Recorrente: P………….– Sociedade de Desenvolvimento Agro-Turístico, SA
Recorrido: Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Leiria que julgou improcedente a acção administrativa especial, visando a declaração de nulidade ou a anulação do despacho nº 8818/2005, de 23 de Março.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1- A sentença padece de nulidade por omissão de pronúncia relativamente à não apreciação da eficácia externa ou interna e consequente impugnabilidade do acto impugnado, devendo, como tal, ser declarada nula, nos termos do artigo 668°, nº 1 alínea d) do CodProcCiv aplicável ex vi o artigo 1° do CPTA;
2- A sentença é nula por contradição entre os fundamentos e os fundamentos e a decisão, devendo ser declarada nula nos termos do artigo 668°, n° l alínea c) do CodProcCiv aplicável ex vi o artigo 1° do CPTA, porquanto considera em simultâneo que o acto pode ser revogatório de um anterior constitutivo de direitos, mas sendo também um acto interno, e ainda que sendo a decisão urgente não carecia de ser sujeito ao artigo 100° do CPA;
3- Existe erro sobre a matéria de facto, sendo manifesta a necessidade de ampliação da mesma, tendo a douta sentença dado como provado apenas o despacho objecto de impugnação nos presentes autos. Ora, nos termos do artigo 511° do CodProcCiv tem de ser levada à matéria de facto dada como provada os factos com relevância para apreciação da causa, o que não sucedeu;
4- Requer-se, assim, que sejam dados como provados ainda os seguintes factos:
1° Após a prolação do Despacho Conjunto n° 204/2005, de 16 de Fevereiro, a P…………. requereu à DGRF autorização para proceder ao corte de 954 sobreiros;
2° A DGRF autorizou o corte dos 954 sobreiros no dia 8 de Março de 2005;
3° À data da prolação do acto impugnado nos presentes autos (23 de Março de 2005), encontravam-se totalmente cortados os sobreiros objecto da autorização da DGRF datada de 8 de Março, na sequência do que consta de uma vistoria realizada pela própria DGRF no dia 11 de Março de 2005.
4° A P…………….. não tinha requerido, até ao dia 23 de Março de 2005, qualquer autorização de corte para além do que já fora objecto de autorização no dia 8 de Março, pelo que não se encontrava pendente qualquer pedido de corte na DGRF.
5° A P…………… não podia cortar mais sobreiros do que os que foram autorizados em 8 de Março sem obter nova autorização por parte da DGRF.
6° Em 16 de Março de 2005 foi decidido pelo mesmo TAF de Leiria o decretamento provisório da providência cautelar requerida pela associação ambiental CIDAMB, processo que veio a ser extinto por inutilidade superveniente da lide em 26 de Abril de 2005.
7° O MADRP, contrariamente ao que sempre foi alegado nos presentes autos, entende que o despacho n° 8818/2005 impede a DGRF de proceder a qualquer autorização de corte de sobreiros doentes ou secos na Herdade …………………
5- A douta sentença recorrida violou os princípios da proporcionalidade, nas vertentes da proibição do excesso e na da adequação ao não anular o despacho impugnado, por erradamente considerar que o mesmo não impedia o corte de sobreiros mortos, secos ou doentes - na sequência do que, aliás, erroneamente fora invocado pelo MADRP na sua contestação, pelo que deve este ser condenado como litigante de má-fé, nos termos do artigo 456°, n° 2 alínea b) do Cod ProcCiv.
6- A douta sentença violou igualmente o princípio da igualdade, já que, com a interpretação a que procedeu do acto impugnado não considerou que do despacho impugnado decorria para a P………………. um tratamento discriminatório, já que se desconhece a existência de qualquer outro despacho de conteúdo sequer semelhante, destinado a "promover e executar o Plano do Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa".
7- Mais, ao proibir os cortes indiscriminadamente em toda a propriedade, o despacho do MADRP está a contribuir de forma significativa para a degradação do sobreiral de mais de 30.000 árvores existentes na propriedade da ora Recorrente, impedindo-a de exercer o seu dever de proceder a uma adequada manutenção do sobreiral, pelo que a sentença viola, pela apreciação feita, o artigo 17° do DL n° 169/2001.
8- A sentença recorrida deve ser revogada por erro de julgamento, pela errada apreciação relativa aos vícios de usurpação de poderes e de incompetência relativa assacados ao acto impugnado.
9- Ocorreu vício de incompetência relativa porque, independentemente de o Director Geral ser subalterno do Ministro, este exerceu uma competência substitutiva, a qual, como é sabido, não se encontra englobada na competência revogatória. O mesmo é afirmar que, sem prejuízo de o MADRP ter competência, enquanto superior hierárquico, para revogar actos do DGRF, não pode substituir-se a este, na prática de um acto administrativo primário para o qual não tem competência legalmente atribuída.
10- No que concerne o erro de julgamento na apreciação da usurpação de poderes [apreciado pela douta sentença recorrida após a verificação do vício de incompetência relativa, metodologia que aqui se segue por facilidade de exposição], a sentença julgou mal o facto de não ter decidido que, através de um acto individual e concreto, o MADRP estava a criar uma regulação jurídica completamente à margem da lei e criando novos pressupostos para a apreciação de pedidos de autorização de corte de sobreiros, motivo pelo qual deve a douta sentença ser revogada por erro de julgamento.
11- Caso assim se não entendesse, sempre teria a douta sentença recorrida incorrido em erro de julgamento relativamente à verificação efectuada sobre o erro sobre os pressupostos.
Na verdade, a sentença a quo vem afirmar que os pressupostos da prática do acto não podem ser analisados cada um de per se, mas antes no seu todo e integrados num contexto próprio.
Não é admissível para a Recorrente tal entendimento, já que cada um dos pressupostos constitui um contributo autónomo para a prolação de um acto administrativo dotado de um determinado conteúdo - o qual, inegavelmente, é conformado pelos pressupostos considerados. E, logo nessa medida, a sentença a quo incorre em erro de julgamento no modo como aprecia a invocação do erro sobre os pressupostos invocado pela Autora, ora Recorrente.
12- A douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento na apreciação da violação de lei por erro sobre os pressupostos ao interpretar o despacho conjunto n° 204/2005 - que constitui um mero pressuposto legal de actos autorizativos da DGRF de cortes de sobreiros - como conferindo à ora Recorrente o poder de cortar 2605 sobreiros.
13- A douta sentença recorrida incorreu, por isso, também em erro de julgamento ao apreciar como válido o pressuposto do acto impugnado que se sustenta no facto de serem proibidas conversões em povoamentos de sobreiros, desconsiderando em absoluto o facto de o mesmo diploma permitir que esses cortes sejam autorizados quando haja um despacho conjunto - plenamente eficaz à data da prolação do acto impugnado - que declare a imprescindível utilidade pública do empreendimento, como sucedia no caso da Recorrente. Daqui decorre que o acto impugnado apreciou de modo errado um pressuposto de direito na perspectiva da proibição do corte de sobreiros, o que a douta sentença erradamente sustentou.
14- A sentença recorrida incorre em erro de julgamento pela errada apreciação feita relativamente ao vício de forma por violação do dever de fundamentação de que padece o acto impugnado. O despacho impugnado limita-se a elencar "considerandos" de natureza genérica cuja relação com o conteúdo do despacho impugnado não se alcança e a douta sentença a quo aceita-os qua tale, sem sequer apreciar da sua efectiva relação com o conteúdo do acto impugnado, violando aqui também o princípio da causalidade adequada.
15- Finalmente, a sentença de que ora se recorre padece de grave erro de julgamento no que tange à apreciação do vício de forma decorrente da preterição manifesta do princípio da audiência prévia do interessado.
Ultrapassando o facto de a sentença sub judice considerar, em simultâneo, que o acto impugnado constitui um acto interno e um acto externo (matéria que se invocou a propósito da nulidade da sentença), a verdade é que, deste modo afirma que, enquanto acto interno não é susceptível de afectar os interesses da Recorrente e, como tal, não haveria lugar a qualquer dever de audiência prévia do interessado.
Mas a mesma sentença vem suscitar a possibilidade de o acto impugnado não possuir qualquer instrução, pelo que também nessa situação careceria de audiência prévia. Sucede, porém, que atendendo aos inúmeros actos e pareceres que antecederam a prática do acto impugnado, bem como informações sobre a realidade existente no terreno conforme foi reconhecido pelo MADRP nos autos e demonstrado documentalmente, não é admissível interpretar-se de tal modo o princípio da audiência prévia do interessado, sob pena de violação do conteúdo que tal princípio encerra sob o ponto de vista constitucional, o que, desde já, se invoca.
Mal andou, por isso, a douta sentença recorrida, nessa apreciação.
Mas a mesma sentença incorreu em igualmente grave erro de julgamento na apreciação da violação do princípio da audiência prévia ao aceitar a urgência da decisão - invocada pelo MADRP na sua contestação.
É que a urgência na decisão tem de ser de tal modo que torne impossível o exercício daquele direito por parte do particular. Ora, o despacho conjunto n° 204/2005 que declarou o interesse público do empreendimento encontrava-se suspenso desde o dia 16 de Março de 2005, por força de um decretamento provisório decidido pelo mesmo TAF de Leiria.
Por sua vez, a sentença mantém o erro de que esse despacho permitia à ora Recorrente proceder ao corte de 2605 sobreiros, o que, como se demonstrou é falso.
Finalmente, encontrava-se igualmente provado e o MADRP tinha disso conhecimento por força do processo da providência cautelar em que era parte, o acto autorizador do corte dos 940 sobreiros encontrava-se integralmente executado desde o dia 9 de Março de 2005, não se encontrando pendente qualquer outro pedido de corte de sobreiros.
Assim sendo, não se descortina como pode a douta sentença recorrida decidir pela urgência na prática do acto impugnado nos presentes autos.
