interesses (nº2 do artº120º), quer os demais requisitos legais (desde logo o do periculum in mora) previsto na alínea b) do nº1 do artº120º). Com efeito,

3. Por um lado, no acórdão impugnado o Tribunal Central Administrativo Norte sustentou, erradamente, que não foram alegados factos que revelem uma impossibilidade tal de cumprimento das suas obrigações e atribuições (por parte do Município de Vouzela) que possa pôr em causa a sua própria existência (…), nem implicando, necessariamente, a impossibilidade de satisfação dos interesses básicos das populações (p.13 do Documento nº1), dando como inverificado o requisito do periculum in mora. Por outro lado, no acórdão fundamento o Tribunal Central Administrativo Sul defendeu que os interesses municipais deveriam prevalecer sobre os interesses estaduais, dando, igualmente, como integralmente verificados, ainda que de modo algo implícito ou indirecto, quer o pressuposto do fumus non malus iuris, quer o requisito do periculum in mora (em destaque no presente recurso), na esteira do juízo decisório efectuado, em primeira instância, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco no Processo nº64/08.9BECTB-A.

4. Aliás, o Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão fundamento, não deixou de afirmar o seguinte: Num contexto, claramente indiciado, de grave situação económica, o Município ver-se-ia forçado a cortar nas despesas até à decisão final a proferir no processo principal. O que significa, é evidente, uma redução do serviço público prestado pelo município às populações locais. E constituiu uma situação irreversível no plano dos factos, uma vez que não é possível reverter no plano dos factos a redução da prestação desse serviço no período em que durar o processo principal (…) (p.6 do Documento nº3).

5. Diga-se, aliás, que a apreciação do requisito da ponderação de interesses, segundo critérios de proporcionalidade (cfr. nº2 do artº150º do CPTA), consubstancia um juízo de verificação, temporal e logicamente, posterior à indagação atinente aos demais pressupostos legais (cfr. alíneas b) e c) do nº1 do artº120º do CPTA), o que significa que a realização, em concreto, desse juízo de proporcionalidade não assume natureza puramente autónoma, antes dependendo do prévio e exacto preenchimento dos restantes requisitos legalmente previstos, entre os quais figura, de modo especial, o requisito do periculum in mora, que fornecerá ao julgador o exacto “peso” de um dos “pratos da balança” (prejuízos para os interesses do requerente da providência cautelar), a tomar em linha de conta no exercício de ponderação previsto no nº2 do artº120º do CPTA.

6. Ainda que não se dê como verificada a existência de uma contradição entre o acórdão impugnado e o acórdão fundamento, o que não se concede, sempre se dirá que o acórdão impugnado colide, frontalmente, também com o acórdão prolatado, em 25.10.2007, pelo 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo nº02942/07, no qual se deu como verificado o requisito do periculum in mora num caso em tudo análogo ao presente.

7. O Acórdão impugnado encontra-se juridicamente inquinado por errada interpretação e aplicação do requisito periculum in mora, legalmente estabelecido na alínea b) do nº 1 do artº120º do CPTA, tendo o Tribunal Central Administrativo Norte adoptado uma interpretação demasiado exigente – em rigor, uma interpretação extra legem – e, nessa medida, uma interpretação em patente desconformidade com o quadro jurídico vigente quanto ao mencionado pressuposto legal.

8. Ao contrário do decidido, deveria o Tribunal Central Administrativo Norte – face à prova produzida com o requerimento inicial de providência cautelar e à prova potencial que o Tribunal de primeira instância decidiu não mobilizar - ter dado como verificado o pressuposto processual da existência de um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses do Recorrente, pois é de mediana compreensão que uma diminuição, não previamente prevista, das receitas de um Município durante anos, implica sérios prejuízos no pagamento das despesas previstas e na prossecução do interesse público municipal em geral, que não podem ser reparados, mesmo que esse Município – in casu o recorrente – venha a receber essas verbas anos mais tarde.

9. A redução das transferências orçamentais do FEP colocaria, inevitavelmente, em risco o cumprimento integral de um conjunto de pagamentos e compromissos obrigatórios e em curso, tal como previstos nos Documentos nº7 e 8 juntos ao requerimento inicial.

10. Torna-se incompreensível que o Tribunal Central Administrativo Norte tenha vindo sustentar que o conceito de periculum in mora carecia, no caso concreto, da demonstração da insuficiência de meios para satisfazer as necessidades básicas, em termos que pusessem em causa a existência do Município, quando a alínea b) do nº2 do artº120º do CPTA em momento algum impõe tal amplitude para que o periculum in mora se considere preenchido.

