O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa especial, visando a declaração de nulidade ou a anulação do Despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), nº 8818/2005, de 23 de Março.
1 – Da matéria de facto
A Recorrente veio requerer a ampliação da matéria de facto nas conclusões 3 e 4.
Assim, e nos termos acima constantes, procedeu-se à ampliação quanto aos factos que se entenderam pertinentes para a decisão nos presentes autos.
Não podem, no entanto, considerar-se relevantes factos muito posteriores, (ocorridos durante os anos de 2007 e 2008 (constantes de documentos juntos com as alegações de recurso), já que se desconhece o contexto em que se produziram, não existindo nos autos quaisquer elementos que permitam contextualizá-los, ou levar ao probatório matéria conclusiva como a indicada no ponto 7º, da conclusão 4.
2 – Nulidades da sentença
A Recorrente imputa à sentença recorrida as nulidades de omissão de pronúncia e contradição entre fundamentos e a decisão.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia resultaria da não apreciação, suscitada pela autora, da eficácia externa ou interna e consequente impugnabilidade ou inimpugnabilidade do Despacho nº 8818/2005, aqui em questão.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia (cfr. art. 668º, nº 1, al. d) do CPC) verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre alguma questão submetida pelas partes à sua apreciação, exceptuadas aquelas que estejam prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art. 660º, nº 2 do CPC).
No caso presente essa é a primeira questão abordada na sentença recorrida, no sentido de que “A oportunidade para a apreciação desta questão encontra-se, contudo, precludida, pelo que importa apreciar o mérito do pedido formulado”.
Efectivamente, a sentença proferida nos autos foi-o, de acordo com o disposto nos arts. 92º, 94º e 95º, todos do CPTA.
É que, no despacho saneador de fls. 131 foi considerado (em despacho tabelar) que não se verificavam quaisquer excepções ou questões prévias que obstassem à apreciação do mérito da causa, pelo que se determinou das partes para alegações, nos termos do disposto no art. 91º, nº 4 do CPTA.
Significa isto que estava ultrapassada a fase do processo na qual era possível conhecer da eventual excepção de inimpugnabilidade do acto, atento o disposto no nº 2 do art. 87º do CPTA, pelo que tinha o julgador de conhecer de mérito, como aconteceu.
Aliás, nessa parte a sentença é favorável à pretensão da autora que defendia a impugnabilidade do acto (solução que foi aceite no despacho saneador), pelo que não tem sequer legitimidade para impugnar a sentença quanto a essa matéria.
De todo o modo, a sentença apreciou a questão nos únicos termos que a lei lhe permitia, ao considerar precludida a oportunidade de apreciar a questão (face ao disposto no nº 4 do art. 87º), passando a apreciar o mérito do pedido, pelo que não incorreu na nulidade por omissão de pronúncia.
Quanto à nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. c) do CPC, ocorre quando os fundamentos estão em oposição com a decisão. Ou seja, só se verifica esta nulidade quando os fundamentos invocados conduzirem logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas a um resultado oposto ou mesmo diferente.
No caso dos autos, manifestamente não ocorre esta nulidade de sentença já que, tendo analisado os vícios imputados ao acto impugnado, a sentença, considerando-os improcedentes, julgou improcedente a acção, absolvendo o réu do pedido.
Assim, os fundamentos conduzem logicamente à decisão, pelo que improcede a nulidade de sentença invocada, improcedendo as conclusões 1 e 2 do recurso.
3 – Erros de julgamento
a) Violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade e do art. 17º do DL. nº 169/2001
Alega a recorrente que a sentença recorrida violou os princípios da proporcionalidade, nas vertentes da proibição do excesso e na da adequação ao não anular o despacho impugnado, por erradamente considerar que o mesmo não impedia o corte de sobreiros mortos, secos ou doentes - na sequência do que, aliás, erroneamente fora invocado pelo MADRP na sua contestação, pelo que deve este ser condenado como litigante de má-fé, nos termos do artigo 456º, nº 2 alínea b) do CPC.
