048355 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Decorre expressamente do art. 8º do DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, que os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional previsto no art. 88° do DL nº 244/98 ficam prejudicados pela concessão de autorização de permanência concedida nos termos do art. 55º do DL nº 4/2001.

II- O referido preceito legal não viola os arts. 13º, 15º, nº 1 e 18º da CRP.

III- Tendo o recorrente formulado pedido de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional referido, tal pedido ficou prejudicado, por inutilidade superveniente, pela concessão de autorização de permanência que lhe foi emitida nos termos do art. 55º do DL nº 244/98, na redacção dada pelo citado DL nº 4/2001, pelo que à Administração se impunha, em termos de actuação vinculada, considerar extinto o procedimento relacionado com o pedido de concessão de residência, nos termos do art. 112º do CPA.

1ª Secção - 1ª Subsecção

Recurso nº 48.355

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., de nacionalidade romena, residente na Rua ..., vivenda ...., nº...andar, Casal de Cambra, freguesia de Belas, concelho de Sintra, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 11.10.2001, notificado ao recorrente por ofício de 16.10.2001, pelo qual foi declarado extinto, nos termos do art. 112º do CPA, o procedimento relativo ao pedido de autorização de residência formulado pelo recorrente ao abrigo do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto (Regime Excepcional).

Imputa ao acto recorrido vício de violação de lei por errada interpretação do art. 112º do CPA.

A autoridade recorrida sustentou, na resposta de fls. 35 e segs., a legalidade do acto.

Na sua alegação, formula o recorrente as seguintes

CONCLUSÕES:

A- O Recorrente requereu ao abrigo do artº 88° do DL 244/98 de 8 Agosto autorização de residência em Portugal.

B- Ao abrigo do DL 4/2001 de 10 de Janeiro, obteve autorização de permanência em Portugal.

C- Posteriormente foi notificado da extinção do procedimento relativo ao requerimento da autorização de residência nos termos do artº 112° do C.P.A.

D- Tendo desse despacho interposto recurso contencioso de anulação para o S.T.A, invocando a anulabilidade da aplicação do artº 112° do C.P.A. uma vez que o objecto da decisão nem se tinha tornado impossível, nem inútil, uma vez que o recorrente mantém o seu interesse em obter a autorização de residência.

E- Pois que é aqui que desenvolve a sua actividade profissional como marceneiro, vivendo com a sua família e sem qualquer interesse em voltar para o seu país de origem uma vez que foi em Portugal que encontrou a Paz e a estabilidade de vida tão pretendida.

F- Para além de que os direitos que o recorrente pode ter sendo titular de autorização de residência serem mais vastos que os que lhe são assegurados pela autorização de permanência.

G- Donde se concluí que o facto de o Recorrente ter autorização de permanência não invalida a sua pretensão em obter autorização de residência, tendo o artº 112° do C.P.A. sido mal interpretado havendo consequentemente uma violação de lei e uma diminuição dos direitos do recorrente uma vez que não lhe foi aplicada a lei mais favorável.

H- O Exmo Sr. Secretário de Estado Adjunto do M.A.I. na sua contestação veio defender a inexistência de violação de lei, defendendo a validade do acto mediante a aplicação do artº 8° do DL 4/2001 de 10 de Janeiro.

I- O artº 8° do DL 4/2001 ao prejudicar os pedidos de autorização de residência feitos ao abrigo do regime excepcional previsto no artº 88° do DL 244/98 de 8 de Agosto restringe direitos fundamentais dos cidadãos constitucionalmente previstos nos termos dos arts. 15°, 13° da C.R.P.

J- Direitos fundamentais, que são direitos absolutos inerentes à própria qualidade de homem e que se impõem a qualquer ordem jurídica e foram restringidos ao negar a continuidade do processo de autorização de residência independentemente de esta vir ou não a ser concedida ao recorrente em virtude do poder discricionário da Administração Pública.

K- O artº 8° do DL 4/2001 é inconstitucional, aplica a lei de forma retroactiva, violando o preceituado no artº 18/3 da C.R.P. além de afectar o conteúdo essencial dos preceitos consagradores de direitos, liberdades e garantias.

L- A lei nova revoga a lei antiga, mas os efeitos produzidos não podem ficar prejudicados.

M- Ao aplicar-se o artº 8° do DL 4/2001 de 10 de Janeiro, violam-se os princípios constitucionais da equiparação, igualdade, e da concordância prática entre os direitos fundamentais e os bens jurídicos constitucionalmente protegidos e que se encontram titulados nos arts. 15° nº 1 e 13° C.R.P.

N- Requer-se a não aplicabilidade do artº 8° do DL 4/2001 de 10 de Janeiro na ordem jurídica portuguesa, por o mesmo ser inconstitucional e a sua aplicação ser retroactiva violando preceitos constitucionais consagradores de direitos fundamentais, aplicando-se sim o art° 88° do DL 244/98 de 8 de Agosto, conforme foi requerido.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, Secretário de Estado Adjunto do MAI, concluíndo:

1. Deve ter-se por não alegado o novo vício aduzido pelo Recorrente, na sua alegação, - inconstitucionalidade - , uma vez que só é admissível a invocação de "vício novo", nesta fase do processo, quando o conhecimento dos factos que o integram só advierem ao conhecimento do Recorrente após a interposição do recurso.

2. Não sendo esta a situação, esse Venerando Tribunal dele não deve tomar conhecimento.

Sem conceder

3. O artigo 8° do Decreto-Lei n.º 4/2001, não ofende princípios consagrados nos artigos 13°, 15°, n.º 1, e 18, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, não consagrando qualquer aplicação retroactiva da lei.

4. O despacho recorrido não padece de qualquer vício de violação de lei. Com efeito,

5. Decorre, expressamente, da lei que os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência, como foi o caso do pedido apresentado pelo Recorrente, são prejudicados pela concessão de autorização de permanência, nos termos do artigo 55° do Decreto-Lei n.º 4/2001, que aquele optou por solicitar.

6. A Administração, no concreto caso em apreço, limitou-se a cumprir a lei. Não usou de qualquer poder discricionário para declarar a inutilidade do pedido, nos termos do artigo 112° do Código do Procedimento Administrativo.

7. Não lhe competia ajuizar qual o regime mais favorável ao Requerente, uma vez que o acto impugnado é um acto vinculado.

8. A Administração não ofendeu com a sua actuação, qualquer princípio legal ou constitucional, designadamente os princípios da justiça e da protecção dos interesses dos cidadãos, consagrados respectivamente nos artigos 4° e 6° do CPA, tendo antes cumprido o disposto na lei e respeitado aqueles princípios.

9. A Administração, ao prolatar o despacho recorrido, não procedeu a uma errada interpretação do artigo 112º do Código do Procedimento Administrativo.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o parecer de fls. 73/74, no qual se pronuncia pela inexistência dos vícios de violação de lei invocados pelo recorrente, entendendo que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Com relevância para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

1- Por requerimento entrado no SEF em 23.10.98, o ora recorrente dirigiu ao Ministro da Administração Interna pedido de autorização de residência ao abrigo do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto,

2- Tendo sido instaurado naqueles serviços o respectivo processo, com o nº 10.506//98 (doc. de fls.12 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

3- No decurso da instrução desse processo, o ora recorrente apresentou um pedido de autorização de permanência, nos termos do art. 55º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto, com a redacção introduzida pelo DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro,

4- Pedido este que foi deferido, sendo-lhe concedida a autorização de permanência nº PO1066113, emitida em 14.02.2001 (doc. de fls. 43 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

5- Pelo Director-Geral Adjunto do SEF, sob delegação de competência do Director-Geral, foi elaborada, a 04.10.2001, a seguinte PROPOSTA DE DECISÃO:

“1- O cidadão supra identificado apresentou no Departamento de Operações (D.O.) do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, no ano de 1998, um pedido de autorização de residência ao abrigo do artº 88º do DL nº 244/98 de 8 de Agosto (Regime Excepcional).

2- No decurso da instrução do referido pedido, constatou aquele Departamento que o requerente regularizou a sua situação em território nacional, pelo que o procedimento em causa deixou de se justificar.

3- Com efeito o referido cidadão é titular de Autorização de Permanência nº PO1066113, emitida em 14.02.2001 e válida até 14.02.2002.

4- Assim sendo, proponho que o procedimento seja declarado extinto, nos termos do artº 112º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o nº 1 do art. 8º do Decreto-Lei nº 4/2001 de 10 de Janeiro.

(doc. de fls. 28, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

6- Pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, sob delegação de competência do MAI, foi proferido o despacho de 11.10.2001, objecto do presente recurso, do seguinte teor.

“Em conformidade com a proposta apresentada pelo Exmº Director Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a qual se considera parte integrante da presente decisão e respectivos fundamentos, no uso da competência que me foi delegada pelo Despacho nº 52/2001 do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, II Série, nº 2 de 03 de Janeiro de 2001, declaro extinto o procedimento, nos termos previstos no art. 112º do Código do Procedimento Administrativo.”

(doc. de fls. 29, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

7- O qual foi notificado ao recorrente pelo SEF, através do ofício 1735/DO/01, de 16.10.2001 (doc. de fls. 30, cujo conteúdo se dá por reproduzido).

O DIREITO

O despacho recorrido, da autoria do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, acolhendo proposta do Director-Geral do SEF, declarou extinto, nos termos do art. 112º do CPA, conjugado com o nº 1 do art. 8º do DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, o procedimento relativo ao pedido de autorização de residência formulado pelo recorrente ao abrigo do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto (Regime Excepcional), em virtude de o mesmo ter regularizado a sua situação em território nacional, ao ser-lhe entretanto concedida a autorização de permanência nº PO1066113, emitida em 14.02.2001.

Alega o recorrente que o facto de ter obtido autorização de permanência não invalida a sua pretensão em obter autorização de residência, tendo o artº 112° do CPA. sido mal aplicado, havendo consequentemente uma violação de lei e uma diminuição dos direitos do recorrente uma vez que não lhe foi aplicada a lei mais favorável.

Alega ainda que o art. 8º do DL nº 4/2001, ao prejudicar os pedidos de autorização de residência feitos ao abrigo do regime excepcional previsto no art. 88° do DL nº 244/98, é inconstitucional, por consagrar a aplicação retroactiva de lei restritiva de direitos fundamentais, violando o art. 18º, nº 3 da CRP, e por afectar os princípios e direitos constitucionais da equiparação e da igualdade, consagrados nos arts. 15°, nº 1 e 13° da CRP, pelo que deve ser desaplicado.

Não lhe assiste qualquer razão, como se verá.

1. Começaremos por apreciar (atento o disposto no art. 57º, nº 1 da LPTA) a alegação de que o art. 8º do DL nº 4/2001 é inconstitucional, por consagrar a aplicação retroactiva da lei, violando o art. 18º, nº 3 da CRP, e por afectar os princípios e direitos constitucionais da equiparação e da igualdade, consagrados nos arts. 15°, nº 1 e 13° da CRP, pretendendo naturalmente que a sua aplicação fere o acto recorrido de vício de violação de lei.

Sustenta a autoridade recorrida que se trata de um vício novo, não invocado na petição, pelo que este Tribunal dele não deverá tomar conhecimento.

Na verdade, tratando-se de vício não invocado na petição de recurso, e não vindo referida a superveniência do conhecimento dos factos que o integram, é evidente que o mesmo deve ter-se por não alegado, por força do disposto no art. 36º, nº 1, al. d) da LPTA, como é jurisprudência uniforme deste STA.

Importa, porém, ter em conta que a referida arguição se prende com a constitucionalidade do preceito que moldou normativamente a decisão administrativa impugnada, pelo que, embora por razões diversas, não poderá deixar de ser apreciada a conformação constitucional do art. 8º, nº 1 do DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, uma vez que o tribunal, nos feitos submetidos a julgamento, não pode aplicar (ou confirmar a legalidade da sua aplicação) “normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados” (art. 204º da CRP).

Não cremos, no entanto, que o citado preceito ofenda os normativos constitucionais referidos ou, de algum modo, os princípios neles consignados.

Não há, em primeiro lugar, qualquer violação do art. 18º, nº 3 da CRP, uma vez que, contrariamente ao alegado pelo recorrente, a norma do art. 8º, nº 1 do DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, não consagra a aplicação retroactiva de lei restritiva de direitos fundamentais.

Desde logo, porque não pode falar-se, como decorre do art. 33º da CRP, num direito fundamental dos estrangeiros à residência ou permanência em Portugal.

Não existe seguramente um direito dos estrangeiros à entrada e fixação em Portugal, não podendo afirmar-se que os mesmos gozam de um direito absoluto de permanecerem em território nacional, podendo ser extraditados e, verificadas certas condições, expulsos.

Na verdade, de entre os direitos de que os cidadãos estrangeiros gozam, de acordo com o disposto no art. 15º da CRP, não figura o direito de fixar a sua residência em território nacional, mas apenas o de requerer, segundo os condicionalismos e pressupostos da lei ordinária, autorização para residir ou permanecer em Portugal.

Aquele normativo constitucional, ao estabelecer no seu nº 1 que os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português (princípio da equiparação), pressupõe que estejam ou residam legalmente em território nacional, segundo as leis de entrada e permanência dos estrangeiros, sem o qual não poderão gozar do acervo dos direitos sociais e até políticos, para alguns nacionais de outros Estados (cfr . Gomes Canotilho e Vital Moreira in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, págs. 134 e 135).

É o que resulta com clareza do regime das autorizações de residência e permanência fixado no DL n° 244/98, de 8 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n° 97/99, de 26 de Julho e pelo DL n° 4/2001, de 10 de Janeiro, com vista a assegurar, conforme se realça no preâmbulo do primeiro diploma,"um controlo eficaz das fronteiras externas, a adopção de um regime de vistos adequado aos interesses de Portugal (...), a simplificação do regime de residência através da limitação dos tipos de autorização e o reforço dos direitos de cada um dos respectivos títulos".

O preceito em causa não limita qualquer direito, muito menos fundamental, do recorrente, apenas fazendo depender deste a opção de aguardar pela decisão do pedido de autorização de residência a título excepcional, ou de formular pedido de autorização de permanência, nos termos do art. 55º do DL nº 244/98, na redacção dada pelo DL nº 4/2001.

Não ocorre pois uma restrição de direitos fundamentais, que o recorrente não detinha uma vez que se encontrava em Portugal sem título bastante, isto é, ilegalmente.

Por outro lado, o citado art. 8º, nº 1 do DL nº 4/2001 não contém nenhuma prescrição de retroactividade da lei, limitando-se a dispôr que os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional previsto no art. 88° do DL nº 244/98 ficam prejudicados pela concessão de autorização de permanência concedida, a requerimento do interessado, nos termos do citado art. 55º.

O fundamento de tal medida normativa é, naturalmente, o de que, com a concessão da autorização de permanência, o interessado vê regularizada a sua situação no território nacional, deixando de justificar-se a pendência de um procedimento que visava, a título excepcional, essa regularização.

Ou seja, trata-se de uma opção do interessado (pela concessão da “autorização de permanência”, em detrimento do pedido de autorização de residência pendente), cuja consequência, legalmente determinada, nada envolve de aplicação retroactiva da lei, ou seja, de aplicação de novo regime legal a factos ou situações jurídicas passadas.

2. E não há também qualquer errada interpretação ou aplicação do art. 112º do CPA, preceito que prevê a extinção do procedimento administrativo em caso de impossibilidade ou inutilidade superveniente, ou seja, na expressão da norma, “quando o órgão competente para a decisão verificar que a finalidade a que ele se destinava ou o objecto da decisão se tornaram impossíveis ou inúteis”.

É que, como referem a autoridade recorrida e o Ministério Público, é o próprio art. 8º, nº 1 do DL nº 4/2001 (adiante se verá da sua conformação constitucional) que prevê expressamente essa inutilidade superveniente, ao dispôr que “a concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência” (sublinhado nosso), como é o caso.

Ou seja, decorre expressamente da lei que os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional previsto no art. 88° do DL nº 244/98 ficam prejudicados pela concessão de autorização de permanência concedida nos termos do art. 55º do DL nº 244/98, na redacção dada pelo DL nº 4/2001.

A Administração actuou no domínio da estrita vinculação legal, estando afastada qualquer actuação discricionária, pelo que não lhe cabia fazer qualquer juízo de oportunidade ou de ponderação do regime mais favorável, tendo apenas que aplicar o referido preceito normativo, sob pena – então sim – de ilegalidade manifesta (no mesmo sentido decidiu o Ac. desta Subsecção, de 02.05.2002 – Rec. 48.283).

Não fez, pois, contrariamente ao alegado, incorrecta interpretação ou aplicação do citado art. 112º do CPA, na justa medida em que a afirmada inutilidade superveniente do procedimento relativo ao pedido de autorização de residência decorria linear e imperiosamente do texto legal, face à concessão da autorização de permanência entretanto ocorrida.

Improcedem, assim, as alegações do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 17 de Outubro de 2002.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro.