Quem foi o relator do acórdão 01331/04?

O relator foi São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01331/04?

O acórdão foi proferido em 08 de março de 2005.

Acórdão STA (2005) — Instituto público, Segurança social

Sumário

I - O Instituto da Solidariedade e Segurança Social é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social, dotado de autonomia administrativa e financeira, com a natureza de instituto público (art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000). II - Os actos administrativos proferidos pelos órgãos competentes do referido Instituto são contenciosamente recorríveis, sendo assim, tutelar e meramente facultativo a impugnação de tais actos junto do Ministro do Trabalho e Segurança Social.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A…, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que lhe rejeitou o recurso contencioso de anulação do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 10 de Outubro de 2003, formulando, em síntese, as seguintes conclusões: - só o acto do Sr. Secretário de Estado da Solidariedade Social de 10-10-03 pode ser recorrível; - deveria a recorrente ter sido alertada para o facto do recurso hierárquico interposto junto do Sr. Ministro da Solidariedade e Segurança social, no início de Abril de 2003, não constituir meio adequado para a apreciação da situação exposta; - o acto que define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autos do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer; - apesar de se tratar de uma decisão de rejeição, é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomado decisão diversa; - constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que os actos administrativos que se declaram incompetentes são recorríveis, já que são actos lesivos; - conclui assim que a decisão de rejeição da apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso. Nas suas contra alegações a entidade recorrida sustentou a manutenção do Acórdão recorrido, juntando diversos Acórdãos acolhendo idêntica posição: - Acórdão do TCA de 22/1/2004, processo 13002/04; - Acórdão do TCA de 11/3/2004, processo 12.980/03; - Acórdão do STA de 1/4/2002, recurso 273/04; - Acórdão do TCA de 27/5/2004, processo 13011/04; - Acórdão do STA de 20/5/2004, recurso 491/04; - Acórdão do TCA de 24/6/2004, processo 1301/04; - Acórdão do STA de 6/7/2002, recurso 517/04. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: a) A nota biográfica emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo: "(..) Admitida no Centro de Educação Especial de Viseu em 15.10.1973 com a categoria de Vigilante. Foi transferida para Instituto de Cegos do Loreto em Coimbra pertencente ao Centro de Educação Especial do Porto em 1.12.1978, como Vigilante. Foi integrada no Centro Regional de Segurança Social de Coimbra, nos termos da Portaria de 12.12.1983, publicada no D.R.II Série n° 4, de 05.01.1984. Foi promovida a Vigilante de Ia Classe, com efeitos a 15.10.1983. Publicação no D.R.II Série, n° 82 de 09.04.1985. Deslocada para o Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra a partir de 14.10.1985, por despacho de 17.06.1985 da Secretária de Estado da Segurança Social, para exercer funções de Educadora, de infância. Publicação no D.R.II Série, nº 47 de 26.02.1986. Nomeada após concurso em Educadora de Infância do Quadro do Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra. Posse em 30.06.1988.Publicação no D.R. 11 Série, n° 126, de 31.05.1988. Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social de Coimbra, conforme disposto no D.L. nº 58/93 de 01.03. Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social do Centro, aprovado pela Portaria n° 1055/93 de 21 de Outubro. Lista Nominativa publicada no D. R. II Série nº 243 de 20.10.1995 Coimbra, 16 de Junho de 2003. (..)" - fls. 18 dos autos. b) A declaração emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo: "(..) Para os devidos efeitos se declara que – A… tornou posse do lugar de Educadora de Infância Letra I em 30.06.1988. Foi posicionada na Letra H em 12 de Outubro de 1988. Transitou para o Escalão 2 da respectiva carreira com efeitos a 01.10.1989 nos termos do D.L. 409/89 de 18.11. Posicionada no Escalão 3 conforme Portaria n° 1218/90 de 19.12 com efeitos reportados a 01.01.1991. Posicionada no Escalão 4 conforme Portaria n° 39/94 de 14.01 com efeitos reportados a 1.06.1995. Posicionada no Escalão 5, com efeitos reportados a 01.09.1998,nos termos da Portaria n° 584/89 de 02.08. Foi posicionada no Escalão 6 com efeitos a 01.10.2000,nos termos do nº 4 do art° 200 do D.L. n° 312/99 de 10.08. Completou em 14.03.2003 o tempo necessário para progredir ao Escalão 7 da respectiva carreira. Foi posicionada no Escalão 9 com efeitos a 01.01.2002 por força do Despacho de 19.11.01 do Secretário de Estado da Segurança Social que faz interpretação extensiva da Lei n° 5/2001. Na sequência do despacho de 25.02.2003 do Exmo. Senhor Director do CDSSS Coimbra que revoga o despacho do então Director deste Centro Distrital datado de 06.03.2002 que autorizou a contagem de tempo de serviço na categoria de Vigilante, foi de novo reposicionada no Escalão 6 da respectiva carreira de Educadora de Infância em 12.03.2003. Por ser verdade e ter sido pedida se passa a presente declaração que vai assinada e autenticada com o carimbo em uso nestes Serviços. Coimbra, 16 de Junho de 2003. (..)" - fls. 19 dos autos. c) Pelo ofício n° 33933 de 10.03.03 do ISSS de Coimbra a A foi notificada do despacho de 25.02.2003 do Director do CDSSS de Coimbra, nos termos que seguem: "(..)ASSUNTO: Aplicação da Lei n° 5/2001 de 02 de Maio Fica V. Ex.a notificada do teor do Despacho exarado em 25 de Fevereiro de 2003 pelo Ex.mo Sr. Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, que se anexa em fotocópia. Assim sendo e de igual modo se informa que deverá proceder à reposição de 8.104,30 €, relativos a vencimentos indevidamente recebidos, a qual deverá, nos termos do D.L. n° 155/92 de 28.07, efectuar na Tesouraria deste Centro Distrital de Coimbra no prazo de Trinta (30) Dias. (..)" - fls. 24 dos autos. d) o recurso interposto pela A em 9.4.03 do despacho de 25.2.03 do Director do CDSSS de Coimbra foi rejeitado por despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, e do seguinte teor: "Concordo. Rejeito o presente recurso nos termos do art° 173º b) do CPA. (..)" - doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos. e) A fundamentação do despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social exarada na informação n° 219/2003 de 3.10.03 é do seguinte teor: "(..) Assunto: Recurso "hierárquico" interposto pelas educadoras de infância (..)A… - Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra. As requerentes vêm recorrer do despacho do Director do CDSSS de Coimbra de 25/02/2003 revogou o despacho do, então, Director do referido Centro Distrital datado de 06/03/2002, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira, de acordo com o estabelecido na Lei n° 5/2001 de 2/05. Questão prévia: Está em causa a caracterização ou natureza jurídica do presente recurso, apelidado de "hierárquico necessário" pelas recorrentes. Na verdade, o ISSS é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com a natureza de instituto público, sujeita tão-somente a tutela e superintendência do MSST, de acordo com o art. 50, 3), i) do D.L n° 115/98, de 4-05, na redacção dada pelo art. Io do D.L n° 45-A/2000, de 22/03. Ora, a autonomia administrativa exclui a hierarquia e atribui competência própria e exclusiva ao ISSS, embora tendo como limite a tutela administrativa. Assim, o recurso de um acto praticado por um órgão ou serviço do ISSS perante o membro do Governo da tutela nunca poderá ser um recurso hierárquico, já que este é um modo de impugnação do acto praticado por um órgão perante o respectivo superior hierárquico. Por outro lado, os poderes de tutela não se presumem e o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei, conforme o disposto no artigo 177º nos 1 e 2 do CPA. No que respeita a um eventual acto praticado pelo Director do Centro Distrital de Coimbra não se enquadra em nenhum dos casos em que os actos praticados pelo ISSS estão submetidos a recurso tutelar necessário, já que inexiste qualquer determinação legal nesse sentido. Na verdade, quer a Lei n° 5/2001, de 2/05, que considera o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com cursos de formação a educadores de infância para efeitos da carreira docente, quer os Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS), aprovados pelo DL n° 316-A/2000, de 7-12, não prevêem o recurso tutelar. É este também o entendimento perfilhado pela jurisprudência do STA, veja-se o Acórdão de 12/02/1976 proferido no Proc. n° 9816 e, mais recentemente, o Acórdão de 23/02/2000, ainda que no âmbito do DAFSE. No quadro traçado, julga-se, pois, não