Pelo erro de julgamento em que incorreu, deve a mesma ser revogada, sob pena de violação dos artigos 100° do CPA e 266° da CRP.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
A- A douta e bem fundamentada sentença julgou com acerto, rigor e no estrito cumprimento da lei.
B- Não se verifica a nulidade da mesma, por não se achar inquinada de qualquer omissão de pronúncia ou contradição entre os seus fundamentos e entre os fundamentos e a decisão.
C- Não existe qualquer erro sobre matéria de facto, não devendo a mesma ser ampliada, dado que a factualidade já provada oferece todos os elementos necessários para a boa decisão da causa, pelo que não merece censura a douta sentença.
D- Não se patenteia erro de julgamento, por violação do princípio da proporcionalidade e do art.° 17° do DL n.° 169/2001.
E- A proibição do corte de sobreiros, consignada no impugnado Despacho n.°8818/2005, interliga-se com o Despacho n.° 309/2005 - que revogou o Despacho n.° 204/2005, o qual implicava o abate das 2605 árvores - destinando-se a acautelar os efeitos deste, no que toca à conservação do montado.
F- Da anulação do impugnado Despacho nenhum efeito útil a recorrente poderia retirar, já que o mesmo se encontrava, quanto aos seus efeitos, esgotado.
G- De todo o modo, não apresentando a recorrente prova minimamente sustentada, nunca se poderia mostrar concretizada qualquer violação do princípio da proporcionalidade e do art.° 17° do DL n.° 169/2001.
H- Não ocorre erro de julgamento por não existir qualquer vício de incompetência.
I- A ex-Direcção-Geral dos Recursos Florestais era, à data dos factos, nos termos do diploma criador - DL n.° 80/04 (presentemente o sendo a Autoridade Florestal Nacional, de acordo com a L. O. respectiva) um serviço central do MADRP, dotado de autonomia administrativa.
J- Não possuindo competência exclusiva para a prática dos actos que integram as suas atribuições.
L- Se existisse tal competência, a mesma haveria de estar expressa, tanto no diploma original criador da ex-DGRF, como no DL n.° 169/01.
M- O que se trata, aqui, é de o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas avocar, com os seus poderes de direcção e superintendência, a competência da ex-DGRF, para praticar actos de autorização ou de proibição de corte de sobreiros.
N- Não estamos perante erro de julgamento, por vício de usurpação de poderes. O - O Despacho, em causa, não consubstancia qualquer alteração legislativa.
P- O MADRP actuou no âmbito do DL n.° 169/2001, não criando nova legislação e não legislando em contrário àquele diploma.
Q- Não há erro de julgamento, por alegado erro sobre os pressupostos, uma vez que o impugnado Despacho está, de facto, directamente relacionado com o Despacho conjunto n.° 204/2005, que reconhecia utilidade pública do empreendimento turístico na Herdade da ……………., em Benavente.
R- Também não se está em presença, como pretende a recorrente, de outro erro de julgamento, por a douta sentença recorrida não considerar a circunstância de o art.° 2° do DL n.° 169/2001 permitir a conversão em povoamento de sobreiros, quando tenha sido proferido Despacho conjunto que declare aquela imprescindível utilidade pública, sendo certo que o propósito do Despacho impugnado era a conservação do montado de sobro, com a possibilidade de revogação do despacho de reconhecimento (que foi, na realidade, revogado). W-
S- Sendo, portanto, impertinente, aqui, invocar a permissão da conversão, relativa a empreendimentos de aludida imprescindível utilidade pública.
T- Também não incorre a douta e juridicamente irrepreensível decisão recorrida no apontado vício de forma, por violação do dever de fundamentação, porquanto a mesma apreciou devida e amplamente toda a situação, tendo analisado tanto a argumentação da Autora/recorrente como a argumentação do Réu/recorrido.
U- Não se vislumbra qualquer violação do princípio da igualdade, ao alegar-se tratamento discriminatório para a Portucale e invocar-se o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, sendo manifestamente confusa, vaga e, até, impertinente tal argumentação.
V- Igualmente não se detecta a existência da violação do princípio da audiência prévia da interessada, na medida em que, ao exarar-se o impugnado Despacho, a
Portucale não estava a aguardar uma decisão final e, por essa circunstância, nada impunha que o acto em crise fosse sujeito àquela audiência.
X- Verificou-se, sem sombra para dúvidas, incontornável urgência na prolação do despacho impugnado, que determinou a não autorização de corte de sobreiros e afastando o risco de serem cortados mais.
Z- Este impugnado despacho, não se reportava, de facto, ao concreto corte de 954 sobreiros, autorizado pela DGRF, através do (despacho) proferido pelo Director da Circunscrição Florestal do Sul e datado de 8 de Março de 2005.
AÃ - Justifica-se, assim e plenamente, a não audiência dos interessados. BB - Não há qualquer litigância de má fé por parte do MADRP.