A alegação da recorrente funda-se na asserção contida na sentença, a propósito da questão da impugnabilidade do acto, de que a autora “…começa por retirar da sua letra [do acto] uma conclusão que, patentemente, o acto não encerra: a de que a partir da data da notificação ainda que judicial do acto impugnado, já não pode requerer o corte de sobreiros na Herdade da ……………., de que é proprietária(…) não pode sequer requerer o corte de sobreiros que se encontrem doentes ou mortos”.
Mais referindo resultar inequivocamente da fundamentação do despacho impugnado, que a denegação da autorização de cortes de sobreiros é indissociável de quanto prevê o despacho conjunto nº 204/2005, e do decretamento provisório da providência cautelar requerida, por remissão expressamente efectuada.
Não conseguimos vislumbrar em que é que estas considerações constantes da sentença, ainda por cima a propósito de uma questão que não foi objecto de decisão (por já não ser processualmente admissível), podem consubstanciar uma qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
De facto, nada no texto do Despacho nº 8818/2005 permite retirar a conclusão de que a recorrente estivesse impedida, sem mais, de requerer o corte de sobreiros, nomeadamente se se encontrassem doentes ou mortos.
É que este Despacho Ministerial está directamente relacionado com o Despacho nº 204/2005, que reconhecia a utilidade pública do empreendimento turístico da Herdade …………, o qual implicava o abate de 2605 sobreiros.
Mas, tal como resulta do probatório, este Despacho foi revogado pelo Despacho Conjunto nº 309/2005, por se ter considerado enfermar, entre outros vícios, de manifesta insuficiência de fundamentação.
Ora, a proibição de corte de sobreiros contemplada no Despacho nº 8818/2005, está directamente relacionada com o Despacho nº 309/2005, destinando-se a acautelar os efeitos úteis deste, no que respeita à conservação dos sobreiros no caso concreto.
No entanto, se verificados os condicionalismos previstos nos arts. 2º, nº 2 e 3º, nºs 1 e 3 do DL nº 169/2001, de 25/5, poderia a Recorrente requerer o corte de sobreiros.
Até porque o art. 17º daquele diploma legal, sob a epígrafe Manutenção, prevê o seguinte:
“1 – Os possuidores de povoamentos de sobreiro ou azinheira são responsáveis pela sua manutenção em boas condições vegetativas, através de uma gestão activa e de uma correcta exploração.
2 – (…)
3 – Os organismos do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas competentes na área florestal articular-se-ão com as estruturas representativas dos interesses dos possuidores de povoamentos de sobreiro ou azinheira com vista à promoção de uma correcta gestão dos mesmos.
4 – É proibida qualquer operação que mutile ou danifique exemplares de sobreiro ou azinheira, bem como quaisquer acções que conduzam ao seu perecimento ou evidente depreciação, nomeadamente as podas executadas com inobservância do disposto no artigo 15.º e as acções de descortiçamento que provoquem danos no entrecasco.”
Assim, o Despacho impugnado tem de ser entendido como observando as condições legais estabelecidas no DL. nº 169/2001 (ao qual faz expressa menção), pelo que, se se viessem a verificar circunstâncias de doença ou morte de árvores, não estava a recorrente impedida pelo mesmo, de pedir autorização para proceder ao corte, nomeadamente para assegurar a previsão do nº 1 do art. 17º citado.
Igualmente, não se vislumbra fundamento para a condenação do aqui Recorrido como litigante de má fé, uma vez que, nomeadamente, não resulta dos autos que aquele tenha alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes (art. 456º, nº 2, al. b) do CPC), já que os factos aqui relevantes são os verificados à data em que foi proferido o despacho impugnado, e não outros que eventualmente tenham ocorrido muito posteriormente e em circunstâncias não conhecidas no processo.
Na sua conclusão 6 a Recorrente alega que a sentença violou o princípio da igualdade, por considerar que do acto impugnado decorria para a mesma um tratamento discriminatório.
Este é um vício não invocado pela autora em 1ª instância, não podendo ser assacado à sentença, podendo quanto muito o Despacho impugnado ter incorrido nesse vício.