11. Ao decidir pelo não preenchimento do requisito do periculum in mora, o Tribunal Central Administrativo Norte errou de modo flagrante e errou ainda ao desconsiderar o vício de “ deficiência instrutória” de que padece a sentença proferida, em primeira instância, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.

12. Com efeito, por mera cautela de patrocínio, para o caso de o Tribunal de primeira instância vir a considerar que os documentos juntos com o requerimento inicial da providência cautelar (com destaque para os Documentos nº7 e 8) não eram suficientes para demonstrar a existência do periculum in mora, indicou o Recorrente um conjunto de testemunhas que se encontravam plenamente habilitadas para esclarecer cabalmente o Tribunal relativamente à natureza, imediatismo e irreversibilidade dos prejuízos invocados e assim provar, de uma vez por todas, a existência de evidente periculum in mora, caso o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu se tivesse disponibilizado para as ouvir.

13. No entanto, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu veio dispensar as testemunhas e, ainda assim, contra todas as expectativas e ao contrário do que o mínimo de coerência exigia, veio considerar não provado o periculum in mora. Por essa razão, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu padece de manifesta deficiência instrutória, tendo aplicado erradamente o disposto na alínea g) do nº3 do artº114º do CPTA, não fazendo igualmente uso adequado do disposto no nº3 do artº118º do CPTA.

14. Quanto a este ponto, o Tribunal Central Administrativo Norte errou, de modo manifesto, ao considerar que a prova testemunhal não releva uma vez que se considera que os alegados factos são em si mesmo insuficientes para o preenchimento dos critérios de concessão da providência, dado que as testemunhas apenas reafirmariam o que já consta dos documentos juntos aos autos (p.13 do Documento nº1), pois as testemunhas arroladas pelo Recorrente poderiam provar, caso ainda houvesse dúvidas, os factos efectivamente alegados pelo Recorrente e que evidenciam a existência de evidente periculum in mora no caso concreto.

15. Em suma, o Acórdão impugnado, ao considerar não verificado o pressuposto do periculum in mora e ao desconsiderar o vício de “ deficiência instrutória” de que padece, de modo flagrante, a sentença previamente proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (processo nº 216/98.1BEVIS-A), incorreu em flagrante erro de julgamento, devendo este Supremo Tribunal revogar tal aresto e substituí-lo por outro nos termos legalmente devidos, na medida em que os demais requisitos legais de concessão da providência cautelar se encontram preenchidos.

16. Apesar de o acórdão recorrido não se ter pronunciado sobre o fumus non malus iuris e sobre exercício de ponderação de interesses exigido pelo nº2 do artº120º do CPTA, o Recorrente retoma a totalidade dos argumentos que expôs em primeira e segunda instância e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, assim se concluindo que, na situação ora em apreço, não se verifica uma manifesta falta de fundamento da pretensão formulada e que os danos resultantes da concessão da providência cautelar não são superiores aos que podem resultar da sua recusa, verificando-se uma situação diametralmente oposta que impõe a suspensão da eficácia do acto suspendendo, com a restituição das verbas entretanto indevidamente retidas, acrescidas dos juros legais em vigor.

Só contra-alegou o SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, concluindo assim:

a) Nos termos do artº152º do CPTA, é requisito de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência, que exista contradição de acórdãos “sobre a mesma questão fundamental de direito”.

b) É jurisprudência firmada do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, que a identidade da questão de direito implica a identidade da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes forem determinadas pela diversidade das situações de facto.

c) Entre os Acórdãos recorrido e fundamento não existe nem identidade de situações de facto, nem identidade quanto às normas jurídicas aplicadas nos dois acórdãos.

d) Nos acórdãos em causa há, desde logo, julgamentos da matéria de facto distintos sobre a prova dos requisitos de que depende a concessão da providência cautelar.

e) Na verdade, no acórdão recorrido não se provaram os requisitos de que depende a concessão da providência cautelar, enquanto que no acórdão fundamento se consideraram provados tais requisitos.

f) Ora, os juízos formulados sobre a questão de saber se provaram ou não os pressupostos da concessão da providência cautelar é matéria de exclusiva competência da 1ª e da 2ª instância na fixação da matéria de facto.

g) Sendo certo, em qualquer caso, que os factos dados como provados no acórdão fundamento e no acórdão recorrido são diferentes.

h) Na verdade, no acórdão fundamento considerou-se provado que o Município se encontrava em situação de ruptura financeira, enquanto que no acórdão recorrido, tal prova não foi feita.

i) No acórdão recorrido provou-se apenas que, em consequência da retenção de verbas passaria a haver o não cumprimento integral de certos compromissos financeiros assumidos e um adiamento de obras projectadas mas não iniciadas.

j) Além disso, no acórdão fundamento estava em causa a aplicação do artº120º, nº2 do CPTA, enquanto que, no acórdão recorrido, a norma em causa era o artº120º, nº1, b) do CPTA.

k) ……………………………………………………………

l) Não estão, pois, presentes os requisitos da admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência.

m) Sendo que, ainda que fosse admitido o recurso, o Acórdão recorrido não merece qualquer censura.

n) Na verdade, o recorrente não alegou nem provou a existência de danos concretos, limitando-se a indicar que, em razão das referidas retenções das verbas do FEF, o Município passaria a ter “maiores dificuldades” na sua actuação e a prestar um “pior serviço à população”, sendo que tais realidades não consubstanciam a existência de prejuízos de difícil reparação.