CC- Desde logo, segundo a jurisprudência corrente do STA, a Administração não é susceptível de condenação em litigância de má fé, porque, visando a prossecução do interesse público (art.° 266° da CRP), esse propósito tem, necessariamente, projecção nas intervenções processuais dos seus agentes, em defesa da legalidade dos actos.
DD- De todo o modo, não existe a mínima omissão dolosa, no processo, de quaisquer factos considerados relevantes.
EE- Em concreto, em nenhuma peça processual da presente acção, o MADRP terá afirmado que a proibição do corte não abrangia sobreiros mortos e doentes.
FF- O Réu litigou dentro dos limites de boa fé, não faltando, dolosamente, à verdade e não omitindo quaisquer factos.
GG- Devendo julgar-se totalmente improcedente o formulado pedido de condenação por litigância de má fé.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provado o seguinte facto:
No DR, II série, n.º 78, de 21 de Abril de 2005, foi publicado o despacho n.º 8818/2005 (2.ª série) do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 23 de Março de 2005, com o seguinte teor:
Despacho n.º 8818/2005 (2.ª série) – Um dos objectivos da política florestal nacional, consagrado na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto), é o de garantir a protecção das formações florestais de especial importância ecológica e sensibilidade nomeadamente os montados de sobro.
É ao Estado que compete definir as acções adequadas para a protecção das florestas, importando para a prossecução dessas acções considerar, nomeadamente, os montados de sobro enquanto parte de sistemas agrários de particular valia sócio-económica e ambiental, como objecto de um plano específico de conservação e desenvolvimento.
A protecção do sobreiro justifica-se largamente pela sua importância ambiental e económica, sendo proibidas as conversões em povoamentos de sobreiro, de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio.
Compete ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, através da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, organismo público investido nas funções de autoridade florestal nacional, a gestão do património florestal sob jurisdição do Estado.
Considerando o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, adoptado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/99, de 8 de Abril;
Considerando ainda a manifesta insuficiência da fundamentação do despacho conjunto n.º 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, nº 47, de 8 de Março de 2005, bem como a recente decisão judicial no sentido do decretamento provisório da providência cautelar requerida por interessados:
Assim, considerando o atrás exposto, determino o seguinte:
Não são autorizados cortes de sobreiros na Herdade ………………….., no município de Benavente, a partir da presente data.
Deve a Direcção-Geral dos Recursos Florestais proceder, de imediato, ao levantamento da situação em termos dos cortes efectuados e do Pescas, Jaime de ……………… montado remanescente.
23 de Março de 2005.- O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas , Jaime de Jesus Lopes Silva.
Nos termos do disposto no art. 712º, nº 1, al. a) do CPC, tendo em atenção os elementos dos autos e o constante do processo instrutor consideram-se ainda provados os seguintes factos com relevância para a decisão do presente recurso:
2- Em 16 de Fevereiro de 2005 foi proferido o Despacho Conjunto nº 204/2005, publicado no DR, II Série, de 08.03.2005, que reconheceu a imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela A. no prédio denominado ..................... Fresca, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 6º do DL nº 169/2001, de 25/5;
3- Em 7 de Março de 2005, a A. requereu à DGRF o abate de 774 sobreiros adultos e 180 jovens;
4- Após autorização de 08.03.2005, do Director da Circunscrição Florestal do Sul, a P………., no dia 09.03.2005, procedeu ao corte de 940 sobreiros, conforme consta de Informação dos Serviços da DGRF, de 11.03.2005;
5- Em 16.05.2005, o TAF de Leiria, na sequência de requerimento da associação ambiental CIDAMB, entrado em 11 de Março, procedeu ao decretamento provisório da providência de suspensão de eficácia de tal despacho;
6- Em 21.04.2005, foi publicado no DR., II Série, o despacho do MADRP, nº 8818/2005, de 23.04.2005, acima transcrito;
7- Este despacho foi antecedido de pareceres jurídicos elaborados pela jurista da DGRF e pela Auditoria Jurídica do MAOTDR, o primeiro que aponta para a carência de fundamentação de facto e de direito do Despacho Conjunto nº 204/2005 e o segundo no sentido de que deveria ter sido apresentada declaração de AIA “exigível já nos termos do art.º 1.º/2, Anexo II, ponto 10 DL 69/2000”. E ainda de parecer da Auditoria do Ministério da Agricultura questionando os argumentos que fundamentam o mencionado Despacho Conjunto;
8- Em 28 de Março de 2005, foi proferido o Despacho Conjunto nº 309/2005, dos então Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), Ministério da Economia e da Inovação (MEI) e Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), publicado no DR, II Série, nº 76, de 19.04.2005, nos termos do qual foi revogado o Despacho Conjunto nº 204/2005.
O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa especial, visando a declaração de nulidade ou a anulação do Despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), nº 8818/2005, de 23 de Março.
1- Da matéria de facto
A Recorrente veio requerer a ampliação da matéria de facto nas conclusões 3 e 4.
Assim, e nos termos acima constantes, procedeu-se à ampliação quanto aos factos que se entenderam pertinentes para a decisão nos presentes autos.
Não podem, no entanto, considerar-se relevantes factos muito posteriores, (ocorridos durante os anos de 2007 e 2008 (constantes de documentos juntos com as alegações de recurso), já que se desconhece o contexto em que se produziram, não existindo nos autos quaisquer elementos que permitam contextualizá-los, ou levar ao probatório matéria conclusiva como a indicada no ponto 7º, da conclusão 4.
2- Nulidades da sentença
A Recorrente imputa à sentença recorrida as nulidades de omissão de pronúncia e contradição entre fundamentos e a decisão.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia resultaria da não apreciação, suscitada pela autora, da eficácia externa ou interna e consequente impugnabilidade ou inimpugnabilidade do Despacho nº 8818/2005, aqui em questão.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia (cfr. art. 668º, nº 1, al. d) do CPC) verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre alguma questão submetida pelas partes à sua apreciação, exceptuadas aquelas que estejam prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art. 660º, nº 2 do CPC).
No caso presente essa é a primeira questão abordada na sentença recorrida, no sentido de que “A oportunidade para a apreciação desta questão encontra-se, contudo, precludida, pelo que importa apreciar o mérito do pedido formulado”.
Efectivamente, a sentença proferida nos autos foi-o, de acordo com o disposto nos arts. 92º, 94º e 95º, todos do CPTA.
É que, no despacho saneador de fls. 131 foi considerado (em despacho tabelar) que não se verificavam quaisquer excepções ou questões prévias que obstassem à apreciação do mérito da causa, pelo que se determinou das partes para alegações, nos termos do disposto no art. 91º, nº 4 do CPTA.
Significa isto que estava ultrapassada a fase do processo na qual era possível conhecer da eventual excepção de inimpugnabilidade do acto, atento o disposto no nº 2 do art. 87º do CPTA, pelo que tinha o julgador de conhecer de mérito, como aconteceu.
Aliás, nessa parte a sentença é favorável à pretensão da autora que defendia a impugnabilidade do acto (solução que foi aceite no despacho saneador), pelo que não tem sequer legitimidade para impugnar a sentença quanto a essa matéria.
De todo o modo, a sentença apreciou a questão nos únicos termos que a lei lhe permitia, ao considerar precludida a oportunidade de apreciar a questão (face ao disposto no nº 4 do art. 87º), passando a apreciar o mérito do pedido, pelo que não incorreu na nulidade por omissão de pronúncia.
Quanto à nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. c) do CPC, ocorre quando os fundamentos estão em oposição com a decisão. Ou seja, só se verifica esta nulidade quando os fundamentos invocados conduzirem logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas a um resultado oposto ou mesmo diferente.
No caso dos autos, manifestamente não ocorre esta nulidade de sentença já que, tendo analisado os vícios imputados ao acto impugnado, a sentença, considerando-os improcedentes, julgou improcedente a acção, absolvendo o réu do pedido.
Assim, os fundamentos conduzem logicamente à decisão, pelo que improcede a nulidade de sentença invocada, improcedendo as conclusões 1 e 2 do recurso.
3- Erros de julgamento
a) Violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade e do art. 17º do DL. nº 169/2001
Alega a recorrente que a sentença recorrida violou os princípios da proporcionalidade, nas vertentes da proibição do excesso e na da adequação ao não anular o despacho impugnado, por erradamente considerar que o mesmo não impedia o corte de sobreiros mortos, secos ou doentes - na sequência do que, aliás, erroneamente fora invocado pelo MADRP na sua contestação, pelo que deve este ser condenado como litigante de má-fé, nos termos do artigo 456º, nº 2 alínea b) do CPC.
A alegação da recorrente funda-se na asserção contida na sentença, a propósito da questão da impugnabilidade do acto, de que a autora “…começa por retirar da sua letra [do acto] uma conclusão que, patentemente, o acto não encerra: a de que a partir da data da notificação ainda que judicial do acto impugnado, já não pode requerer o corte de sobreiros na Herdade da ……………., de que é proprietária(…) não pode sequer requerer o corte de sobreiros que se encontrem doentes ou mortos”.
Mais referindo resultar inequivocamente da fundamentação do despacho impugnado, que a denegação da autorização de cortes de sobreiros é indissociável de quanto prevê o despacho conjunto nº 204/2005, e do decretamento provisório da providência cautelar requerida, por remissão expressamente efectuada.
Não conseguimos vislumbrar em que é que estas considerações constantes da sentença, ainda por cima a propósito de uma questão que não foi objecto de decisão (por já não ser processualmente admissível), podem consubstanciar uma qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
De facto, nada no texto do Despacho nº 8818/2005 permite retirar a conclusão de que a recorrente estivesse impedida, sem mais, de requerer o corte de sobreiros, nomeadamente se se encontrassem doentes ou mortos.
É que este Despacho Ministerial está directamente relacionado com o Despacho nº 204/2005, que reconhecia a utilidade pública do empreendimento turístico da Herdade …………, o qual implicava o abate de 2605 sobreiros.
Mas, tal como resulta do probatório, este Despacho foi revogado pelo Despacho Conjunto nº 309/2005, por se ter considerado enfermar, entre outros vícios, de manifesta insuficiência de fundamentação.
Ora, a proibição de corte de sobreiros contemplada no Despacho nº 8818/2005, está directamente relacionada com o Despacho nº 309/2005, destinando-se a acautelar os efeitos úteis deste, no que respeita à conservação dos sobreiros no caso concreto.
No entanto, se verificados os condicionalismos previstos nos arts. 2º, nº 2 e 3º, nºs 1 e 3 do DL nº 169/2001, de 25/5, poderia a Recorrente requerer o corte de sobreiros.
Até porque o art. 17º daquele diploma legal, sob a epígrafe Manutenção, prevê o seguinte:
“1- Os possuidores de povoamentos de sobreiro ou azinheira são responsáveis pela sua manutenção em boas condições vegetativas, através de uma gestão activa e de uma correcta exploração.
2- (…)
3- Os organismos do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas competentes na área florestal articular-se-ão com as estruturas representativas dos interesses dos possuidores de povoamentos de sobreiro ou azinheira com vista à promoção de uma correcta gestão dos mesmos.
4- É proibida qualquer operação que mutile ou danifique exemplares de sobreiro ou azinheira, bem como quaisquer acções que conduzam ao seu perecimento ou evidente depreciação, nomeadamente as podas executadas com inobservância do disposto no artigo 15.º e as acções de descortiçamento que provoquem danos no entrecasco.”
Assim, o Despacho impugnado tem de ser entendido como observando as condições legais estabelecidas no DL. nº 169/2001 (ao qual faz expressa menção), pelo que, se se viessem a verificar circunstâncias de doença ou morte de árvores, não estava a recorrente impedida pelo mesmo, de pedir autorização para proceder ao corte, nomeadamente para assegurar a previsão do nº 1 do art. 17º citado.
Igualmente, não se vislumbra fundamento para a condenação do aqui Recorrido como litigante de má fé, uma vez que, nomeadamente, não resulta dos autos que aquele tenha alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes (art. 456º, nº 2, al. b) do CPC), já que os factos aqui relevantes são os verificados à data em que foi proferido o despacho impugnado, e não outros que eventualmente tenham ocorrido muito posteriormente e em circunstâncias não conhecidas no processo.
Na sua conclusão 6 a Recorrente alega que a sentença violou o princípio da igualdade, por considerar que do acto impugnado decorria para a mesma um tratamento discriminatório.
Este é um vício não invocado pela autora em 1ª instância, não podendo ser assacado à sentença, podendo quanto muito o Despacho impugnado ter incorrido nesse vício.
Ora, como a própria Recorrente alega, desconhece-se a existência de qualquer outro despacho de conteúdo semelhante.
Efectivamente, para a Administração (não a sentença) ter violado o princípio da igualdade era necessário que a autora tivesse alegado e provado que em circunstância semelhantes à dos autos se tinha decidido de forma diversa. Não tendo sido alegado, e muito menos comprovado, a existência de um qualquer caso semelhante ao dos autos, com diferente decisão, só pode improceder a violação do princípio da igualdade.
Termos em que improcede o erro de julgamento e violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade e do art. 17º do DL nº 169/2001, imputado à sentença recorrida, improcedendo as conclusões 5, 6 e 7.
b) Dos vícios de incompetência relativa e usurpação de poderes
Alega a Recorrente que a sentença recorrida deve ser revogada por erro de julgamento, pela errada apreciação dos vícios de incompetência relativa e usurpação de poderes imputados ao acto.
Quanto à competência alega a Recorrente que ocorreu vício de incompetência relativa porque, independentemente de o Director Geral ser subalterno do Ministro, este exerceu uma competência substitutiva, a qual, como é sabido, não se encontra englobada na competência revogatória.
O DL. nº 80/2004, de 10/4 criou a Direcção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), a qual sucedeu nas atribuições da Direcção-Geral das Florestas, bem como das direcções regionais de agricultura em matéria florestal, cinegética e aquícola nas águas interiores (art. 1º).
O art. 2º deste diploma, no seu nº 1 prevê que: “A DGRF é um serviço executivo e central do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, dotado de autonomia administrativa, responsável pela concepção, execução e avaliação das políticas florestal, (…)”.
Estabelecendo-se no art. 4º as atribuições da DGRF (cfr. nomeadamente nº 1, al. g)) e no art. 6º as competências do director-geral.
Ora, enquanto serviço executivo e central, a DGRF e o seu director-geral detêm competências próprias para a prática dos actos que integram as atribuições daquela DG, mas nem o DL. nº 80/2004, nem o DL nº 169/2001, lhes atribuem qualquer competência exclusiva, nomeadamente, no que respeita à autorização do corte de sobreiros (cfr. nº 3 do art. 3º do DL nº 169/2001)
Assim, apenas estando dotada de competências próprias, mas não exclusivas, a então DGRF, estava subordinada hierarquicamente aos poderes de direcção e superintendência do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, podendo este no exercício dos seus poderes hierárquicos substituir-se àquela, avocando a competência para a prática de actos de autorização ou de proibição de cortes de sobreiros – cfr. art. 174º, nº 1 do CPA (cfr. sobre o poder de avocação do órgão hierarquicamente superior: Mário Esteves de Oliveira, in “Direito Administrativo”, Vol. I, págs. 283 e segts. e Prof. Marcello Caetano, in “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, págs. 246 e segts.).
Efectivamente, ao Ministro não compete apenas definir a política geral do Ministério. Enquanto órgão de topo da administração detém também competência para concretizar tal política em actos individuais e concretos, quando o considere necessário, sob pena de lhe escapar a definição concreta dessa política.
Quanto ao vício de usurpação também não se verifica já que, tal como acabou de se referir, o acto em causa é um acto individual e concreto, destinado a decidir a situação verificada na Herdade da ………….., não tendo qualquer natureza legislativa.
Com efeito, tal despacho não altera por qualquer forma a lei vigente – no caso o DL. nº 169/2001 -, limitando-se a decidir que no caso que estava contemplado no Despacho conjunto nº 204/2005, não se permitia o corte de sobreiros.
Improcedem, consequentemente, as conclusões 9 e 10 do recurso.
c) Do Erro de direito
Alega a Recorrente que a sentença recorrida incorreu também em erro de julgamento ao apreciar como válido o pressuposto do acto impugnado que se sustenta no facto de serem proibidas conversões em povoamentos de sobreiros, desconsiderando em absoluto o facto de o mesmo diploma permitir que esses cortes sejam autorizados quando haja um despacho conjunto - plenamente eficaz à data da prolação do acto impugnado - que declare a imprescindível utilidade pública do empreendimento, como sucedia no caso da Recorrente.
Sobre esta matéria a sentença recorrida refere o seguinte:
«Quanto ao erro sobre os pressupostos de direito, cabe observar que se não vislumbra como pretende a Autora fundar a ocorrência de erro, sobretudo, erro grave, na referência efectuada, à proibição das conversões em povoamentos de sobreiros, determinada pelo Dec.-Lei n.º 169/2001.
Estivesse ou não revogado o despacho conjunto que reconheceu ao empreendimento da Autora, a natureza de imprescindível utilidade pública, conditio sine qua non para a obtenção da autorização de abate dos sobreiros, a referência que é efectuada, no despacho, à legislação que o restringe, integra o leque de “considerandos” que, intimamente concatenados, o fundamentam, precisamente porque o último de tais considerandos se refere à invalidade do despacho conjunto n.2 204/2005, de 16 de Fevereiro, por deficiência na fundamentação, o que, como é bom de ver, confere todo o sentido à invocação da proibição de abate das árvores. É também no âmbito dos considerandos que fundamentam o despacho impugnado que o seu autor, invoca com absoluta legitimidade, em função de quanto acima se referiu em sede de apreciação do assacado vício de incompetência relativa, a Resolução do Conselho de Ministros n° 27/99, de 8 de Abril, que adopta o Plano de Desenvolvimento sustentável da Floresta Portuguesa, atribuindo ao Ministério da Agricultura e à autoridade florestal nacional, hierarquicamente dependente do Ministro, competências especificas de coordenação e implementação do Plano.
Tal como em relação às precedentes questões da proibição de conversões de povoamentos de sobreiros, e de referência ao Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Português, a invocação da deficiente fundamentação do despacho n.º 204/2005, e do decretamento provisório da providência cautelar, em sede de fundamentação do despacho impugnado, não podem ser apreciadas exclusivamente, per se, fora do respectivo contexto, sob pena de perderem parte do sentido que em conjunto possuem.
Com efeito, não é correcto questionar, como faz a Autora, a adequação da referência à manifesta insuficiência da fundamentação do despacho conjunto n.º 204/2005, para justificar a proibição de abate de sobreiros, expressão que embora diferentemente de quanto pretende, incorpore relevância para a decisão subsequente, apenas completa o seu absoluto sentido em conjunto com os demais considerandos.
Da qualquer forma, mesmo questionada isoladamente, a referência ao decretamento provisório da providência de intimação, encontra todo a justificação no despacho impugnado, uma vez que contra o argumentado pela Autora, ficou muito longe de retirar ou sequer diminuir os efeitos do despacho impugnado.
Simplesmente porque, por via do despacho n.º 8818/2005, o Ministro da Agricultura retirou da disponibilidade das partes intervenientes no procedimento cautelar, a possibilidade de prosseguimento da actividade de abate dos sobreiros. Isto porque, para além de eventual (embora aparentemente difícil) desistência do pedido, poderia ocorrer outra qualquer vicissitude processual, desde o levantamento do decretamento provisório sem a revogação do despacho, até á improcedência do pedido cautelar, em sede de decisão definitiva.»
O assim decidido não merece qualquer censura.
Efectivamente, a invocação que se faz no acto impugnado do DL. nº 169/2001 não se destina apenas a referir que são proibidas as conversões em povoamentos, mas que as mesmas o são, de acordo com aquele diploma legal, o que pressupõe que tais conversões se hão-de subordinar às prescrições do mesmo diploma.
E o objectivo do Despacho impugnado é a conservação do montado de sobreiro, destinando-se a acautelar os efeitos do Despacho conjunto nº 309/2005, que havia revogado o Despacho conjunto nº 204/2005, que reconhecia, precisamente, a imprescindível utilidade pública do empreendimento em causa nos autos.
Ou seja, contrariamente ao que a Recorrente alega, à data da prática do acto impugnado o Despacho nº 204/2005 já não se encontrava em vigor, pelo que a ocorrer o vício de violação de lei indicado na conclusão 13, este terá de ser imputado ao despacho conjunto revogatório, e não ao acto impugnado nos autos.
Acresce que a invocação do DL. nº 169/2001, destina-se não apenas a referir que são proibidas as conversões em povoamentos, mas também que tais conversões tinham que obedecer aos condicionalismos estabelecidos em tal diploma, sendo que, no caso, se entendia que as razões invocadas no Despacho conjunto nº 204/2005, não se consideravam suficientemente fundamentadas, nos termos daquele diploma. Improcedem, consequentemente, as conclusões 11 a 13 do recurso.
d) Do vício de forma por falta de fundamentação
Entende a Recorrente que a sentença recorrida apreciou erradamente o dever de fundamentação.
O art. 124º, nº 1 do CPA prevê o dever de fundamentação dos actos administrativos que: “a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, (…)”.
O art. 125º, nº 1 do CPA prescreve, por sua vez, que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que ficam a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo, tendo por finalidade dar a conhecer ao destinatário o sentido da decisão e porque se decidiu daquele modo, pelo que têm de constar do acto, incorporadas ou por remissão, as razões que levaram àquela conclusão (cfr. Acs. do STA- Pleno de 31.03.98, Rec. 32954 e de 23.04.97, Rec. 35367, e do STA de 22.11.96, Rec. 25524 e de 06.11.97, Rec. 36443).
Assim, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente, para permitir a um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário, compreender a motivação que levou à decisão (cfr Ac. do STA de 15.04.99, Rec. 40510).
Ora, no caso presente, o Despacho impugnado refere as razões pelas quais se entende ser de proibir o abate dos sobreiros. Fá-lo de forma sucinta, referindo, por um lado, os objectivos gerais da política florestal nacional, consagrado na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto), é o de garantir a protecção das formações florestais de especial importância ecológica e sensibilidade nomeadamente os montados de sobreiro, e, por outro lado, que se entende que o Despacho conjunto nº 204/2005 que permitiu o abate dos sobreiros não estava fundamentado. Aludindo, ainda, à decisão judicial de decretamento provisório da providência cautelar que proibia o corte de sobreiros.
E que a sua ponderação relativamente ao abate de sobreiros permitida pelo DL. nº 169/2001, alicerçada no quadro do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, é diferente da que subjazia ao Despacho Conjunto,
Verifica-se, assim, que, tal como entendeu a sentença recorrida, o acto impugnado contém de forma sucinta mas perceptível e coerente as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, improcedendo a conclusão 14 do recurso.
e) Erro de julgamento por Preterição de Audiência Prévia
A sentença recorrida entendeu, nomeadamente, que “(…) diferentemente do ocorrido com os demais despachos envolvidos na questão, neste não existiu qualquer procedimento, não estando a Autora a aguardar uma decisão final”.
Efectivamente, o art. 100º, nº 1 do CPA, apenas prevê que a audiência de interessados tenha lugar, concluída a instrução (e salvo o disposto no art. 103º), antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Ora, sendo admissível (e tendo-se admitido) o entendimento de que o acto aqui impugnado tem eficácia externa (pressuposto de que se parte na sentença por estar ultrapassada a fase em que se poderia conhecer da eventual inimpugnabilidade do acto), é certo que aquele não constitui a decisão final no procedimento. Tal decisão afigura-se-nos ser a que se insere no Despacho Conjunto nº 309/2005, face aos elementos constantes nos autos, sendo que esse acto administrativo foi também impugnado pela Recorrente (cfr. cópia da pi, junta aos autos a fls. 77 a 120).
Assim, em nosso entender, o acto impugnado não tinha que ser precedido de audiência de interessados, por a tal não obrigar o nº 1 do art. 100º do CPA.
Assim, ao entender que não se verificava a preterição de audiência de interessados a sentença recorrida ajuizou correctamente, ficando prejudicados os restantes argumentos constantes da conclusão 15 do recurso, que, consequentemente, improcede.
Improcede, consequentemente, o recurso, devendo a sentença recorrida manter-se.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) – condenar a Recorrente nas custas.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2013
Teresa de Sousa
Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
