047824 - Supremo Tribunal Administrativo

É nulo, nos termos previstos no art. 133°/2/d) do CPA, por conter um zona de ininteligibilidade de conteúdo, o acto administrativo que defere parcialmente o pedido de reversão relativo a terreno expropriado integralmente ocupado por um prédio nele construído, sem que se compreenda se confere ao expropriado o direito a uma parcela a destacar ou uma mera quota ideal indivisa em compropriedade.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo - RELATÓRIO 1. 1.1.A…, residente na Rua …, nº …, em Vila do Conde, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho de 23 de Março de 2001 do Secretário de Estado da Administração, na parte em que aquele indeferiu o pedido de reversão em relação às fracções do prédio ocupadas com serviços públicos. Na alegação final formulou as seguintes conclusões: a decisão do presente recurso – sobre a ilegalidade do indeferimento parcial de um pedido de reversão que devia ser total (na parte edificada que aqui interessa) – é juridicamente prejudicial em relação à do recurso apenso, interposto pelo Município de Vila do Conde do acto de deferimento parcial do pedido; os factos dos arts. 7º a 48º da petição – que não foram contestados pela Autoridade Recorrida ou pelo contra-interessado – devem ter-se como provados, porque estão confirmados nos documentos da petição (destes articulados) e do processo instrutor; o acto recorrido de indeferimento parcial do pedido de reversão, assumindo que o conceito de arranjo da zona evolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde – usado nas duas versões (de Fevereiro e de Junho de 1985) da declaração de utilidade pública expropriatória – abrangia a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos (de interesse público ou de habitação social),está ferido de violação de lei por violação dos princípios da imparcialidade, da boa fé, da transparência e da justiça firmados (explícita ou implicitamente) no art. 266º da Constituição e nos arts. 6º e 6º A do CPA ; pois que tal conceito não revela, antes esconde e mascara, a referida finalidade construtiva para a instalação de serviços públicos; e viola também a exigência legal – ínsita nos arts. 1º, 9º e 14º do CE de 1976 (ou nos arts. 1º, 10º e 15º do CE de 1991 ), afirmada na jurisprudência e na doutrina, e resultante da proibição legal da declaração expropriatória implícita – de que os fins da expropriação constem expressamente do acto e do diploma expropriatório; nem o facto de o estudo prévio ou o projecto de obras aprovado pela versão da declaração de utilidade pública de Junho de 1985 se referir à construção de um edifício para instalação de serviços públicos (de interesse público ou para habitação social) colmata a falta de qualquer menção, aí, a essa finalidade; é que, além de violar aquela exigência legal básica da declaração expressa dos fins de utilidade pública – sua menção essencial, mais até do que a referência ao bem expropriado -, a pretendida extensão da finalidade expropriatória, no caso sub judice , assenta num acto que, tendo sido publicado, nunca chegou ao conhecimento do interessado, nunca foi executado nem foi chamado à baila, pela Autoridade que o praticou ou pelo Município de Vila do Conde, nos variadíssimos procedimentos administrativos e processos judiciais que têm corrido a propósito deste caso; sendo, portanto, essa declaração de Julho de 1985, juridicamente inoperante ou ineficaz – pelo menos, perante o administrado, que só veio a tomar conhecimento dela pela leitura da Informação da CMVC de 2 de Agosto de 1999 (constante de uma certidão que lhe foi entregue em 7.X.1999), catorze anos depois da sua prática, inviabilizando a pretensão de a impugnar no prazo da lei; aliás, a ser entendida nesse sentido expansivo, a mencionada declaração de utilidade pública de Junho de 1985 padeceria de invalidade absoluta, por falta de atribuições camarárias em matéria de instalação de conservatórias e cartórios do Estado, como se veio a verificar ser a única afectação pública a que se destinaria o edifício a construir no terreno expropriado ao Recorrente; tanto que, em 1992, a CMVC pôs em hasta pública 50 fracções desse edifício para serem vendidas, pelos preços do mercado imobiliário, para comércio, escritório e habitação (não social), reservando apenas 4 fracções para uma suposta e futura utilização por serviços do Ministério da Justiça; se não fosse ilegal por se basear em finalidades não abrangidas pela deliberação de utilidade pública expropriatória, o acto aqui recorrido era-o por indeferir a reversão de um bem que só teria sido afecto a essa finalidade 12 (13 ou 14 ) anos após a sua expropriação, com violação do nº 1 do art. 5º do CE de 1991 ; subsidiariamente, invocou-se que o acto recorrido também padecia de ilegalidade, porque não podia ser tomada em consideração, na decisão sobre a reversão pedida, a instalação de serviços públicos estatais (do Instituto Português de Arqueologia) e municipais a que a CMVC procedeu a partir de 1999, por não corresponderem a qualquer necessidade pública efectiva e só terem sido possíveis por ela não ter conseguido alienar, em hasta pública, no mercado imobiliário, as fracções que pôs à venda em 1992 e 1993, por não ter sido executada atempadamente a sentença do STA de Julho de 1988 e por a CMVC ter tentado através dessa instalação obstar (ou diminuir) o direito de reversão do Recorrente; padece o acto recorrido, portanto, na parte em que considerou irreversíveis as áreas correspondentes à ocupação do edifício por serviços estatais, municipais e particulares posteriormente a Junho/Julho de 1998, de violação da regra da necessidade da expropriação, dos princípios gerais da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé e da justiça, consagrados nos arts. 5º , 6º e 6º-A do CPA , bem como dos arts. 1º, 3º, nº 1 e 5º do Código das Expropriações de 1991 (ou dos mesmos preceitos do Código de 1999); e não há qualquer dúvida – comprovam-no informações oficiais da própria CMVC – de que à data de 3 de Dezembro de 1998 para além do cartório notarial e conservatórias do Ministério da Justiça, o prédio em causa não tinha qualquer outra utilização pública; é ilegal o acto recorrido, ainda, como também se invocou subsidiariamente, por considerar como não reversíveis para o expropriado aquelas parcelas que foram ocupadas por serviços públicos municipais (de água e saneamento, de arqueologia e turismo) a título transitório, violando-se assim a regra da necessidade da expropriação, bem como os arts. 1º, 3º (nº 1) e 5º do CE e 1991; nem pode a reversão ser recusada, sob pena de violação dos arts. 1º e 5º (nº 1) desse diploma, em relação à parcela ocupada pela Associação de Defesa do Artesanato e do Património de Vila do Conde, por não se tratar de um serviço público ou de interesse público; o acto recorrido padece igualmente, como se invocou a título subsidiário, de vício de falta de audiência – ou, o que é o mesmo, de falta de ponderação (do essencial) da resposta à audiência apresentada pelo ora pelo ora Recorrente – com violação do art. 100º do CPA ; afecta-o ainda a incongruência da respectiva fundamentação, com violação do art. 125º /2 do CPA , por, depois de afirmar que “ o fim que determinou a expropriação tem de constar expressamente da declaração de utilidade pública (e da) respectiva publicação ” ter tirado precisamente a conclusão contrária. 1.2. Contra-alegou o Secretário de Estado da Administração Local, dizendo, no essencial, que: ainda que o acto expropriativo do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, publicado em 10 de Julho de 1985, no DR, II Série, nº 156, padecesse de qualquer vício, face à sua não impugnação, teria o mesmo de se considerar sanado; por esse motivo não pode, agora, o recorrente assacar-lhe ilegalidades por violação dos princípios da imparcialidade, da boa-fé, da transparência, da justiça e dos princípios gerais de direito administrativo; de todo o modo, aquele acto teve uma concreta finalidade de utilidade pública que nele foi enunciada com exactidão; o conceito de interesse público é uma noção que não tem conteúdo jurídico preciso, mas é óbvio que a instalação de Cartórios Notariais, Conservatórias, Repartições Fiscais, etc se encontra abrangido por aquele, não sendo ilegítima a expropriação para a instalação daqueles serviços, não sendo forçoso que fossem unicamente serviços da Câmara Municipal; não é verdade que a aplicação do bem ao fim expropriado tenha tido lugar depois de decorrido o prazo e dois anos previsto no art. 5º, nº1 do CE/91; estando em causa a execução de um acórdão do Pleno do STA que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução, não havia lugar ao cumprimento do disposto no art. 100º CPA; o acto impugnado não padece do vício de falta de fundamentação já que está motivado por referência para informações técnica e um parecer da CCR Norte de 25 de Janeiro de 2001, sendo que neste parecer se explicita de forma clara que “no conceito de arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça “estava incluída a implantação de um edifício com as características constantes do estudo prévio que sustenta o pedido de expropriação”. 2. 2.1. A Câmara Municipal de Vila do Conde, por seu turno, recorre do mesmo acto de 23 de Março de 2001, na parte em que deferiu parcialmente o pedido de reversão formulado por A.... Apresentou alegações finais com as seguintes conclusões: 1ª A parcela expropriada não foi afecta a fins diversos dos que justificaram a declaração de utilidade pública. 2ª Ao sustentar o contrário, o despacho recorrido incorreu em erro nos pressupostos de facto (ou em erro de Direito) – colocando-se a dúvida porque o acto não se mostra, como ao diante se verá, devidamente fundamentado. 3ª Mesmo que tal tivesse ocorrido, tratar-se-ia de uma afectação cumulativa, que em nada prejudicou a efectiva utilização do bem para os fins inicialmente previstos. 4ª O facto de o bem estar afecto a todos e cada um dos fins que determinaram a expropriação impede a constituição do direito de reversão, independentemente de eventuais irregularidades que se entenda terem existido quanto à área do edifício construído ou quanto a algumas das utilizações que lhe foram dadas. 5ª Daí que não se mostre preenchido o requisito enunciado sob o art. 5º - 1 do Cód. Expr./91, que é bem claro no sentido de que só «há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação» - donde resulta estar o acto recorrido inquinado de violação de lei, por ofensa do preceito citado. 6ª O acto impugnado é ininteligível, uma vez que não se compreende como, segundo o seu autor, deveria calcular-se a área «a reverter» (dado que ele não indica quais, concretamente, as partes do edifício que não considera destinadas aos fins determinantes da expropriação, nem mesmo indica que critérios devem seguir-se para o preenchimento do conceito de «serviços de interesse público»; não se sabe o que fazer com essa área, depois de determinada. 7ª Apenas duas hipóteses de reconstituição da intenção do Recorrido parecem ter um mínimo de consistência: ou se trata de desanexar uma parte do terreno e restituí-la ao Recorrido Particular (e seria indispensável que se tivesse procedido à sua delimitação e à definição da situação jurídica em que ficariam o edifício e os serviços públicos sobre ela instalados; ou se trata, pelo contrário, de criar um direito real atípico, uma qualquer forma de participação do Recorrido Particular nos proventos ou nas utilidades que possam advir da titularidade do terreno ou (e) do edifício (e então teria de ter sido indicado que direito real seria esse). 8ª Em qualquer dos casos, seria impossível o objecto do acto – que é, portanto, nulo. 9ª Noutra perspectiva, o propósito de reversão parcial esquece o carácter unitário e infungível do bem (o terreno) destinado a satisfazer os vários fins visados pela expropriação. 10ª É, pois, legalmente impossível a reversão parcial que o acto recorrido pretende fazer operar – e daí que, também sob esse prisma, ele seja nulo (cit. art. 133-2/c, CPA). 11ª Deixando por preencher os conceitos indeterminados que são utilizados nas Informações de que se apropria, a resolução impugnada carece, nessa parte, de fundamentação, pois, para a apreensão do raciocínio do Recorrido, seria necessário que este tivesse explicitado o que são, para si, «serviços de interesse público» e em que medida alguns (e quais) dos estabelecimentos instalados no edifício em causa se não integram nesse conceito. 12ª A falta de fundamentação ( art. 124-1/a e c, CPA ) gera, segundo a corrente jurisprudencial maioritária, vício de forma, ou, segundo outra opinião, que se subscreve, violação de lei. 13ª O acto recorrido impõe ao Recorrente e ao Recorrido Particular a constituição dum tribunal arbitral, a reger-se pelo disposto na Lei nº 31/86 , de 29 de Agosto (Lei da Arbitragem Voluntária). 14ª Segundo se estabelece no art. 1º - 1 daquela Lei , é necessário, para que um litígio seja submetido ao tribunal arbitral, a existência de convenção de arbitragem, o que, no caso vertente, não sucede. 15ª Padece, portanto, o acto recorrido de violação de lei, por desrespeito da estatuição legal aludida. 16ª Noutra perspectiva, ao remeter o Recorrente e o Recorrido Particular para aquele tribunal arbitral, a Autoridade Recorrida furtou-se à decisão que lhe cabia tomar, infringindo, assim, o seu dever consignado sob o art. 9º do CPA ; também por isso sofre o seu acto de violação de lei. 17ª Finalmente: o Recorrente não teve oportunidade de se pronunciar, previamente à sua prolação, sobre a decisão aqui impugnada, no que respeita à imposição da constituição daquele tribunal arbitral. 18ª Foi, assim, violado o seu direito de audiência prévia, consagrado nos arts. 100 e segs do CPA , donde resulta vício de forma, por preterição de formalidade essencial. 2.2.O Secretário de Estado da Administração Local contra-alegou, também neste outro recurso, dizendo, em síntese que: o fim da expropriação era a construção do “parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde”, cujo projecto aprovado incluía a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos ou de interesse público e à habitação social; acontece que se constatou que o edifício efectivamente construído, por um lado, tem uma área de implantação na parcela expropriada superior à que constava do estudo prévio e projectos aprovados e, por outra, destinou-se em parte a instalação de serviços e eventual habitação não consensual com os fins públicos que presidiram à expropriação e determinaram a sua implantação na parte da parcela expropriada; em face do exposto foi decidido no despacho ora recorrido, indeferir e deferir parcialmente o pedido de reversão apresentado em virtude de uma parte da área do prédio expropriado no qual foi construído um edifício ter sido afecto ao fim de utilidade pública para que havia sido expropriado e outra parte do mesmo o não ter sido; a reversão dos bens expropriados tanto pode ser total ou parcial, dependendo unicamente da verificação ou não dos respectivos pressupostos; no caso concreto apurou-se que em algumas partes do edifício foram instalados, entre outros, a …, …, …, …, as quais prosseguem finalidades diferentes daquelas constantes do fim da expropriação; para se proceder à reversão parcial em face do desvio do fim da expropriação, tem de se atender à estrutura do edifício por andares ou pisos, possibilitando assim a sua constituição em propriedade horizontal, pelo que não põe a recorrente vir invocar a sua indivisibilidade para efeito de reversão parcial no que a tais andares e respectivas áreas diz respeito; sendo que as partes afectas (e não afectas) ao fim da expropriação estão perfeitamente determinadas, importava apurar a área global dos andares e partes destes, a reverter, de forma a poder ser atribuída por andar ou andares a correspondente área; para se possibilitar a determinação técnica dessa mesma área foi sugerido às partes, no âmbito da colaboração da Administração com os particulares ( art. 7º CPA ) e para o caso de não se entenderem, a constituição de Tribunal Arbitral, sendo que em relação a tal sugestão não havia porque cumprir o disposto no art. 100º CPA; com a referida sugestão, não pretendeu a Autoridade recorrida deixar de decidir o que quer que fosse, nem deixou efectivamente de decidir matérias que lhe cabiam dentro das suas competências, não se verificando por isso qualquer violação do art. 9º do CPA . 2.3. Contra-alegou, ainda, A..., agora na qualidade de contra-interessado, em defesa da legalidade do acto na parte em que deferiu parcialmente a reversão, formulando as seguintes conclusões: a decisão do recurso contencioso interposto pelo expropriado quanto à ilegalidade do indeferimento parcial do pedido de reversão (por dever ser deferido no todo ou em parte maior), é juridicamente prejudicial em relação à do presente recurso (apenso) interposto pelo Município de Vila do Conde do acto de deferimento parcial do pedido; o Recorrente não invocou, na petição – como era seu ónus (cf. art. 36º/1/d da LPTA) – um único facto antecedente ou envolvente do acto recorrido e quais os fins do acto expropriatório e os fins a que se destinou as várias parcelas do terreno expropriado, como era necessário para se determinar se estes cabiam naqueles ou não; tal omissão do Recorrente só não determina a rejeição do recurso por si interposto, porque ele não fez assentar a arguição do acto recorrido, em parte alguma da sua petição na legalidade (expropriatória) dos fins a que afectou as parcelas cuja reversão foi autorizada, invocando para o efeito apenas outras ilegalidades; mas corresponde (tal omissão), claro, ao reconhecimento ou aceitação sua de que, efectivamente, houve partes do terreno expropriado que foram destinadas a fins não abrangidos pela respectiva declaração e utilidade pública; dão-se, assim, por integralmente reproduzidos os factos relevantes para a decisão do presente recurso, invocados nos arts. 15º a 47º da contestação do Expropriado, e que não foram contestados pelo Recorrente; o Recorrente não alegou os factos e o direito em que sustenta arguição de nulidade do acto recorrido por impossibilidade do respectivo objecto, tendo-se a mesma por não arguida, o acto de autorização de reversão é perfeitamente inteligível e completo – como se demonstrou no nº 17 destas contra-alegações -, dado que nele se indicaram quais são os fins que se considera legitimo terem sido prosseguidos e quais os fins que são ilegítimos, deferindo-se a reversão das parcelas que foram ilegalmente afectadas; quanto à questão da concretização da reversão, do seu modus operandi – que é onde se reflectiria aquela falta de concretização do acto recorrido -, não é questão do procedimento e da competência (exclusiva) da autoridade que decide sobre a própria reversão, mas, sim, do procedimento e da competência das autoridades que decidem em sede de execução administrativa do acto decisório, nos termos dos arts. 149º e segs. do CPA ; quanto à arguição de que o acto recorrido, ao adoptar “o conceito de reversão parcial, esquece o carácter unitário e infungível do bem destinado a satisfazer os vários fins visados pela expropriação”, o Recorrente não carreou quaisquer factos para o processo, que permitam enquadrar tal ilegalidade; mas, se o que o Recorrente quer dizer é que o facto referido – de se ter que construir um edifício para instalar, numa sua área restrita, os serviços públicos do Ministério da Justiça – legitimaria que se exproprie um terreno onde se pode construir uma área muito maior, para afectar a construção também a fins meramente patrimoniais, responde-se-lhe que é evidente que o acto que ordena a reversão da parte aí expropriada em excesso não padece de ilegalidade; demonstrou-se, também (nos nºs 25 a 27 destas contra-alegações), que a parcela expropriada não era, ao contrário do que o Recorrente alega, “toda” necessária aos fins da expropriação, nem foi “toda” efectivamente utilizada para esses fins, mostrando-se portanto preenchido o requisito previsto no nº 1 do art. 5º do Código das Expropriações; aliás, rejeitar a possibilidade de reversão parcial nestas circunstâncias corresponderia à negação não só do próprio direito à expropriação parcial no caso de a propriedade expropriada não ser toda necessária aos fins da expropriação, mas também do princípio fundamental imanente ao art. 62º/2 da Constituição, de que a expropriação deve ser limitada ao necessário para a realização dos seus fins determinantes; improcede, também, como se demonstrou nos nºs 29 a 31 destas contra-alegações, a arguição de que o acto recorrido padeceria de vício de forma por falta de fundamentação; é verdade que a imposição de o ora Recorrente e o Expropriado recorrerem a um tribunal para resolverem as dúvidas que a execução do acto de reversão suscitasse quanto ao modo de ela operar, seria, pura e simplesmente, nula - parece-nos que por renúncia ao exercício de um poder público; no entanto, o certo é que, mesmo sendo nula esta parte (meramente executiva) do acto recorrido, tal nulidade em nada afecta a sua parte restante, a parte em que se decidiu da existência do direito de reversão parcial; quanto à ilegalidade invocada nos arts. 51º e 52º da p.i., a mesma, a relevar, só relevaria também parcialmente, só afectaria a parte (meramente executiva) do acto recorrido, não a sua parte outra parte, que sai incólume desta arguição; o mesmo se diga quanto à ilegalidade resultante de não ter o Recorrente sido chamado a pronunciar-se previamente sobre a imposição respeitante à constituição do tribunal arbitral, com violação do art. 100º do CPA ; é que, se existisse tal ilegalidade – e não existe, manifestamente - , ela só se repercutiria na parte (meramente executiva) do acto de reversão, não na sua parte decisória propriamente dita. 2.4. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer no seguintes termos: “1. São dois os recursos contenciosos a analisar: o recurso interposto, pelo particular expropriado, na parte do despacho do Senhor Secretário de Estado, de 2001.03.23, em que foi decidido indeferir parcialmente o pedido de reversão por ele formulado; o recurso interposto pela entidade expropriante, Município de Vila do Conde, interposto da arte decisória ínsita aquele despacho, em que foi deferido parcialmente aquele pedido de reversão. 2.1. Comecemos pelo primeiro daqueles recursos. Parece-nos, salvo melhor opinião, que merece provimento o recurso interposto pelo particular expropriado. A declaração de utilidade pública da expropriação a ter em conta, neste caso, é a constante do despacho do Senhor Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, de 17.06.85, publicado no DR II Série de 10.07.85. O projecto que foi aprovado nesse despacho respeitava à construção do prédio que a Câmara Municipal de Vila do Conde pretendia levar a efeito na Praça Luís de Camões, conforme se lê na respectiva “Memória Descritiva e Justificativa” e se constata pelo exame das plantas relativas ao mesmo processo – cfr. processo instrutor. Assim, parece-nos não oferecer dúvidas de que o despacho de declaração de utilidade pública ao mencionar o “arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde” está a reportar-se, nomeadamente, à construção daquele prédio (relativamente ao qual é aprovado o projecto de obras). Conforme constitui entendimento deste STA, na interpretação do acto administrativo deve atender-se, para além do seu teor literal, ao seu tipo legal, às circunstâncias anteriores e posteriores à sua prática, que permitam esclarecer a vontade do seu autor, entendida como vontade normativa e não psicológica (cfr. acórdão de 2001.03.29, no processo nº 46 939). Nessa medida há que considerar, no âmbito do pedido de declaração de utilidade pública formulado pela Câmara à Administração Central, a indicação dos fins a que se destinava aquela construção: pelo ofício nº 308, de 21.01.1985, enviado ao Senhor Director dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Norte, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do Conde informou que a edificação se destinava “a instalação de serviços públicos ou de interesse público e a habitação social, a promover por esta Câmara Municipal” – cfr. processo instrutor. Por outro lado, a instalação desses serviços públicos ou de interesse público tem de ser entendida como cabendo nas atribuições do município. Com efeito, nos termos do art. 1º , nº 1, do DL nº 845/76 , de 11.12 (então em vigor), a causa de utilidade pública justificativa da expropriação tinha que estar compreendida nas atribuições da entidade expropriante. Assim, concluímos que os fins que determinaram a expropriação da parte do imóvel destinado a construção foram a instalação de serviços públicos ou de interesse público no âmbito das atribuições do Município, e, a criação de habitação social. Há agora que ponderar se se verificaram ou não os requisitos da reversão relativamente a essa parcela. Tem este STA entendido uniformemente que o direito de reversão se regula pela lei em vigor à data do seu exercício – cfr. a título de exemplo, os acórdãos de 95.01.19 (in Ap. DR de 97.07.18, p. 559), de 95.02.23 (in Ap. DR de 97.07.18, p. 1890), de 96.04.23 (in Ap. DR de 98.10.23, p. 279), de 96.07.09, no processo nº 39910, e e 97.05.14, no processo nº30994. No caso em análise, à data em que foi formulado o pedido de reversão – em 92.12.30, conforme é referido no ponto 27 da petição de recurso – encontrava-se em vigor o Código das Expropriações aprovado pelo DL nº 438/91 , de 09.11. Dispõe o art. 5º, nº 1, desse diploma, que há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim. No caso em análise, a circunstância de não ter havido adjudicação não obsta ao início do decurso desse prazo. O acórdão do T. Pleno, transitado em julgado, de 98.06.23, no processo nº 32775 – in Ap. DR de 2001.04.12, p. 885 – versando sobre esta situação concreta, entendeu o seguinte: O art. 5º do CE/91 prevê dois casos distintos de reversão, por motivos igualmente distintos e com pressupostos diferentes também; o primeiro, a reversão decorrente da não afectação do bem expropriado aos fins da expropriação até ao prazo de dois anos após a adjudicação; o segundo, o direito de reversão por alteração do fim expropriativo; repressão da inércia do expropriante, no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objecto da expropriação, no segundo; prevenção da certeza e segurança do Direito, no primeiro, considerando sobretudo os prejuízos do expropriado, prevenção da fraude à lei, no segundo. Se se compreende o termo final da adjudicação do bem expropriado como parâmetro constitutivo do direito de reversão no caso de inércia do expropriante, já não assim quando desde logo foi defraudado o fim de utilidade pública da expropriação; postas em crise a fé pública das instituições e a segurança das relações jurídicas, não pode compreender-se que de imediato não possam sancionar-se e haja de manter-se a violação da ordem jurídica até que um acto formal posterior – a adjudicação – legitime, por um lado, uma realidade já inexistente no momento da sua prolação e, ao mesmo tempo, o accionamento dos meios de repor a legalidade por ele próprio dita assegurada (sublinhado nosso). Parece-nos que se pode afirmar que neste caso foi, efectivamente, defraudado o fim da utilidade pública da expropriação. Em reunião de câmara de 92.05.28, o presidente, numa proposta que apresentou relativa ao edifício em causa, referiu que “como é do conhecimento de todos, parte do edifício destina-se a venda ao Ministério da Justiça a fim de ali serem instalados os Serviços de Registos e Notariado , adiantando que “de acordo com os estudos feitos pelos técnicos municipais competentes entende-se que o preço justo por metro quadrado é de 175 000$00 (sublinhado nosso) – cf. documento nº 6 junto com a petição. Revela ainda este documento que eram quatro as fracções destinadas a venda ao Ministério da Justiça. Em reunião de câmara de 92.06.17, o Senhor Director de Departamento também apresentou uma proposta relativa ao mesmo edifício, neste caso referente ao Regulamento de Venda da fracções que integravam o edifício, donde consta, além do mais, que a “ Câmara Municipal de Vila do Conde está a proceder à construção de um edifício sito na Praça Luís de Camões, destinado a venda ” e que há que “ vender cada fracção pela melhor oferta ”, sendo que tal proposta foi aprovada (sublinhado nosso) – cfr- documento nº 7 junto com a petição. Por outro lado, os documentos nºs 8 e 9 juntos com a petição vêm confirmar que todo o edifício foi construído para venda – destinando-se a comércio, habitação e escritórios – referindo, além do mais, a proposta a que alude o documento nº 8 e que foi aprovada: “dado que o mencionado “Regulamento” não permite a venda de qualquer fracção se o preço oferecido não for razoável, tendo-se em conta os preços de mercado, solicitou a Exmª Câmara aos respectivos técnicos um estudo, tendo em conta os custos e os preços praticados pelos industriais de venda de imóveis (sublinhado nosso)”. Assim sendo, tendo o edifício (de cave, rés do chão e quatro andares, conforme fls. 100 a 103) sido construído para ser vendido em fracções, uma pequena parte (quatro fracções) ao Ministério da Justiça e todas as restantes – para comércio, habitação e escritórios – a quem oferecesse melhor preço, atentos os preços de mercado, haverá que concluir ter havido desvio do fim determinante da expropriação. É que a venda das fracções ao Ministério da Justiça para instalação dos Serviços dos Registos e Notariado não integra as atribuições do Município – cf. art. 2º da Lei das Autarquias Locais em vigor – DL nº 100/84 , de 29.03, na redacção dada pela Lei nº 25/85 , de 12.08, arts. 45º a 50º do Código Administrativo, e, arts. 8º , 9º e 10º , nºs 1 e 2 do DL nº 77/84 , de 08.03 (diploma de delimitação de investimentos públicos); muito menos se integra nessas atribuições a construção de edifícios para colocação à venda no mercado imobiliário. E não obsta a esta conclusão, o facto de os contratos de compra e venda não terem sido formalizados com a realização das respectivas escrituras, bem como o facto de algumas fracções, posteriormente, terem sido ocupadas por serviços da Câmara e outros serviços públicos. O que releva para este efeito é que a construção foi levada a cabo com um objectivo: a venda do edifício – quatro fracções ao Ministério da Justiça e toda a parte restante no mercado imobiliário. O direito de reversão foi exercido por requerimento dirigido ao Senhor Secretario de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, em 92.12.30, e, decorridos vários anos após esta data e após as deliberações a que respeitam os documentos acima mencionados, em 98.11.30, ainda a Câmara mantinha o edifício afecto ao fim que determinara a sua construção, conforme revela o documento de fls. 276 a 287 destes autos. Atento aquele longo espaço de tempo, concluímos que a utilização posterior de determinadas fracções para o funcionamento de serviços eventualmente integrados nas atribuições da Câmara – já em fase de execução de julgado do acórdão do T. Pleno acima citado – não pode corresponder a qualquer das necessidades ou fins que determinou a declaração de utilidade pública urgente da expropriação. Assim sendo, havia fundamento para deferir na totalidade o pedido de reversão. Em razão do exposto, parece-nos que o acto que é objecto do recurso contencioso em análise violou o art. 5º do Código das Expropriações aprovado pelo DL nº 438/91 , de 09.12. 3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso interposto pelo particular expropriado, ficando, nessa medida, prejudicada a apreciação do recurso interposto pela entidade expropriante, o Município de Vila do Conde.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 1. OS FACTOS Consideram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão a proferir: O Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, a pedido da Câmara Municipal de Vila do Conde (CMVC), no uso de delegação de poderes, por despacho de 1985.02.13, publicado no DR, II Série, nº 87, de 1985.04.15, aprovou o estudo prévio de localização de um parque de estacionamento e o arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça daquela localidade, declarando a utilidade pública e o carácter urgente da expropriação de uma parcela de terreno necessária aos requeridos trabalhos, com a área total de 2735 m2, a destacar do prédio inscrito na matriz predial urbana de Vila do Conde sob os nºs 15 226, 35 169, 35 170 e 35 519, respectivamente, a fls. 154 do Livro B-40, a fls. 142 a 143 do Livro B-92 e a fls. 137 do Livro B-93, propriedade do ora recorrente – fls. 169 dos autos; Por despacho da mesma entidade, de 1985.02.27 e publicado no DR, II Série, nº 60, de 1985.03.13, foi ainda aprovado o projecto de obras e dada autorização de posse administrativa da parcela de terreno mencionada em a) – fls. 151 do p.i. apenso; No dia 17 de Junho de 1985, ainda pelo Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, conforme publicação no DR, II Série, nº 156, de 10 de Julho de 1985, foi proferido o seguinte: “Despacho – Torna-se conveniente reformar os meus despachos de 13 e 27-2-85, publicados, respectivamente, no DR, 2ª Série, 87, de 15-4-85 e 60, de 13-3-85. Assim: 1 – Revogo os meus referidos despachos. 2 – Por delegação de competência, aprovo o estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde e, nos termos do art. 10º, nº 1, al. a) e do art. 14º, nº 1, do Dec. Lei 845/76, de 11-12, na redacção do Dec. Lei 845/76, de 11-12, na redacção do Dec. Lei nº 154/83, de 12-4, declaro, a pedido da Câmara Municipal de Vila do Conde, a utilidade pública urgente da expropriação da parcela necessária para o efeito, identificada no citado DR, 2ª, 87, de 15-4-85, por ser premente a execução dos trabalhos. 3 – Ainda por delegação de competência, aprovo o projecto das mencionadas obras e, nos termos do art. 17º, nº 1 e do art. 19º do Dec. Lei 845/76, autorizo a Câmara Municipal de Vila do Conde a tomar posse administrativa da parcela expropriada, a fim de poder dar início proximamente à execução dos trabalhos” Na reunião ordinária de 28 de Maio de 1985, o Presidente da Câmara Municipal de Vila do Conde propôs a este órgão a aprovação da alienação ao Ministério da Justiça do 1º andar dos Blocos B, C e D e ainda do rés do chão deste, todos do prédio em construção e com a área total de 755 m2, ao preço de 175 000$00 /m2 – doc. de fls. 66; Na reunião de 17 de Junho de 1992, da Câmara Municipal de Vila do Conde, aprovou o regulamento de venda das fracções do Edifício … para habitação, escritórios e lojas de comércio - fls. 68-69 dos autos, Depois, na reunião de 22 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de Vila do Conde deliberou aprovar a venda e adjudicação de lojas para comércio, apartamentos, escritórios e aparcamentos do prédio referido em d), a favor de vários interessados particulares – fls. 73 – 74; Em 28 de Novembro de 1992, procedeu-se a hasta pública para venda de lojas, apartamentos, escritórios e aparcamentos, do mesmo edifício – fls. 78 dos autos. Em 8 de Janeiro de 1993, o expropriado requereu à autoridade recorrida: Que fosse reconhecida nos termos do art. 10º, nº 1 do Código das Expropriações de 1991 (ou do artigo 9º do Código das Expropriações de 1976, na interpretação que constitucionalmente lhe cabe) a caducidade da declaração de utilidade pública, objecto do despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 13 (ou 27) de Fevereiro de 1985; Que caso não fosse reconhecida tal caducidade, seja autorizada, então, nos termos dos artigos 5º e 70º e seguintes do Código das Expropriações de 1991 (ou da desaplicação do art. 7º, nº 1, do Código das Expropriações de 1976), a reversão da parcela de terreno expropriada – e que foi afectada a finalidades ilegais e ilícitas – ao património do requerente» - fls. 464 dos autos; Por despacho de 16 de Maio de 1993, o pedido referido em h) foi indeferido, em relação a ambas as pretensões: a caducidade, em razão da autoridade recorrida ter entendido não ter competência para se pronunciar sobre ela; a reversão, com fundamento na improcedência por aquela pressupor a adjudicação e esta não ter ainda ocorrido. O recorrente A… interpôs recurso contencioso do citado despacho de indeferimento, junto do Supremo Tribunal Administrativo, que correu termos sob o nº 32 775 da 1ª Secção; Em 2 de Fevereiro de 1995 foi, nesses autos, proferida a seguinte decisão: “(…) Acordam em negar provimento ao presente recurso quanto à parte do acto recorrido que indeferiu o pedido de reversão da parcela do terreno expropriada ao recorrente, mas conceder-lhe provimento e, em consequência, anular o acto recorrido na parte em que a autoridade recorrida se declarou incompetente para conhecer da caducidade da declaração de utilidade pública, por vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito em que assentou ”; Inconformados, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e o impugnante A..., recorreram para o Tribunal Pleno, o primeiro a título principal e o segundo subordinadamente; Por acórdão de 23 de Julho de 1998, o Pleno da Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo: negou provimento ao recurso independente, mantendo o acórdão recorrido na parte em que este julgara a autoridade recorrida competente para declarar a caducidade da declaração de utilidade pública em causa; e considerando que, nos termos do disposto no art. 5º, nº 1 do Código da Expropriações aprovado pelo DL nº 438/91 , de 9 de Novembro, a adjudicação não era requisito do direito de reversão por alteração do fim expropriativo, concedeu provimento ao recurso subordinado e revogou, nessa outra parte, o acórdão da Secção; No processo executivo, processado por apenso aos autos mencionados em k), com o nº 32 775-A, foi, em 4 de Outubro de 2000, proferido acórdão declarando “a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA proferido nos autos principais” – fls. 15 – 24 dos autos; No dia 23 de Março de 2001, o Secretário de Estado da Administração Local, proferiu o seguinte DESPACHO: “No exercício das competências que me foram delegadas por Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, por Despacho nº 23.288/2000, publicado na IIª Série do Diário da República nº 264, de 15 de Novembro de 2000, e nos termos e para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91 , de 9 de Novembro, sobre o pedido de reversão apresentado pelo requerente A…, relativamente à parcela de terreno que foi objecto da declaração de utilidade pública, proferida por despacho de 17 de Junho de 1985 do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, publicado no Diário da República, IIª Série, nº 156, de 10 de Julho de 1985, determino o seguinte: indefiro parcialmente o pedido relativamente à parte da parcela de terreno que foi afecta ao fim que determinou a expropriação – “parque de estacionamento de viaturas e arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde”, cujo projecto aprovado incluía a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos ou de interesse público, e à habitação social; defiro parcialmente o pedido de reversão relativamente à parte da parcela de terreno que não foi afecta ao fim que determinou a expropriação, calculada proporcionalmente com base na área de implantação do edifício que incide sobre a parcela expropriada. Tendo em consideração que não é possível determinar a área da parcela de terreno a reverter, face à existência no processo de dados contraditórios, devem as partes constituir um tribunal arbitral que se rege pelo disposto na Lei nº 31/86 , de 29 de Agosto, para efeitos de cálculo da área da parcela do terreno expropriada a reverter, por não ter sido afecta ao fim que determinou a expropriação. A determinação da área da parcela de terreno expropriada a reverter deve ter em conta: d.1. – A área da parcela expropriada onde se encontra implantado o edifício; d.2 – A área de construção do edifício que incide sobre a parcela expropriada; d.3.- A proporção entre, por um lado, a área correspondente às fracções, arrumos e aparcamentos (com exclusão das partes comuns), que não foram afectos ao fim da expropriação, ou seja, que não foram afectos a serviços públicos, a serviços de interesse público ou a habitação social e, por outro lado, a área determinada em d.2.; d.4. – A proporção assim encontrada deve dar a percentagem a aplicar à área da parcela expropriada onde se encontra implantado o edifício (d.1), que deve ter como resultado a área da parcela do terreno expropriado a reverter. Os fundamentos de facto e de direito do presente despacho constam das Informações Técnicas nº 4/DSJ, de 9 de Janeiro, nº 47/DSJ, de 2 de Fevereiro, e nº 97/DSJ, de 21 de Março, de 2001, todas da Direcção-Geral das Autarquias Locais, bem como do Parecer da Comissão de Coordenação da Região Norte, de 25 de Janeiro de 2001, daquela Comissão de Coordenação, que dele constituem parte integrante. Remeta-se o processo à DGAL para cumprimento do disposto no número 2 do art. 76º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99 , de 18 de Setembro.” Dão-se por reproduzidas as Informações Técnicas e Parecer da CCRN para as quais remete o despacho transcrito em o) e que constam do processo instrutor apenso, No acórdão do STA de 26 de Setembro de 2001, proferido nos já aludidos autos de execução com o nº 32 775 – A, consta: “(…) Tal como acima salientámos, a execução do julgado anulatório passava pela prolação de um acto administrativo que, na vez do anulado, decidisse o requerimento de autorização da reversão, formulado pelo ora requente. Não há dúvida que o despacho de 23/3/2001 cumpriu inteiramente essa função de preencher o vazio criado pela anulação imposta nos autos principais, pelo que a ordem jurídica se mostra agora reintegrada nesse preciso segmento. Deste modo, conseguido o fim a que estes autos de execução de julgado se inclinavam, tem de se declarar extinta, pelo cumprimento, a respectiva instância. Nestes termos, acordam em julgar extinta a instância nos presentes autos de execução de julgado” . 2. O DIREITO Como se mostra no Relatório, o acto recorrido, que deferiu parcialmente o pedido de reversão formulado pelo expropriado, é objecto de duas impugnações independentes ao serviço de pretensões contrapostas. O beneficiário entende que o acto é ilegal, uma vez que o pedido de reversão deveria ter sido deferido na totalidade e não só em parte. A Câmara Municipal de Vila do Conde, por seu turno, alega a ilegalidade do decretamento da reversão parcial, pois, na sua óptica, não havia lugar a reversão alguma. O tribunal, por razão de precedência lógica e de acordo com o disposto no art. 57º/1 da LPTA, conhecerá, prioritariamente, da ininteligibilidade alegada pela Câmara Municipal de Vila do Conde que, a proceder, conduzirá à declaração de nulidade do acto recorrido, nos termos previstos no art.133º /2/c) do CPA . Diz esta recorrente que o acto é ininteligível, além do mais, porque não se sabe o que fazer com a área a reverter, depois de determinada. Passando a citar: “Tratar-se-á de desanexar uma parte do terreno e restituí-la ao Recorrido Particular? O que fazer com o edifício e os serviços públicos sobre ela instalados? Trata-se, pelo contrário, de criar um direito real atípico, uma qualquer forma de participação do Recorrido Particular nos proventos ou utilidades que possam advir da titularidade do edifício? Que direito real seria esse?”. Ora, esta argumentação desnuda a incompreensão do conteúdo, insuprível por via interpretativa, com que o acto se apresenta A autoridade recorrida deferiu parcialmente o pedido de reversão por ter considerado que uma parte do terreno expropriado foi afectado a fim diverso do previsto no acto expropriativo. Como decorre da fundamentação constante das Informações Técnicas nº 4/DSJ, de 9 de Janeiro, nº 47/DSJ, de 2 de Fevereiro e nº 97/DSJ, de 21 de Março, de 2001, todas da Direcção-Geral das Autarquias Locais, bem como do Parecer da Comissão de Coordenação da Região Norte, de 25 de Janeiro de 2001 que, por remissão fazem parte integrante do acto, a decisão arranca dos seguintes pressupostos essenciais: o projecto aprovado pela declaração de utilidade pública proferida por despacho de 17 de Junho de 1985 do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, publicado no DR, II Série, nº 156, de 10 de Julho de 1985, para “parque de estacionamento de viaturas e arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde”, inclui a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos ou de interesse público e à habitação social; só a área onde se encontra implantado o edifício não foi, em parte, afecta ao fim que determinou a expropriação, e isto, porque nem todas as fracções do edifício foram afectadas a “serviços públicos, a serviços de interesse público ou a habitação social” servindo algumas delas a comércio e outras finalidades de índole privada. Neste contexto, sem áreas sobrantes e com o edifício afectado cumulativamente aos fins expropriativos e a outros não previstos na declaração de utilidade pública, é inequívoco que a autoridade recorrida decidiu deferir parcialmente o pedido de reversão e determinou que a área a reverter deve ser “calculada proporcionalmente com base na área de implantação do edifício que incide sobre a parcela expropriada”. Nesta parte o texto da decisão é esclarecedor (cf. al. b) do acto). Também se sabe que o deferimento do pedido implica a determinação de uma área a reverter e que a mesma dever ser encontrada de acordo com a fórmula de cálculo prescrita em d). Mas há coisas que o acto não diz e são essenciais para determinar o alcance do que nele se decidiu. O interessado requereu a retrocessão pretendendo recuperar, na totalidade, a parcela de terreno que lhe havia sido expropriada. A Administração decidiu que apenas tinha direito à reversão de uma parte, sem indicar, contudo, quaisquer pontos de referência que permitam a respectiva individualização e delimitação no espaço global do terreno expropriado. Neste quadro, pergunta-se, como ficou definida a situação jurídica do requerente? Com o direito a recuperar uma parcela a desanexar? Se era essa a vontade da autoridade recorrida, então porquê a indeterminação quanto à respectiva demarcação? Ou esta indeterminação significa que a Administração lhe reconhece apenas o direito a uma mera parte indivisa do terreno expropriado e ocupado pelo edifício, isto é, a uma quota ideal, numa “sui generis” compropriedade com coexistência de domínio público e domínio privado sobre o mesmo bem? Há, portanto, uma zona de ininteligibilidade do acto quanto a um dos seus elementos essenciais – o objecto - a cuja incompreensão a interpretação não dá remédio e que impedindo o conhecimento do alcance preciso do sentido da decisão administrativa, a fere de nulidade, nos termos previstos no art. 133º /2/d) do CPA . Procede, pois, com conhecimento prioritário em relação a todos os demais que vêm alegados em ambos os recursos o vício invocado nas conclusões 6ª e 7ª da alegação da Câmara Municipal de Vila do Conde. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso interposto e em declarar a nulidade do acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 4 de Outubro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.