II- OS FACTOS

Remete-se para os factos levados ao probatório do acórdão recorrido, nos termos do artº713º, nº6 do CPC.

III- O DIREITO

Este Tribunal Pleno já teve oportunidade de se pronunciar, recentemente, em sede de dois recursos para uniformização de jurisprudência, sobre a inexistência de contradição de julgados, em situações, de facto e de direito, em tudo idênticas à dos presentes autos, nos arestos proferidos nos recs. 575/09 e 576/09, ambos de 02.07.2009.

Ali, como aqui, estavam sob recurso acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte (proferidos em 12.03.09, no proc. Nº222/08.6BEVIS-A e em 05.03.09, no proc. Nº220/08.OBEVIS-A, respectivamente) que, pelas razões constantes do acórdão aqui recorrido (que aliás, reproduz a fundamentação do referido acórdão do TCAN de 12.03.2009, proc. nº222/08), negaram provimento aos recursos interpostos das sentenças do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que haviam julgado improcedentes os pedidos de suspensão de eficácia do despacho aqui suspendendo (o despacho conjunto do Ministro do Estado e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 07.11.2007), pedidos ali formulados pelo Município de São Pedro do Sul e pelo Município de Mangualde, respectivamente.

Nos referidos acórdãos, tal como nas sentenças neles sob recurso, foi considerado que os factos alegados pelos ali requerentes não integravam o requisito «periculum in mora» exigido no nº1 b) do artº120º do CPTA, para o decretamento da previdência requerida.

Ali, como aqui, o acórdão fundamento indicado é o acórdão do Tribunal Administrativo Central Sul de 29.05.2008, proferido no processo nº3789/07, referindo ainda os requerentes contradição entre o acórdão recorrido e outro acórdão do mesmo TCA Sul, proferido em 25.10.2007, no processo nº 2942/07.

No referido acórdão fundamento de 29.05.2008, o TCA Sul pronunciou-se apenas sobre o requisito da «ponderação de interesses» previsto no nº2 do artº120º do CPTA.

Ali, como aqui, as conclusões, quer das alegações, quer das contra-alegações de recurso são precisamente as mesmas.

Ora, assim sendo, e inexistindo qualquer razão que justifique aqui decisão diferente da proferida nos referidos arestos deste Pleno, a conclusão a que se chega também neste processo é necessariamente a mesma, ou seja, inexiste, no presente caso, contradição de julgados, pelas razões que, sumariamente, se apontarão de seguida.

Assim:

1- E começando pelo facto de o requerente ter indicado como acórdão fundamento, o acórdão do TCA Sul proferido em 29.05.2008, no P. 3789/08, relativamente ao qual tenta demonstrar a contradição de julgados (cf. conclusões 1ª a 5ª das alegações de recurso), mas ter referido ainda outro acórdão do mesmo tribunal que, a seu ver, também colide frontalmente com o aqui recorrido quanto à mesma questão de direito (conclusão 6ª das alegações), dir-se-á apenas que, como decorre do artº152º, nº1 do CPTA e é jurisprudência do Pleno desta Secção, reiterada nos arestos atrás citados, no recurso para uniformização de jurisprudência, o recorrente só pode indicar um único acórdão fundamento e nunca vários arestos, mesmo que numa relação de subsidiariedade, para fundamentar contradição de julgados quanto à mesma questão fundamental de direito, pelo que a invocada contradição de julgados será apenas apreciada entre o acórdão recorrido e o referido acórdão do TCA Sul, proferido no P. 3789/08 Cf. citados acórdãos de 02.07.2009, rec. 575/09 e 576/09 .

2- Quanto à alegada contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento:

Como também decorre do citado nº1 do artº152º do CPTA e é jurisprudência pacífica deste Tribunal Pleno Cf. citados acórdãos e ainda os acórdãos do Pleno de 14.11.02, rec. 136/02, de 19.03.03, rec. 47985, de 07.05.2008, rec. 241/08, de 04.06.09, rec. 557/08, de 16.09.09, rec. 707/08, de 22.10.09, rec. 557/08, entre muitos outros., pressuposto da existência de contradição de julgados é que os mesmos incidam sobre a mesma questão fundamental de direito.

E aquela jurisprudência tem reiteradamente afirmado, quer na vigência do CPTA, quer já antes, em sede do anterior recurso de oposição de julgados, que a identidade da questão essencial de direito sobre que recaíram os dois acórdãos – o recorrido e o fundamento – supõe, por sua vez, uma situação de facto substancialmente idêntica, além de que só existirá oposição relativamente a decisões expressas e não a julgamentos implícitos e só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro desses acórdãos.

Acresce que, a verificação destes pressupostos é cumulativa, o que significa que basta a ausência de um para o fracasso do recurso.

Passando agora ao confronto do acórdão recorrido com o acórdão fundamento, constata-se da sua leitura que, afinal, não emitiram pronúncia sobre a mesma questão fundamental de direito.

Com efeito, o acórdão recorrido manteve, em recurso, a sentença do TAF de Viseu, que indeferiu a presente providência de suspensão de eficácia por, em síntese, ter concluído, tal como aquela sentença, que os factos alegados pelo recorrente são em si mesmo insuficientes para o preenchimento dos critérios da concessão da providência previstos no artº120º, nº1 alínea b) do CPTA, visto não se enquadrarem nos conceitos, ali referidos, de «facto consumado» e de «prejuízos de difícil reparação».

Portanto, o acórdão recorrido apenas emitiu pronúncia sobre a questão de saber se, no caso concreto, se verificava o requisito «periculum in mora» exigido pelo artº120º, nº1 alínea b) do CPTA e, tendo concluído pela negativa, já não foi, obviamente, apreciar o requisito exigido no nº2 do mesmo preceito legal, que nas providências conservatórias, como é o caso, tem como pressuposto a verificação das situações previstas na alínea b) do número anterior.

Ora, o acórdão fundamento não se pronunciou sobre idêntica questão de direito, até porque tal questão não constituía objecto do recurso ali em apreciação.

Com efeito e como expressamente se refere no início da respectiva fundamentação, «A única questão controversa trazida a este recurso é a de saber se foi feita a adequada ponderação de “interesses em presença” a que alude o nº2 do artigo 120º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.» (sic)

E foi essa questão que o acórdão fundamento apreciou, tendo concluído, contrariamente à sentença do TAF de Castelo Branco, ali sob recurso, que «Existindo, da parte do Município, ora Recorrente, prejuízos irreparáveis se não for suspensa a execução do acto em apreço e não existindo – porque não foram alegados nem demonstrados – prejuízos para o Estado Português, impõe-se deferir o pedido de suspensão.» (sic)

Do exposto se conclui que não existe identidade entre a questão fundamental de direito que foi objecto do acórdão recorrido e a que foi objecto do acórdão fundamento, o que torna, desde logo, impossível a alegada contradição de julgados, já que o recurso para uniformização de jurisprudência tem como pressuposto básico, como vimos, a identidade da questão fundamental de direito resolvida, em sentidos opostos, nos dois acórdãos em confronto.

Ora, se as quaestiones juris objecto dos acórdãos alegadamente em confronto são distintas, não pode ocorrer, como é óbvio, qualquer oposição entre as respectivas decisões, relativamente a essas questões.

É certo que o acórdão fundamento, para deferir a providência requerida, teve de considerar como assentes os requisitos exigidos pelo artº120º, nº1 b) do CPTA, designadamente o «periculum in mora», que a sentença, ali recorrida, considerara provados.

Mas, como referimos, a sentença não foi objecto de recurso nessa parte e o acórdão fundamento expressamente reconheceu que a única questão ali sob recurso e que lhe cumpria apreciar, respeitava ao requisito do nº2 do artº120º do CPTA.

Portanto, a referência feita na fundamentação do acórdão fundamento quanto à irreversibilidade da situação, no plano dos factos, decorrente da redução do serviço público municipal operada pelo acto suspendendo, não constitui logicamente, nem poderia constituir juridicamente face ao artº 668º, nº4 do CPC, qualquer reapreciação dos requisitos exigidos pelo citado artº120º, nº1 b), como parece pretender o recorrente nas suas alegações, devendo ser interpretada no âmbito do requisito da «ponderação de interesses», único que o acórdão apreciou Cf. neste sentido os citados acórdãos do Pleno de 02.07.09, nos rec. 575/09 e 576/09. Face ao exposto e sem necessidade de outras considerações, improcedem, as conclusões 1ª a 6ª das alegações de recurso, ficando consequentemente prejudicada a apreciação das restantes conclusões.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao presente recurso para uniformização de jurisprudência.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5 UC. Sem publicação.

Lisboa, 25 de Novembro de 2009. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – António Bento São Pedro – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques.