085/06.6BELLE 0593/17 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO RELATÓRIO A………., B……….., C………. e D………… , inconformados com o acórdão proferido em 28.02.2018 no TCAS, que, entre o mais, concedeu provimento ao recurso interposto contra o despacho interlocutório proferido pela Mmª Juíza do TAF de Loulé [que julgou os Autores singulares partes ilegítimas] e, conhecendo em substituição, absolveu os demandados de todos os pedidos formulados pelos Autores/ora recorrentes, no âmbito da presente acção administrativa especial, interpuseram o presente recurso. Apresentaram, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: «1.ª O douto acórdão em crise foi proferido na sequência do acórdão de 9 de Novembro de 2017 do STA que concedeu provimento ao recurso de revista interposto pelos ora recorrentes do anterior acórdão de 24 de Novembro de 2016 do TCA Sul, declarando verificada a respectiva nulidade, por omissão de pronúncia, relativamente ao despacho interlocutório da Mmª. Juiz do TAF de Loulé que declarou os autores partes ilegítimas, (cujo recurso foi admitido por despacho de 9 de Abril de 2013), anulando o acórdão recorrido e demais processado. 2.ª) O acórdão em crise concedeu provimento ao recurso do acima referido despacho interlocutório, revogando-o na parte em que julgou os Autores singulares partes ilegítimas e declarando a respectiva legitimidade processual e, simultaneamente, negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Loulé que julgou a acção improcedente, declarando a nulidade dessa sentença por omissão de pronúncia e, conhecendo da acção em substituição do tribunal recorrido, absolveu os demandados de todos os pedidos. 3.ª) O douto aresto em crise viola a lei substantiva e processual, sendo a admissão do presente recurso de revista claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, para além do que, a admissibilidade do presente recurso, segundo se crê, constitui matéria assente nos precisos termos do acórdão de 1 de Junho de 2017 do STA que admitiu o antecedente recurso de revista acima referido com fundamento na relevância social da questão e na importância das questões jurídicas suscitadas. Vejamos: 4.ª) O provimento pelo acórdão do TCA Sul em crise do recurso sobre o despacho interlocutório da Mmª. Juiz do TAF de Loulé que julgou os Autores singulares partes ilegítimas determina a anulação de todo o processado posterior àquele despacho, incluindo a produção de prova e a própria sentença, pois só assim é possível assegurar a participação dos ditos Autores singulares, de pleno direito, desde o momento em que, indevidamente, foram afastados, como ao demais flui com meridiana clareza do acórdão do STA de 9 de Novembro de 2017. 5.ª) Trata-se aliás da consequência natural do diferimento da subida do recurso do referido despacho interlocutório e da respectiva subida conjunta com o recurso interposto da sentença. 6.ª) Razão pela qual o TCA Sul, em consonância e concomitantemente com o provimento do recurso interposto do despacho interlocutório em referência, devia ter anulado e dado sem efeito todo o processado subsequente ao dito despacho, ordenando a baixa do processo ao TAF de Loulé para os devidos efeitos. 7.ª) Assim, ao não o fazer, o acórdão em crise não se pronunciou sobre questões que deveria ter apreciado e, como tal, é, nessa parte, nulo por omissão de pronúncia nos termos do disposto no art.° 615° / 1/d do CPC aplicável ex vi do art.° 140° do CPTA. 8.ª) E, por outro lado, como a revogação do despacho interlocutório da Mmª. Juiz do TAF de Loulé, na parte em que julgou os Autores singulares partes ilegítimas, determina a nulidade de todo o processado subsequente à prolação desse despacho, a decisão ínsita no acórdão em crise que concedeu provimento ao recurso interposto contra o dito despacho interlocutório prejudica o conhecimento do mérito do recurso interposto contra a sentença do TAF de Loulé. 9.ª) Sentença essa que, também por via da decisão que concedeu procedência ao recurso do citado despacho interlocutório, fica inquinada de nulidade insanável, o mesmo se concluindo, por identidade de razão, para o acórdão em crise na parte em que conheceu do mérito da acção em substituição do tribunal recorrido. 10.ª) Assim, ao apreciar o recurso interposto da sentença do TAF de Loulé, declarando a nulidade dessa sentença por omissão de pronúncia e conhecendo do mérito da causa em substituição do tribunal recorrido, o acórdão em crise conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento e, como tal, é, nessa parte, também nulo por excesso de pronúncia, cfr art.° 615° /1/d do CPC aplicável ex vi do art.° 140°/ 1 do CPTA. 11.ª) Em suma, o acórdão do TCA Sul em crise viola a lei processual enfermando de nulidade, tanto por omissão, como por excesso de pronúncia (cfr art.° n° 615°/1/d do CPC ex vi do art.° 140°/3 do CPTA) e, como tal, deve ser declarado nulo, o que se peticiona. Sem prescindir, 12.ª) Prevenindo a hipótese de assim não se entender, deve, ainda assim, conceder-se provimento ao presente recurso de revista, revogando-se o acórdão em crise por violação da lei substantiva na parte em que conheceu do mérito da acção em substituição do tribunal recorrido e julgou a mesma improcedente, absolvendo os demandados de todos os pedidos. Concretizando: 13.ª) O acórdão do TCA Sul em crise julgou, e bem, a sentença do TAF de Loulé nula por omissão de pronúncia, mas andou mal quando julgou a questão da dualidade de critérios da avaliação de impacte ambiental do ............ versus Campo de Golfe denominado ………. pois constam dos autos os respectivos pareceres da Comissão de Avaliação Ambiental de cuja análise comparativa resulta à evidência a dualidade de critérios utilizada pela Administração na avaliação de impacte ambiental dos respectivos projectos. 14.ª) Termos em que, tendo o TCA Sul declarado a nulidade da sentença do TAF de Loulé por omissão de pronúncia sobre esta matéria, deveria tê-la apreciado à luz dos referidos documentos conjugados com o alegado nos art°s 171° a 189° e 222° a 225° da PI, e em consequência julgar procedente a invocada violação do princípio da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade, e da proporcionalidade e da justiça e imparcialidade. 15.ª) O douto acórdão em crise viola a lei substantiva ao sufragar o entendimento vertido na sentença do TAF de que não se formou uma DIA favorável tácita por entender, na esteira do douto Acórdão do STA de 05/04/2005 - Proc. n° 01456/03, que o prazo para a formação desse acto tácito só se começa a contar após o recebimento das informações pedidas pela Comissão de Avaliação nos termos do art.° 13°/5 do Dec. Lei n° 69/2000 de 3 de Maio. 16.ª) Esta interpretação da lei efectuada no acórdão em crise é claramente contra legem, pois o Dec. Lei n° 69/2000, de 3 de Maio, quer na sua versão original, quer na redacção dada pelo Dec. Lei n° 197/2005, de 8 de Novembro, é bem claro ao estatuir que o prazo previsto no n° 1 do art.° 19° para a formação de em que, tendo o TCA Sul declarado a nulidade da sentença do TAF de Loulé por omissão de pronúncia sobre esta matéria, deveria tê-la apreciado à luz dos referidos documentos conjugados com o alegado nos art.°s 171° a 189° e 222° a 225° da PI, e em consequência julgar procedente a invocada violação do princípio da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade, e da proporcionalidade e da justiça. 17.ª) Com efeito decorre daquela interpretação que o prazo em apreço ao invés de se suspender, se interrompe, reiniciando-se a sua contagem na data da apresentação pela proponente dos elementos adicionais e informações solicitadas pela Comissão de Avaliação ao abrigo do art.° 13°/5 do Dec. Lei n° 69/2000, interpretação esta, que é claramente contra legem, pelo que, ao decidir como decidiu, o douto aresto em crise fez errada interpretação e aplicação dos arts.°13°/ 1/5 e 19°/1/6 do Dec. Lei n° 69/2000, preceitos legais que assim se mostram violados. 18.ª) Em suma, formou-se uma DIA tácita favorável em 18 de Outubro de 2005, válida e constitutiva de direitos para a ora recorrente, razão pela qual a DIA desfavorável consubstancia um acto revogatório substitutivo de um acto tácito positivo válido e constitutivo de direitos, violando por isso o disposto no art.° 140° /1/b do CPA , na redacção então vigente, enfermando por essa via de vício de violação de lei. 19.ª) Termos em que, para além de revogar a sentença recorrida na parte em que não reconhece a formação de uma DIA favorável tácita por errada interpretação e aplicação da lei nos termos atrás expostos, deve ainda esse Venerando Tribunal, no âmbito dos poderes que lhe são conferidos pelo art.° 150°/3 do CPTA, reconhecer a formação da DIA favorável tácita, anular a DIA prolatada por sua Exª o SEA, por vício de violação de lei, e condenar o membro do Governo que sucedeu nas competências do ex-SEA a reconhecer a formação da DIA favorável tácita, com os efeitos previstos no art.° 19°/2 do Dec. Lei n° 69/2000, e os correspondentes direitos da Autora, ora recorrente. 20.ª) O douto acórdão em crise, ao julgar improcedentes todos os erros sobre os pressupostos de facto e de direito imputados pelos recorrentes à sentença do TAF de Loulé, faz uma interpretação patentemente errada dos vários regimes legais que estão em causa, designadamente do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa e do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura - Vila Real de Santo António, e do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional. 21.ª) O processo de licenciamento do campo de golfe iniciou-se na plena vigência do Dec. Lei n° 373/87, de 9 de Dezembro, e do Dec. Regulamentar n° 2/91, de 24 de Janeiro, e no decurso do respectivo desenvolvimento procedimental todas as entidades competentes da Administração Pública, que no âmbito das suas competências específicas intervieram neste processo, emitiram autorizações, pareceres e informações favoráveis sobre a admissibilidade da instalação do campo de golfe nos prédios da recorrente, à luz do disposto na legislação que criou e regulamentou o Parque Natural da Ria Formosa. 22.ª) Ou seja, até à avaliação de impacte ambiental a utilização dos solos dos prédios da recorrente para a instalação do campo de golfe foi sempre considerada compatível com o diploma que criou o PNRF e com o disposto no respectivo Plano de Ordenamento e a interpretação destes dispositivos legais e regulamentares só veio a alterar-se, e radicalmente, em sede de avaliação de impacte ambiental, maxime no parecer da Comissão de Avaliação na parte relativa ao território, onde veio a concluir-se Ordenamento do PNRF não permitia descritor ordenamento do que, afinal, o Plano de a utilização dos solos dos prédios da propriedade da recorrente para a instalação de um campo de golfe. 23.ª) A sentença do TAF de Loulé e o douto acórdão em crise sufragaram a interpretação do Plano de Ordenamento do PNRF efectuado pela Comissão de Acompanhamento interpretação essa que é, como todo o devido respeito, errada. 24.ª) Na verdade a art.° 10° do Dec. Reg. n° 2/91 apenas refere quais são os objectivos primordiais da reserva natural; 25.ª) O art.° 10° do Dec. Reg. n° 2/91 é uma norma que se refere a objectivos, ou seja, trata-se de uma norma de natureza programática, da qual, por consequência, não se pode extrair um concreto regime de ocupação, uso e transformação dos solos e, muito menos, um regime de interdição de determinados usos dos solos, maxime o uso agropecuário, que constitui desde há muitas centenas de anos o uso dominante no território actualmente classificado como zona de reserva natural, sendo por isso evidente que a exploração agrícola dos terrenos não prejudica o respectivo equilíbrio ambiental, pois a propriedade foi classificada como reserva natural em 1978 e manteve essa classificação com a criação do Parque Natural em 1987, sem que ao longo destes 25 anos (1973-1998) a Administração considerasse a exploração agrícola e pecuária dessa propriedade prejudicial para os objectivos da Reserva e do Parque. 26.ª) A aplicação da regra contida no art.° 10 do Dec. Reg. n° 2/91 implica a avaliação em concreto das pretensões à luz do disposto no Dec.Lei n° 373/87, o qual se limita a dispor que dentro dos limites do Parque é interdito o exercício de quaisquer actividades que prejudiquem significativamente o ambiente e o equilíbrio natural do Parque (art.° 7°, n° 1), e no caso vertente conforme se encontra comprovado pela perícia realizada, o projecto em apreço irá trazer melhorias em termos ambientais para a área em causa. 27.ª) Os solos da propriedade estão classificados como Reserva Agrícola Nacional, daí resultando que se tratam de solos que, por definição legal, se encontram afectos à agricultura (cfr. art.° 1.° do Dec.Lei n° 196/89, de 14 de Junho e actualmente art.° 2° do Dec. Lei n° 73/2009 , de 31 de Março) e, por conseguinte, a interpretação do art.° 10° do Dec. Reg. n° 2/91, efectuada no acto em crise e no parecer e informação que per relationem o fundamentam, a que a douta sentença recorrida aderiu, mostrasse claramente ilegal. 28.ª) Na interpretação propugnada na DIA, a que a sentença do TAF aderiu, e que é sufragada pelo douto aresto em crise, o art.° 10° do Dec. Reg. n° 2/91, revela-se uma norma praeter legem pois vai além do que lhe é permitido pelo Dec.Lei n° 373/87 e também contra legem pois derroga o disposto no art.° 1° do Dec.Lei n° 196/89, violando o princípio da hierarquia das normas vertido no art.° 112° da Constituição. 29.ª) O regime legal da RAN, constante do Dec.Lei n° 196/89, comporta excepções à regra da afectação agrícola dos solos respectivos, entre as quais se inclui a instalação de campos de golfe nas condições previstas no art.° 9°/2/i do citado diploma legal (e actualmente no art.° 22°/1/i do Dec. Lei n° 73/2009 de 31 de Março), pelo que da sua conjugação com o disposto no Dec.Lei n° 373/87, que criou o PNRF, resulta necessariamente que, quer a utilização agrícola dos solos, quer a instalação do campo de golfe, enquanto actividade compatível com a RAN, constituem utilizações dos solos compatíveis com o regime de protecção da natureza instituído pelo Dec. Lei n° 373/87. 30.ª) A afirmação no douto aresto em crise de que o projecto não é tolerado pelo n° 3 do art.° 7° do Dec.Lei n° 373/87, na parte referente a alterações de topografia, revela uma interpretação pouco cuidada, que não levou em conta o disposto nos art°s 8°, 9° e 10° desse mesmo diploma legal, onde são previstas um conjunto de actividades condicionadas sujeitas a licenciamento, através da autorização do Director do Parque, que prevê expressamente ou pressupõe a alteração da topografia do solo, v.g. as previstas nos art°s 8.°/1/b/d/h/j/1, e no art.° 10°/1/b/e/f/g do Dec.Lei n° 373/87. 31.ª) Por isso, da interpretação sistemática destes preceitos tem necessariamente que se concluir que a proibição de alteração de topografia do solo prevista no n° 3 do art.° 7° se refere a alterações significativas de topografia que prejudiquem o ambiente e o equilíbrio natural do Parque, conforme previsto no n° 1 desse preceito legal, termos em que o douto aresto em crise faz errada interpretação da referida disposição legal e bem assim do art.° 9° do Plano de Ordenamento do PNRF aprovado pelo Dec. Regulamentar n° 2/91, uma vez que as propriedades da recorrente nem sequer se localizam nas zonas de uso limitado a que se refere esse art.° 9° mas sim na zona de reserva natural regulada pelo art.° 10°, do qual também faz errada interpretação e aplicação. 32.ª) Considera ainda o douto aresto em crise que o POOC de 2005 é aplicável no caso vertente por via do princípio tempus regit actum , invocando o art.° 67° do RJUE e o art.° 12° / 1 do Código Civil , desconsiderando completamente a existência da informação prévia favorável da Câmara Municipal de Loulé e os respectivos efeitos previstos no art.° 17°/1 do RJUE, e isto apesar de afirmar que a informação favorável válida constitui direitos a favor do requerente no estrito âmbito do seu conteúdo. 33.ª) Com efeito, o estrito conteúdo da informação prévia favorável para a instalação do campo de golfe é precisamente a respectiva admissibilidade face aos instrumentos de gestão territorial aplicáveis - Plano de Ordenamento do PNRF e PDM de Loulé - e às condicionantes legais - Reserva Agrícola Nacional - termos em que o pedido de licenciamento só poderia ser indeferido com fundamento em aspectos que não tenham sido analisados em sede de informação prévia, e não naqueles que constituíram os parâmetros delimitadores da respectiva decisão. 34.ª) Assim, considerando o quadro legal em que foi emitida a informação prévia favorável e os respectivos efeitos consagrados no art.° 17° do RJUE, resulta por demais evidente que, mantendo-se aquela válida e vigente à data da prolacção da DIA, em que é invocado o POOC que entrou em vigor supervenientemente, não pode ser aplicado esse Plano, exactamente por ser superveniente à informação prévia (cfr. art.° 148°/ 1 do Dec.Lei n° 380/99 conjugado com o art.° 17°/1/4 do Dec.Lei n° 555/99). 35.ª) E por outro lado, o projecto do campo de golfe tem perfeito enquadramento no POOC, pois atentas as características da intervenção proposta, maxime a sua componente de integração, recuperação e valorização ambiental, constitui uma acção de reabilitação paisagística, geomorfológica e ecológica da propriedade, e como tal é claramente subsumível à previsão do art.° 12°/1/h daquele Plano especial, valendo também nesta sede, mutatis mutandis, as considerações acima expendidas acerca da necessidade de conjugação do regime legal da RAN, desta feita com o regime do POOC. 36.ª) O projecto do campo de golfe mostra-se assim em perfeita conformidade tanto com o Plano de Ordenamento do PNRF como com o POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António, para além deste último nem sequer ser in casu aplicável, dada a preexistência de informação prévia favorável da Câmara Municipal de Loulé e do pedido de licenciamento pendente na autarquia, termos em que o douto aresto em crise ao decidir em contrário faz errada interpretação e aplicação do disposto nesses planos especiais de ordenamento do território, mais concretamente do disposto no art.° 10° do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNRF aprovado pelo Dec. Reg. n° 2/91 e no art.° 12°/1/h do Regulamento do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António, aprovado pela RCM n° 103/2005, fazendo igualmente errada interpretação e aplicação do disposto no art.° 7°/1 do Dec.Lei n° 373/87 e, bem assim, do disposto no art.° 10° do Dec.Lei n° 317/ 97, de 25 de Novembro, conjugado com o art.° 17° do RJUE, aprovado pelo Dec.Lei n° 555/99 e com o art.° 148°/1 do RJIGT, aprovado pelo Dec.Lei n° 380/99, normativos que assim se mostram violados. 37.ª) E por outro lado, tanto as normas do Plano de Ordenamento do PNRF como as do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António invocadas para sustentar a desconformidade do projecto do campo de golfe com esses instrumentos de planeamento, na interpretação que delas é efectuada na douta sentença recorrida, sufragada pelo douto aresto em crise, mostram-se claramente ilegais, pois os solos da propriedade em questão encontram-se na íntegra classificados como RAN e, por isso, legalmente afectos à agricultura (cfr. art.° 1° do Dec.Lei n° 196/89 em vigor à data do acto em crise e actualmente art.° 2° do Dec. Lei n° 73/2009 , de 31 de Março), sendo que, a afectação agrícola desses solos comporta a excepção prevista no art.° 9°/2/i do Dec.Lei n° 196/89, em vigor à data do acto em crise e actualmente art.° 22°/1/i do Dec. Lei n° 73/2009 , de 31 de Março. 38.ª) Assim, o art.° 10° do Dec. Reg. n° 2/91, na interpretação efectuada, estaria a derrogar o disposto no Dec.Lei n° 196/89, mais concretamente nos arts. 1° e 9°/2/i, configurando desta forma uma norma regulamentar simultaneamente praeter e contra legem; praeter legem porque a respectiva lei habilitante se limita a dispor que dentro dos limites do PNRF é interdito o exercício das actividades que prejudiquem significativamente o ambiente e o equilíbrio natural (Cfr. art.° 7°/ 1 do Dec.Lei n° 373/87), o que não é o caso nem da agricultura, nem dos campos de golfe, pois são incontáveis as propriedades agrícolas que aí existem e, por outro lado, há vários campos de golfe instalados e em funcionamento, e outros em fase de execução dentro do PNRF, e contra legem porque uma norma regulamentar não possui a virtualidade de derrogar regimes legais, como é o caso da RAN. 39.ª) Conclusão que se aplica mutatis mutandis à regulamentação das "Áreas húmidas e ameaçadas pelas cheias" do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António (constante do art.° 30° do respectivo Regulamento) pois da interpretação que dela é feita na douta sentença recorrida - i.e. como proibitiva das acções previstas no projecto do campo de golfe - também essa regulamentação estaria a derrogar o disposto nos arts. 1° e 9°/2/i do Dec.Lei n° 196/89, configurando assim igualmente uma norma regulamentar contra legem, donde se conclui que a douta sentença recorrida, sufragada pelo douto aresto em crise, também aplica normas regulamentares ilegais, posto que, na interpretação que delas aí é efectuada, violam o princípio da hierarquia das normas consagrado no art.° 112° da CRP. 40.ª) O douto aresto em crise recusou conhecer da necessidade de conjugação do regime da RAN com o PNRF e com o POOC invocando erradamente que tais questões não foram discutidas na 1.ª instância, o que constitui lapso manifesto uma vez que se trata de matéria invocada nos art.°s 103° a 109° e 120° da PI, e tal matéria é de suma importância para interpretação do conteúdo das atrás citadas normas do Plano de Ordenamento do PNRF e do POOC. 41.ª) Em suma, a DIA impugnada é claramente ilícita pelo que o douto aresto em crise faz ainda errada interpretação e aplicação do princípio da legalidade, legal e constitucionalmente consagrado (v. art.° 3° do CPA ), posto que essa DIA se mostra em desconformidade com todo o bloco legal aplicável, e do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, consagrado no art.° 4° do CPA , pois o interesse público prosseguido pela DIA é nenhum, visto que o projecto do campo de golfe contribui para a melhoria das condições ambientais actualmente existentes na propriedade, sendo a violação dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Recorrente, por demais evidente. 42.ª) Encontram-se assim reunidos os requisitos para a condenação dos recorridos à prática do acto devido, nos termos previstos nos art.°s 66° e 67° do CPTA, termos em que, ao abrigo do disposto no art.° 150.°/3 do CPTA deve esse Venerando Tribunal condenar o membro do Governo que sucedeu nas competências do ex-SEA a reconhecer a formação de uma DIA favorável tácita sobre a Avaliação do Impacte Ambiental do projecto de instalação do campo de golfe denominado "…………", com os efeitos previstos no art.° 19°/2 do Dec.Lei n° 69/2000, nos termos do qual a entidade licenciadora, in casu a Câmara Municipal de Loulé, terá apenas que, em sede de licenciamento do projecto, ter em consideração o EIA apresentado, ou na eventualidade desse Venerando Tribunal entender que não se chegou a formar uma DIA favorável tácita, deve o mesmo membro do Governo ser condenado a emitir uma DIA expressa favorável, ou condicionalmente favorável, nos termos do EIA apresentado. 43.ª) O douto aresto em crise julgou o pedido indemnizatório sumariamente improcedente com fundamento em não se ter apurado a ilicitude da DIA, e também por não se poder aferir a legalidade das autorizações de localização em função dessa mesma DIA, e supostamente não ter ficado provada a diminuição do valor da propriedade, entendimento este claramente improcedente. 44.ª) A DIA em apreço originou o incumprimento definitivo do contrato promessa, de transmissão de acções pelo valor de 9.000.000€, celebrado entre aqueles e a E………., Ldª, tendo os recorrentes sido condenados por sentença transitada em julgado ao pagamento de 3.000.000 de euros acrescidos de juros vencidos e vincendos. 45.ª) Encontram-se assim reunidos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, tanto os previstos na lei vigente à data dos factos - Dec.Lei n° 48051, como os previstos na lei actualmente vigente, Lei n° 67/ 2007, termos em que têm aqueles recorrentes o direito a ser ressarcidos dos prejuízos sofridos, no total de 9.248.894,20€, na proporção das acções de que são beneficiários, a saber: - B……….. 4.624.447,10€; C…….. 2.312.223,55€; e D………… 2.312.223,55€. 46.ª) Sem prescindir do que antecede, também não assiste razão ao TCA Sul quando no douto aresto em crise conclui que não se verifica um dos requisitos da responsabilidade civil alegados pelos recorrentes, qual seja a ilicitude do acto, in casu, as autorizações de localização emitidas pelo ICN e pela CCDRA. 47.ª) Na verdade a fundamentação da DIA em apreço coloca efectivamente em causa a legalidade das autorizações de localização emitidas pelo ICN e pela CCDR Algarve, pois ou é ou não é admissível instalar campos de golfe na zona de reserva natural do PNRF. 48.ª) Se é admissível a instalação de campos de golfe na reserva natural do PNRF à luz do disposto no art.° 10° do Regulamento do Plano de Ordenamento aprovado pelo Dec. Regulamentar n° 2/91, então as autorizações de localização concedidas pelo ICN e pela CCDR são perfeitamente legais, mas se tal não é admissível como sustentado na DIA, então tem de concluir-se que essas autorizações de localização do ICN e da CCDR são ilegais. 49.ª) Assim, se se decidir que a fundamentação nesta sede apresentada pela DIA em crise é legal, verificam-se os requisitos da responsabilidade civil extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, tanto nos termos do Dec. Lei n° 48051 vigente à data, como nos termos da Lei n° 67/2007 actualmente vigente. 50.ª) Os actos administrativos de autorização de localização de campos de golfe configuram actos autónomos, com eficácia externa e constitutivos de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos na medida em que atestam ou certificam que os solos dos prédios da recorrente podem ser utilizados para a instalação de um campo de golfe, sem prejuízo, obviamente, de o respectivo projecto estar sujeito a avaliação de impacte ambiental. 51.ª ) Termos em que, atento o principio da boa fé e da protecção da confiança vertido no art.° 6-A do CPA à data vigente, actualmente art.° 10º, tais actos administrativos praticados pelo ICN e CCDR Algarve determinaram que o valor de mercado da propriedade se cifrasse à data da DIA em crise em 9.000.000€, valor esse aferido pelo valor da aquisição das acções da Autora, ora Recorrente, constante do contrato promessa de transmissão de acções celebrado com a E………, Ld.ª em 15 de Janeiro de 2004, valor esse que passou a incorporar a esfera jurídica da recorrente, razão pela qual a eventual nulidade desses actos administrativos é causa directa e necessária da substancial diminuição do valor do seu património. 52.ª) A violação do principio da boa fé, conforme é jurisprudência desse Venerando Tribunal, pode configurar um facto ilícito gerador de responsabilidade civil, e é precisamente este o caso vertente, visto que as autorizações de localização do campo de golfe, se se vier a concluir que são nulas, para além de consubstanciarem em si mesmas um acto ilícito, constituem concomitantemente um facto ilícito gerador de responsabilidade civil por violação do principio da boa fé e da protecção da confiança consagrado no CPA, e neste caso essa responsabilidade civil deverá abranger a diferença patrimonial entre o valor de mercado das propriedades de acordo com as expectativas legitimamente criadas à altura por esses actos e o seu decréscimo substancial decorrente da respectiva nulidade. 53.ª) Em suma, no caso vertente a recorrente sofre prejuízos patrimoniais directamente decorrentes da ilegalidade desses actos administrativos, no caso de se concluir que são ilegais, termos em que a verificar-se esta situação estão reunidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e do ICN pelos prejuízos causados, que se contabilizam em 8.971.480,84€, quantia que se peticiona subsidiariamente a título indemnizatório. 54.ª) Ainda sem prescindir, caso a tese da legalidade das autorizações de localização do ICN e da CCDR venha a merecer acolhimento - designadamente por se considerar que o POOC Vilamoura/ Vila Real de Santo António era aplicável à apreciação do EIA constituindo assim um fundamento válido da DIA, por se traduzir numa alteração do quadro regulamentar então vigente, face àquele que vigorava à data da emissão das referidas autorizações de localização - assiste mesmo assim à ora recorrente, o direito a ser ressarcida dos prejuízos especiais e anormais daí decorrentes, em função do grau de afectação do conteúdo substancial do seu direito de propriedade sobre os prédios nos quais foi autorizada a localização do campo de golfe, nos termos do disposto no art.° 16° da Lei n° 67/2007 de 31 de Dezembro. 55.ª) Efectivamente, no caso vertente, e pelas razões antecedentemente expostas, o valor da propriedade da ora Recorrente, em razão das autorizações de localização do campo de golfe emitidas pelo ICN e pela CCDR do Algarve era de 9.000.000€, à data da celebração do contrato promessa de transmissão de acções, ou seja, 15 de Janeiro de 2004, sendo que esse valor sofre significativa diminuição, em razão dos fundamentos de ordem regulamentar, maxime o art.° 30° do Regulamento do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António (que entrou em vigor posteriormente à emissão das autorizações do ICN e da CCDRA) invocados na DIA como impeditivos da instalação de um campo de golfe naquela propriedade, pois nestas circunstâncias a propriedade valerá, na melhor das hipóteses, o valor pelo qual foi adquirida, isto é 199.519,16€. 56.ª) Trata-se claramente de um dano ou encargo especial e anormal imposto à ora Recorrente, pelo Estado, por razão de interesse público, mais concretamente para salvaguarda do interesse público ambiental associado à preservação dos valores naturais supostamente existentes na propriedade. 57.ª) A ora Recorrente, sofre assim um prejuízo de 8.800.480,90€, correspondente à diferença entre o valor pelo qual adquiriu a propriedade e o valor que esta possuía em 15 de Janeiro de 2004, valor esse que ainda hoje se manteria, não fora a DIA desfavorável ter concluído pela impossibilidade legal de instalação de um campo de golfe na propriedade, independentemente do respectivo projecto, termos em que aquela tem, em qualquer caso, direito a ser indemnizada pelo Estado pelo valor de 8.800.480,90€, nos termos do disposto no art.° 16° da Lei n° 67/2007 de 31 de Dezembro.» Notificado das alegações apresentadas pelos AA/recorrentes, veio o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional [actualmente Ministério do Ambiente e Acção Climática], contra alegar no sentido da improcedência do recurso. O TCAS, em 28.06.2018, proferiu acórdão de sustentação no sentido da não verificação das nulidades invocadas. O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 09 de Novembro de 2018. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artºs 146ºdo CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida – cfr. nº 6 do artº 663º do CPC . 2. O DIREITO A presente acção administrativa especial visa: A anulação da DIA desfavorável em crise por vício de violação de lei; Reconhecer-se a formação de uma DIA favorável tácita e dos correspondentes direitos da autora; Condenar-se o SEA, ora réu, a reconhecer a formação da DIA favorável tácita sobre a Avaliação do Impacte Ambiental do projecto de instalação do campo de golfe denominado “………..”, com os efeitos previstos no artº 19º /2 do DL nº 69/2000 ; ou, se assim não se entender, d) Condenar-se o SEA, ora réu a emitir uma DIA expressa favorável, ou condicionalmente favorável nos termos do EIA apresentado e consoante o que vier a ser dado como provado na presente acção; e, ainda, e) Condenar-se o Estado a indemnizar os danos sofridos pelos Autores, no montante global de 9.248.894,20€, indemnizando cada autor na proporção das acções de que é beneficiário na A………. LIMITED, conforme se passa a discriminar: B…….. – 4.624.447,10€; C……… – 2.312.223,55€ D……… – 2.312.223,55€; ou, na eventualidade de se manter a DIA em crise, f) Condenar-se solidariamente o Estado e o Instituto da Conservação e Natureza a indemnizar os autores no montante global de 9.248.894,20€, indemnizando cada autor na proporção das acções de que é beneficiário na A………. LIMITED, conforme se passa a discriminar: B………… – 4.624.447,10€; C………… – 2.312.223,55€; D………… – 2.312.223,55€, quantias estas acrescidas dos juros que se vencerem após a citação até integral pagamento. Ou, subsidiariamente, g) Condenar-se solidariamente o Estado e o Instituto da Conservação e Natureza a indemnizar a autora pelos prejuízos sofridos que se contabilizam em 8.971,480,84€, acrescida dos juros que se vencerem após a citação até integral pagamento. Foram indicadas como contra interessadas GEOTA - GRUPO DE ESTUDOS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE, LPN - LIGA PARA A PROTECÇÃO DA NATUREZA, QUERCUS - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUTREZA, SPEA - SOCIEDADE PORTUGUESA PARA O ESTUDO DAS AVES e, ALMARGEM - ASSOCIAÇÃO PARA A DEFESA DO PATRIMÓNIO AMBIENTAL E CULTURAL DO ALGARVE. O Acórdão recorrido foi proferido na sequência do Acórdão deste STA de 09.11.2017. Este último Acórdão concluiu pela nulidade do então acórdão recorrido, por omissão de pronúncia, ficando prejudicado o conhecimento do mérito e determinou a baixa dos autos ao TCAS para que se conhecesse do recurso admitido por despacho proferido em 09.04.2013 no tocante à ilegitimidade dos autores singulares, tendo-se ainda consagrado que se o recurso viesse a merecer provimento, estes teriam de participar do processo, de pleno direito, desde o momento, em que foram indevidamente afastados. O Acórdão agora objecto da presente revista: concedeu provimento ao recurso interposto contra o saneador [despacho de 09.04.2013] e negou provimento ao recurso contra a sentença; declarou a legitimidade processual activa dos co-AA pessoas singulares e, assim, revogou o saneador na parte referente a tal questão; declarou a nulidade da sentença por omissão de pronúncia; aditou ao probatório apurado na 1ª instância os factos identificados sob as als. DDD) a III); alterou os factos sob as als. GG), KK) e NN); conheceu do mérito, em substituição do tribunal recorrido, absolvendo os demandados de todos os pedidos. E é contra o assim decidido que os AA. se insurgem, começando por assacar ao acórdão recorrido, a nulidade por omissão de pronúncia pelo facto de não ter anulado o processado subsequente ao despacho proferido no TAF de Loulé que julgou os AA. singulares partes ilegítimas e não ter ordenado a baixa dos autos ao TAF de Loulé para os devidos efeitos. Mais imputam ao acórdão recorrido a nulidade por excesso de pronúncia na parte que declarou a nulidade de sentença e conheceu do mérito da causa em substituição do tribunal recorrido. Em sede de sustentação foi afirmado pelo TCAS inexistir qualquer nulidade quer por omissão, quer por excesso de pronúncia. Vejamos: Quanto à alegação referente à nulidade por omissão de pronúncia, que exige a total ausência de tratamento de uma questão [ artº 615º , nº 1, al. d), do CPC ] cremos que a alegação a este respeito, apenas se pode inserir no (também) alegado erro de julgamento, pois não houve uma verdadeira omissão de pronúncia. Na verdade, o acórdão recorrido conheceu do recurso interposto (e admitido) do despacho proferido em 19.03.2012 que julgou os AA. singulares partes ilegítimas, concedeu-lhe provimento, declarando a legitimidade activa dos mesmos. Logo, não se pode dizer que existiu omissão de pronúncia. No entanto, declarada a legitimidade dos mesmos, impunha-se que aos AA. singulares lhes fosse concedida a possibilidade de intervirem nos autos, desde o momento em que o referido despacho os afastou, uma vez, tendo o referido recurso sido admitido com subida a final nos termos do «nº 5 in fine do artº 142º do CPTA, nº 3 do artº 691 , artº 735º , e nº 1 do artº 747º do CPC , ex vi do artº 1º do CPTA» - cfr. despacho de 24.05.2012 a fls. 2323 e segs – os mesmos não mais intervieram nos autos, com excepção da reclamação que interpuseram para o Presidente do TCAS por não concordarem com o regime de subida [reclamação que nunca chegou a ser decidida – cfr. fls. 2334 e segs. – e sucessivas interposições de recurso para poderem ver analisada e decidida a questão da ilegitimidade activa. Na verdade, resulta dos autos e fez-se constar no Acórdão deste STA de 09.11.2017, que a seguir ao despacho que afastou os AA. singulares por ilegitimidade activa, seguiu-se a audiência de julgamento e foi proferida a 1ª sentença [TAF de Loulé], sentença esta, onde não foi apreciado o pedido indemnizatório formulado pelos referidos AA. [nem nunca mais foi apreciado em nenhum dos acórdãos proferidos nos autos, uma vez que os mesmos haviam sido afastados dos mesmos]. E, foi por isso, que no Acórdão deste STA de 09.11.2017, que entre o mais determinou a baixa dos autos ao TCAS para que conhecesse do recurso interposto do despacho que havia considerado aqueles AA. partes ilegítimas, se clarificou que, caso o recurso viesse a merecer provimento, estes teriam de participar do processo, de pleno direito, desde o momento em que foram indevidamente afastados, pois só desta forma, poderiam os mesmos ver a sua pretensão indemnizatória formulada nos autos, analisada e decidida. Ora, o acórdão recorrido ao ter revogado o despacho que os considerou parte ilegítima, estava vinculado a dar cumprimento ao decidido no Acórdão de 09.11.2017, ou seja, fazer intervir nos autos os AA. singulares. Não podia, pois, como fez, conhecer do mérito, em substituição do Tribunal de 1ª instância, nos termos do disposto no artº 149º do CPTA, uma vez que não se encontravam previstos os pressupostos ali elencados e muito menos, sem fazer intervir os AA. singulares. E ao fazê-lo, para além do desrespeito em relação ao determinado por Acórdão deste Supremo Tribunal e, bem assim, ao direito dos AA. à igualdade das partes ( artº 4º do CPC /2013 - anterior artº 3º do CPC ), incorreu também em excesso de pronúncia, pois os autos não estavam ainda preparados para que se pudesse conhecer do mérito em relação ao pedido indemnizatório formulado pelos AA. singulares, o que fere o Acórdão recorrido de nulidade manifesta. Face ao exposto, impõe-se anular o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos ao TCAS para cumprimento do disposto no Acórdão proferido neste STA em 09.11.2017, no que a este aspecto concerne. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, anular o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos ao TCAS para os efeitos supra expostos. Sem custas. Lisboa, 14 de Janeiro de 2021 [A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020 , de 13.03, aditado pelo artº 3º do DL nº 20/2020 , de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheiro Cláudio Monteiro e Conselheiro Carlos Carvalho].