Ora, como a própria Recorrente alega, desconhece-se a existência de qualquer outro despacho de conteúdo semelhante.
Efectivamente, para a Administração (não a sentença) ter violado o princípio da igualdade era necessário que a autora tivesse alegado e provado que em circunstância semelhantes à dos autos se tinha decidido de forma diversa. Não tendo sido alegado, e muito menos comprovado, a existência de um qualquer caso semelhante ao dos autos, com diferente decisão, só pode improceder a violação do princípio da igualdade.
Termos em que improcede o erro de julgamento e violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade e do art. 17º do DL nº 169/2001, imputado à sentença recorrida, improcedendo as conclusões 5, 6 e 7.
b) Dos vícios de incompetência relativa e usurpação de poderes
Alega a Recorrente que a sentença recorrida deve ser revogada por erro de julgamento, pela errada apreciação dos vícios de incompetência relativa e usurpação de poderes imputados ao acto.
Quanto à competência alega a Recorrente que ocorreu vício de incompetência relativa porque, independentemente de o Director Geral ser subalterno do Ministro, este exerceu uma competência substitutiva, a qual, como é sabido, não se encontra englobada na competência revogatória.
O DL. nº 80/2004, de 10/4 criou a Direcção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), a qual sucedeu nas atribuições da Direcção-Geral das Florestas, bem como das direcções regionais de agricultura em matéria florestal, cinegética e aquícola nas águas interiores (art. 1º).
O art. 2º deste diploma, no seu nº 1 prevê que: “A DGRF é um serviço executivo e central do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, dotado de autonomia administrativa, responsável pela concepção, execução e avaliação das políticas florestal, (…)”.
Estabelecendo-se no art. 4º as atribuições da DGRF (cfr. nomeadamente nº 1, al. g)) e no art. 6º as competências do director-geral.
Ora, enquanto serviço executivo e central, a DGRF e o seu director-geral detêm competências próprias para a prática dos actos que integram as atribuições daquela DG, mas nem o DL. nº 80/2004, nem o DL nº 169/2001, lhes atribuem qualquer competência exclusiva, nomeadamente, no que respeita à autorização do corte de sobreiros (cfr. nº 3 do art. 3º do DL nº 169/2001)
Assim, apenas estando dotada de competências próprias, mas não exclusivas, a então DGRF, estava subordinada hierarquicamente aos poderes de direcção e superintendência do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, podendo este no exercício dos seus poderes hierárquicos substituir-se àquela, avocando a competência para a prática de actos de autorização ou de proibição de cortes de sobreiros – cfr. art. 174º, nº 1 do CPA (cfr. sobre o poder de avocação do órgão hierarquicamente superior: Mário Esteves de Oliveira, in “Direito Administrativo”, Vol. I, págs. 283 e segts. e Prof. Marcello Caetano, in “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, págs. 246 e segts.).
Efectivamente, ao Ministro não compete apenas definir a política geral do Ministério. Enquanto órgão de topo da administração detém também competência para concretizar tal política em actos individuais e concretos, quando o considere necessário, sob pena de lhe escapar a definição concreta dessa política.
Quanto ao vício de usurpação também não se verifica já que, tal como acabou de se referir, o acto em causa é um acto individual e concreto, destinado a decidir a situação verificada na Herdade da ………….., não tendo qualquer natureza legislativa.
Com efeito, tal despacho não altera por qualquer forma a lei vigente – no caso o DL. nº 169/2001 -, limitando-se a decidir que no caso que estava contemplado no Despacho conjunto nº 204/2005, não se permitia o corte de sobreiros.
Improcedem, consequentemente, as conclusões 9 e 10 do recurso.
c) Do Erro de direito
Alega a Recorrente que a sentença recorrida incorreu também em erro de julgamento ao apreciar como válido o pressuposto do acto impugnado que se sustenta no facto de serem proibidas conversões em povoamentos de sobreiros, desconsiderando em absoluto o facto de o mesmo diploma permitir que esses cortes sejam autorizados quando haja um despacho conjunto - plenamente eficaz à data da prolação do acto impugnado - que declare a imprescindível utilidade pública do empreendimento, como sucedia no caso da Recorrente.
Sobre esta matéria a sentença recorrida refere o seguinte:
«Quanto ao erro sobre os pressupostos de direito, cabe observar que se não vislumbra como pretende a Autora fundar a ocorrência de erro, sobretudo, erro grave, na referência efectuada, à proibição das conversões em povoamentos de sobreiros, determinada pelo Dec.-Lei n.º 169/2001.
Estivesse ou não revogado o despacho conjunto que reconheceu ao empreendimento da Autora, a natureza de imprescindível utilidade pública, conditio sine qua non para a obtenção da autorização de abate dos sobreiros, a referência que é efectuada, no despacho, à legislação que o restringe, integra o leque de “considerandos” que, intimamente concatenados, o fundamentam, precisamente porque o último de tais considerandos se refere à invalidade do despacho conjunto n.2 204/2005, de 16 de Fevereiro, por deficiência na fundamentação, o que, como é bom de ver, confere todo o sentido à invocação da proibição de abate das árvores. É também no âmbito dos considerandos que fundamentam o despacho impugnado que o seu autor, invoca com absoluta legitimidade, em função de quanto acima se referiu em sede de apreciação do assacado vício de incompetência relativa, a Resolução do Conselho de Ministros n° 27/99, de 8 de Abril, que adopta o Plano de Desenvolvimento sustentável da Floresta Portuguesa, atribuindo ao Ministério da Agricultura e à autoridade florestal nacional, hierarquicamente dependente do Ministro, competências especificas de coordenação e implementação do Plano.
Tal como em relação às precedentes questões da proibição de conversões de povoamentos de sobreiros, e de referência ao Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Português, a invocação da deficiente fundamentação do despacho n.º 204/2005, e do decretamento provisório da providência cautelar, em sede de fundamentação do despacho impugnado, não podem ser apreciadas exclusivamente, per se, fora do respectivo contexto, sob pena de perderem parte do sentido que em conjunto possuem.
Com efeito, não é correcto questionar, como faz a Autora, a adequação da referência à manifesta insuficiência da fundamentação do despacho conjunto n.º 204/2005, para justificar a proibição de abate de sobreiros, expressão que embora diferentemente de quanto pretende, incorpore relevância para a decisão subsequente, apenas completa o seu absoluto sentido em conjunto com os demais considerandos.
Da qualquer forma, mesmo questionada isoladamente, a referência ao decretamento provisório da providência de intimação, encontra todo a justificação no despacho impugnado, uma vez que contra o argumentado pela Autora, ficou muito longe de retirar ou sequer diminuir os efeitos do despacho impugnado.
Simplesmente porque, por via do despacho n.º 8818/2005, o Ministro da Agricultura retirou da disponibilidade das partes intervenientes no procedimento cautelar, a possibilidade de prosseguimento da actividade de abate dos sobreiros. Isto porque, para além de eventual (embora aparentemente difícil) desistência do pedido, poderia ocorrer outra qualquer vicissitude processual, desde o levantamento do decretamento provisório sem a revogação do despacho, até á improcedência do pedido cautelar, em sede de decisão definitiva.»
O assim decidido não merece qualquer censura.
Efectivamente, a invocação que se faz no acto impugnado do DL. nº 169/2001 não se destina apenas a referir que são proibidas as conversões em povoamentos, mas que as mesmas o são, de acordo com aquele diploma legal, o que pressupõe que tais conversões se hão-de subordinar às prescrições do mesmo diploma.
E o objectivo do Despacho impugnado é a conservação do montado de sobreiro, destinando-se a acautelar os efeitos do Despacho conjunto nº 309/2005, que havia revogado o Despacho conjunto nº 204/2005, que reconhecia, precisamente, a imprescindível utilidade pública do empreendimento em causa nos autos.
Ou seja, contrariamente ao que a Recorrente alega, à data da prática do acto impugnado o Despacho nº 204/2005 já não se encontrava em vigor, pelo que a ocorrer o vício de violação de lei indicado na conclusão 13, este terá de ser imputado ao despacho conjunto revogatório, e não ao acto impugnado nos autos.
Acresce que a invocação do DL. nº 169/2001, destina-se não apenas a referir que são proibidas as conversões em povoamentos, mas também que tais conversões tinham que obedecer aos condicionalismos estabelecidos em tal diploma, sendo que, no caso, se entendia que as razões invocadas no Despacho conjunto nº 204/2005, não se consideravam suficientemente fundamentadas, nos termos daquele diploma. Improcedem, consequentemente, as conclusões 11 a 13 do recurso.
d) Do vício de forma por falta de fundamentação
Entende a Recorrente que a sentença recorrida apreciou erradamente o dever de fundamentação.
O art. 124º, nº 1 do CPA prevê o dever de fundamentação dos actos administrativos que: “a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, (…)”.
O art. 125º, nº 1 do CPA prescreve, por sua vez, que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que ficam a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo, tendo por finalidade dar a conhecer ao destinatário o sentido da decisão e porque se decidiu daquele modo, pelo que têm de constar do acto, incorporadas ou por remissão, as razões que levaram àquela conclusão (cfr. Acs. do STA- Pleno de 31.03.98, Rec. 32954 e de 23.04.97, Rec. 35367, e do STA de 22.11.96, Rec. 25524 e de 06.11.97, Rec. 36443).
Assim, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente, para permitir a um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário, compreender a motivação que levou à decisão (cfr Ac. do STA de 15.04.99, Rec. 40510).
Ora, no caso presente, o Despacho impugnado refere as razões pelas quais se entende ser de proibir o abate dos sobreiros. Fá-lo de forma sucinta, referindo, por um lado, os objectivos gerais da política florestal nacional, consagrado na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto), é o de garantir a protecção das formações florestais de especial importância ecológica e sensibilidade nomeadamente os montados de sobreiro, e, por outro lado, que se entende que o Despacho conjunto nº 204/2005 que permitiu o abate dos sobreiros não estava fundamentado. Aludindo, ainda, à decisão judicial de decretamento provisório da providência cautelar que proibia o corte de sobreiros.
E que a sua ponderação relativamente ao abate de sobreiros permitida pelo DL. nº 169/2001, alicerçada no quadro do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, é diferente da que subjazia ao Despacho Conjunto,
Verifica-se, assim, que, tal como entendeu a sentença recorrida, o acto impugnado contém de forma sucinta mas perceptível e coerente as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, improcedendo a conclusão 14 do recurso.
e) Erro de julgamento por Preterição de Audiência Prévia
A sentença recorrida entendeu, nomeadamente, que “(…) diferentemente do ocorrido com os demais despachos envolvidos na questão, neste não existiu qualquer procedimento, não estando a Autora a aguardar uma decisão final”.
Efectivamente, o art. 100º, nº 1 do CPA, apenas prevê que a audiência de interessados tenha lugar, concluída a instrução (e salvo o disposto no art. 103º), antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Ora, sendo admissível (e tendo-se admitido) o entendimento de que o acto aqui impugnado tem eficácia externa (pressuposto de que se parte na sentença por estar ultrapassada a fase em que se poderia conhecer da eventual inimpugnabilidade do acto), é certo que aquele não constitui a decisão final no procedimento. Tal decisão afigura-se-nos ser a que se insere no Despacho Conjunto nº 309/2005, face aos elementos constantes nos autos, sendo que esse acto administrativo foi também impugnado pela Recorrente (cfr. cópia da pi, junta aos autos a fls. 77 a 120).
Assim, em nosso entender, o acto impugnado não tinha que ser precedido de audiência de interessados, por a tal não obrigar o nº 1 do art. 100º do CPA.
Assim, ao entender que não se verificava a preterição de audiência de interessados a sentença recorrida ajuizou correctamente, ficando prejudicados os restantes argumentos constantes da conclusão 15 do recurso, que, consequentemente, improcede.
Improcede, consequentemente, o recurso, devendo a sentença recorrida manter-se.
Pelo exposto, acordam em:
- a)– negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
- b)– condenar a Recorrente nas custas.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2013
Teresa de Sousa
Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