haver lugar a impugnação graciosa, pela via prevista no art. 158º n° 2 alínea b) e c) do CPA - recursos hierárquico e tutelar. O acto impugnado reveste as características de definitividade e executoriedade que o tomam contenciosamente recorrível, sem necessidade de prévia impugnação administrativa. Logo e face ao disposto na alínea b) do artigo 173º do referido Código, o recurso "deve ser rejeitado", porquanto o acto impugnado não é recorrível, cabendo recurso contencioso directo para os tribunais Administrativos, ficando prejudicada a análise de fundo. Não obstante, dá-se aqui por reproduzida e considera-se parte integrante do presente parecer que, consequentemente, deverá ser notificada às requerentes, a Informação n° 894/2003, de 07/08/2003, do ISSS, por a mesma proceder à análise de fundo da pretensão das requerentes e esclarecer pontos importantes, designadamente, no que concerne à alegada extemporaneidade na revogação do despacho de 6/03/2002, praticado pelo, então, Director do CDSS de Coimbra. A competência nesta matéria é de Sua Exa. a Secretaria de Estado da Segurança Social visto os assuntos relacionados com o ISSS terem sido objecto de delegação, de acordo com o Despacho n° 18863/2003, II série, de 2/10.(..)" - doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos. f) Por oficio n° 77085 de 23.7.03 do CDSSS de Coimbra foi a A notificada de: "(..) Assunto: Recurso Hierárquico / Aplicação da Lei 5/2001 de 02.05 Face ao Despacho da Vogal do Conselho Directivo do ISSS, de 09 de Julho de 2003, exarado na informação DRR/UEJCT n° 749/2003 de 07.07 que nega provimento ao recurso hierárquico interposto pelas requerentes …, …, … e …, e considerando que o recurso hierárquico interposto por V. Exa. merecerá o mesmo tratamento, informamos que vai de imediato dar-se cumprimento ao despacho de 25.02.2003 do Sr. Director do CDSSS de Coimbra. Chamamos a atenção de V. Exª para o facto de superiormente se ter entendido que o recurso hierárquico interposto não tem efeito suspensivo.(…)" - fls. 34 dos autos. 2.2. Matéria de direito O Acórdão do TCA rejeitou o recurso contencioso por entender que o acto recorrido não era lesivo. Tal acto, conclui o Acórdão, “não surte efeitos lesivos na esfera jurídica da autora, ora recorrente na exacta medida em que a respectiva eficácia externa no sentido modificativo do conteúdo da esfera jurídica dos destinatários ocorreu com a notificação do despacho de 25-2-2003 do Director do CDSSS de Coimbra, revogatório do despacho datado de 6/3/2002, do então, Director do referido Centro Distrital, que autorizava a mudança de escalões, ou eja, o reposicionamento das funcionárias na carreira fundando-se na Lei 5/2001, de 2/5”. Para chegar a tal conclusão o Acórdão considerou que o recurso do acto do Director do CDSSS de Coimbra para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social não era um recurso hierárquico necessário, nem sequer tutelar, sendo antes uma impugnação administrativa facultativa. Tendo o Secretário de Estado da Segurança Social (com delegação de poderes) rejeitado a impugnação administrativa, ao abrigo do disposto no art. 173º do CPA, exactamente por falta do pressuposto de previsão legal de tutela mérito sobre os Directores Distritais do ISSS, esse acto não é contenciosamente recorrível, por falta de lesividade (autónoma). A questão da lesividade do acto recorrido foi apreciada por este Supremo Tribunal, no incidente da suspensão de eficácia, tendo-se concluído, precisamente, pela manifesta ilegalidade de interposição do recurso, por falta de lesividade e, nessa medida, não verificado o requisito do art. 76º, 1, c) da LPTA – cfr. Acórdão proferido no apenso da Suspensão de Eficácia (Ac. de 6-7-2004, recurso 517/04). Concordamos com o entendimento aí sufragado (o relator foi o mesmo deste processo), pelo que nos limitaremos a transcrever a respectiva fundamentação: “ (…) Vejamos a questão, começando por precisar os actos proferidos com vista à qualificação do acto, objecto do pedido de suspensão. - O despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”; - Em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social. - Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70. - O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243. - Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235. - Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33; - Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes. Destes factos resulta que o acto, objecto do pedido de suspensão, proferido pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Segurança Social, não foi proferido no âmbito de um recurso hierárquico necessário. O ISSS é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social. Nos termos do art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000, “… uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público …” podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos”. Nos termos do art. 1º dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12) esta entidade é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público”.Nos termos do art. 2º do mesmo Estatuto: “O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”. A organização administrativa portuguesa tem três tipos de relações funcionais interorgânicas: hierarquia, superintendência e tutela. Nos termos do art. 199º, d) da CRP compete ao Governo, como órgão superior da administração pública “Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e Administração Autónoma”. A hierarquia caracteriza as relações funcionais nos serviços e actividades da Administração directa do Estado, e a superintendência e tutela as relações funcionais da Administração indirecta. Os institutos públicos incluem-se na Administração indirecta, uma vez que prosseguindo embora finalidades e atribuições do Estado, fazem-no em nome próprio (desconcentração), estando, por isso, dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. “Estas entidades actuam através de órgãos próprios e, apesar de ser no interesse do Estado, fazem-no em nome próprio e não em nome do Estado. Têm, ainda personalidade jurídica própria, património próprio, e praticam actos próprios” – cfr. JOSÉ FIGUEIREDO DIAS e FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Direito Administrativo, Coimbra, 2003, pág. 54. O Governo não tem sobre estas entidades poderes de direcção (hierarquia), mas apenas de superintendência e tutela, e nos casos e termos previstos na lei. A relação administrativa estabelecida entre o Instituto de Solidariedade e Segurança Social e o Ministério do Trabalho e Segurança Social não é, assim, uma relação de hierarquia, mas de superintendência e tutela – cfr. art. 5º, al. 1 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/200, e art. 1º e 2º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12. A impugnação administrativa dos actos proferidos pelos organismos sujeitos à superintendência e tutela é, quando esteja legalmente prevista, denominada “recurso tutelar” – art. 177º do C. P. Adm. O recurso tutelar só existe nos casos previstos na lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter meramente facultativo – art. 177º, 2 do C. P. Adm. O despacho de rejeição de um recurso hierárquico ou tutelar facultativo não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo. Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (cfr. art. 167º do C. P. Adm.). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso – cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18-12-2003, recurso 01652/02; 22-1-92, recurso 013062 e de 8-10-2003, recurso 1494/03: “O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º, n.º 1, do C.P.A.). O acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente”. Com efeito, sublinha-se neste último Acórdão, “os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574.). A lei não prevê a existência de recurso tutelar dos actos praticados pelos órgãos do Instituto da Solidariedade e da Segurança Social. Logo, a conclusão que se impõe é a de que qualquer recurso dos órgãos competentes deste Instituto para o membro do Governo respectivo, tem natureza facultativa, e, portanto, a sua rejeição não é contenciosamente recorrível. Pode ser menos óbvia a resposta à questão de saber qual seja o acto recorrível/lesivo, no presente caso: (i) o acto proferido pelo Director do CDSS de Coimbra, ou (ii) pela Vogal do Conselho Directivo do mesmo Instituto de Solidariedade e Segurança Social. A resposta depende da natureza das competências do Director do CDSSS (se a sua competência for própria e exclusiva, o acto por si praticado seria desde logo contenciosamente impugnável; se essa competência não for exclusiva, então do acto por ele praticado caberia recurso hierárquico necessário). Mas, neste processo, a questão não se coloca. A recorrente não pede a suspensão de eficácia do acto do Director do CDSSS de Coimbra, nem do acto da Vogal do Conselho Directivo, que indeferiu o recurso hierárquico interposto daquele acto. Assim, não há que tomar posição sobre a natureza das competências do Director do CDSSS, e do Conselho directivo, uma vez que o acto recorrível/lesivo seria, necessariamente, o que foi proferido por um deles. O que é indiscutível (repete-se) é que das deliberações dos órgãos competentes do Instituto da Solidariedade e Segurança Social não cabia qualquer recurso hierárquico, ou tutelar necessário. Deste modo, o acto – objecto do pedido de suspensão - que rejeitou o recurso “tutelar” por entender que tal recurso não era admissível, é indubitavelmente um acto não lesivo e, portanto manifestamente irrecorrível, tal como foi decidido no Acórdão recorrido” Foi também este o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 20-5-2004, recurso 491/04, num caso idêntico – estava em causa uma colega da recorrente precisamente na mesma situação: os actos proferidos são exactamente os mesmos: “ (…) Avançando na análise do despacho de 10.10.03 objecto mediato da suspensão de eficácia em causa, vemos que o seu conteúdo de rejeição não surte efeitos lesivos na esfera jurídica da requerente na exacta medida em que a respectiva eficácia externa no sentido modificativo do conteúdo da esfera jurídica dos destinatários ocorreu com a notificação do despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 do, então, Director do referido Centro Distrital, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira fundando-se na Lei n.° 5/2001 de 2/05. Do que vem dito conclui-se que o acto administrativo com eficácia externa e, pelo tanto, passível de ser, desde logo, objecto de impugnação contenciosa é o despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 e não o de 10.10.03 proferido por Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, rejeitou o recurso deduzido pela A por simples referência à alínea b) do art.º 173° do CPA, exactamente por falta do pressuposto de previsão legal da tutela de mérito do Ministro do Trabalho sobre os directores distritais do ISSS.”. Não sendo contenciosamente recorrível o despacho de 10.10.03 também não é passível de suspensão de eficácia, pelas razões de direito já expendidas, v.g. por conjugação dos art.ºs 76°, n° 1, al. c), 77° n° 1, 79° n° 3 da LPTA e art.º 57° § 4 do RSTA." A irrecorribilidade, por falta de lesividade actual e autónoma, não afectou minimamente as garantias da recorrente ao recurso contencioso. Se é certo que recorreu de um acto não definitivo verticalmente para o Ministro do Trabalho, a entidade que recebeu esse recurso hierárquico, remeteu-o nos termos da lei, para a entidade competente (O conselho Directivo) notificando a recorrente dessa remessa - cfr fls. 70). Depois desta entidade decidir e de lhe dar a conhecer a decisão de indeferimento da sua pretensão, a recorrente, (i) interpôs recurso contencioso dessa decisão (fls. 4 da petição, art. 17º da petição inicial), e (ii) insistiu junto do Ministro do Trabalho pela resposta ao recurso hierárquico. O comportamento da Administração não prejudicou, não limitou, nem condicionou o direito ao recurso contencioso, tendo agido, pelo contrário, sempre em conformidade com o que decorria da lei, suspendendo os efeitos do acto impugnado administrativamente até à decisão do Vogal do Conselho Directivo, isto é, considerando o recurso como necessário dentro da hierarquia do ISSS, e informando-a da sua decisão final – da qual, de resto, foi interposto recurso contencioso, como a recorrente afirma a fls. 17. Não se verifica, assim, contrariamente ao alegado pela recorrente, a violação de quaisquer regras da boa fé que, pudessem legitimar um eventual direito ao recurso ao recurso contencioso, com base na expectativa de que recurso hierárquico dirigido ao Ministro do Trabalho fora recebido e encaminhado para essa entidade com a natureza de um recurso hierárquico necessário. Deste modo, deve manter-se o acórdão recorrido e julgar-se improcedente o recurso. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 200 €. Procuradoria: 50%. Lisboa, 8 de Março de 2005. – São Pedro (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART167 ART173 ART177.
DL 115/98 DE 1998/05/04 NA REDACÇÃO DO DL 45-A/2000 DE 2000/03/22 ART5 ART23.
DL 316-A/2000 DE 2000/12/07 ART1 ART2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC517/04 DE 2004/07/06.; AC STA PROC491/04 DE 2004/05/20.

Sumário

II- Os actos administrativos proferidos pelos órgãos competentes do referido Instituto são contenciosamente recorríveis, sendo assim, tutelar e meramente facultativo a impugnação de tais actos junto do Ministro do Trabalho e Segurança Social.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que lhe rejeitou o recurso contencioso de anulação do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 10 de Outubro de 2003, formulando, em síntese, as seguintes conclusões:

- só o acto do Sr. Secretário de Estado da Solidariedade Social de 10-10-03 pode ser recorrível;

- deveria a recorrente ter sido alertada para o facto do recurso hierárquico interposto junto do Sr. Ministro da Solidariedade e Segurança social, no início de Abril de 2003, não constituir meio adequado para a apreciação da situação exposta;

- o acto que define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autos do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer;

- apesar de se tratar de uma decisão de rejeição, é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomado decisão diversa;

- constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que os actos administrativos que se declaram incompetentes são recorríveis, já que são actos lesivos;

- conclui assim que a decisão de rejeição da apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso.

Nas suas contra alegações a entidade recorrida sustentou a manutenção do Acórdão recorrido, juntando diversos Acórdãos acolhendo idêntica posição:

- Acórdão do TCA de 22/1/2004, processo 13002/04;

- Acórdão do TCA de 11/3/2004, processo 12.980/03;

- Acórdão do STA de 1/4/2002, recurso 273/04;

- Acórdão do TCA de 27/5/2004, processo 13011/04;

- Acórdão do STA de 20/5/2004, recurso 491/04;

- Acórdão do TCA de 24/6/2004, processo 1301/04;

- Acórdão do STA de 6/7/2002, recurso 517/04.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) A nota biográfica emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo: "(..) Admitida no Centro de Educação Especial de Viseu em 15.10.1973 com a categoria de Vigilante. Foi transferida para Instituto de Cegos do Loreto em Coimbra pertencente ao Centro de Educação Especial do Porto em 1.12.1978, como Vigilante. Foi integrada no Centro Regional de Segurança Social de Coimbra, nos termos da Portaria de 12.12.1983, publicada no D.R.II Série n° 4, de 05.01.1984. Foi promovida a Vigilante de Ia Classe, com efeitos a 15.10.1983. Publicação no D.R.II Série, n° 82 de 09.04.1985. Deslocada para o Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra a partir de 14.10.1985, por despacho de 17.06.1985 da Secretária de Estado da Segurança Social, para exercer funções de Educadora, de infância. Publicação no D.R.II Série, nº 47 de 26.02.1986. Nomeada após concurso em Educadora de Infância do Quadro do Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra. Posse em 30.06.1988.Publicação no D.R. 11 Série, n° 126, de 31.05.1988. Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social de Coimbra, conforme disposto no D.L. nº 58/93 de 01.03. Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social do Centro, aprovado pela Portaria n° 1055/93 de 21 de Outubro. Lista Nominativa publicada no D. R. II Série nº 243 de 20.10.1995 Coimbra, 16 de Junho de 2003. (..)" - fls. 18 dos autos.

b) A declaração emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo: "(..) Para os devidos efeitos se declara que – A… tornou posse do lugar de Educadora de Infância Letra I em 30.06.1988. Foi posicionada na Letra H em 12 de Outubro de 1988. Transitou para o Escalão 2 da respectiva carreira com efeitos a 01.10.1989 nos termos do D.L. 409/89 de 18.11. Posicionada no Escalão 3 conforme Portaria n° 1218/90 de 19.12 com efeitos reportados a 01.01.1991. Posicionada no Escalão 4 conforme Portaria n° 39/94 de 14.01 com efeitos reportados a 1.06.1995. Posicionada no Escalão 5, com efeitos reportados a 01.09.1998,nos termos da Portaria n° 584/89 de 02.08. Foi posicionada no Escalão 6 com efeitos a 01.10.2000,nos termos do nº 4 do art° 200 do D.L. n° 312/99 de 10.08. Completou em 14.03.2003 o tempo necessário para progredir ao Escalão 7 da respectiva carreira. Foi posicionada no Escalão 9 com efeitos a 01.01.2002 por força do Despacho de 19.11.01 do Secretário de Estado da Segurança Social que faz interpretação extensiva da Lei n° 5/2001. Na sequência do despacho de 25.02.2003 do Exmo. Senhor Director do CDSSS Coimbra que revoga o despacho do então Director deste Centro Distrital datado de 06.03.2002 que autorizou a contagem de tempo de serviço na categoria de Vigilante, foi de novo reposicionada no Escalão 6 da respectiva carreira de Educadora de Infância em 12.03.2003. Por ser verdade e ter sido pedida se passa a presente declaração que vai assinada e autenticada com o carimbo em uso nestes Serviços. Coimbra, 16 de Junho de 2003. (..)" - fls. 19 dos autos.

c) Pelo ofício n° 33933 de 10.03.03 do ISSS de Coimbra a A foi notificada do despacho de 25.02.2003 do Director do CDSSS de Coimbra, nos termos que seguem: "(..)ASSUNTO: Aplicação da Lei n° 5/2001 de 02 de Maio Fica V. Ex.a notificada do teor do Despacho exarado em 25 de Fevereiro de 2003 pelo Ex.mo Sr. Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, que se anexa em fotocópia. Assim sendo e de igual modo se informa que deverá proceder à reposição de 8.104,30 €, relativos a vencimentos indevidamente recebidos, a qual deverá, nos termos do D.L. n° 155/92 de 28.07, efectuar na Tesouraria deste Centro Distrital de Coimbra no prazo de Trinta (30) Dias. (..)" - fls. 24 dos autos.

d) o recurso interposto pela A em 9.4.03 do despacho de 25.2.03 do Director do CDSSS de Coimbra foi rejeitado por despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, e do seguinte teor: "Concordo. Rejeito o presente recurso nos termos do art° 173º b) do CPA. (..)" - doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos.

e) A fundamentação do despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social exarada na informação n° 219/2003 de 3.10.03 é do seguinte teor: "(..) Assunto: Recurso "hierárquico" interposto pelas educadoras de infância (..)A… - Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra. As requerentes vêm recorrer do despacho do Director do CDSSS de Coimbra de 25/02/2003 revogou o despacho do, então, Director do referido Centro Distrital datado de 06/03/2002, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira, de acordo com o estabelecido na Lei n° 5/2001 de 2/05. Questão prévia: Está em causa a caracterização ou natureza jurídica do presente recurso, apelidado de "hierárquico necessário" pelas recorrentes. Na verdade, o ISSS é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com a natureza de instituto público, sujeita tão-somente a tutela e superintendência do MSST, de acordo com o art. 50, 3), i) do D.L n° 115/98, de 4-05, na redacção dada pelo art. Io do D.L n° 45-A/2000, de 22/03. Ora, a autonomia administrativa exclui a hierarquia e atribui competência própria e exclusiva ao ISSS, embora tendo como limite a tutela administrativa. Assim, o recurso de um acto praticado por um órgão ou serviço do ISSS perante o membro do Governo da tutela nunca poderá ser um recurso hierárquico, já que este é um modo de impugnação do acto praticado por um órgão perante o respectivo superior hierárquico. Por outro lado, os poderes de tutela não se presumem e o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei, conforme o disposto no artigo 177º nos 1 e 2 do CPA. No que respeita a um eventual acto praticado pelo Director do Centro Distrital de Coimbra não se enquadra em nenhum dos casos em que os actos praticados pelo ISSS estão submetidos a recurso tutelar necessário, já que inexiste qualquer determinação legal nesse sentido. Na verdade, quer a Lei n° 5/2001, de 2/05, que considera o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com cursos de formação a educadores de infância para efeitos da carreira docente, quer os Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS), aprovados pelo DL n° 316-A/2000, de 7-12, não prevêem o recurso tutelar. É este também o entendimento perfilhado pela jurisprudência do STA, veja-se o Acórdão de 12/02/1976 proferido no Proc. n° 9816 e, mais recentemente, o Acórdão de 23/02/2000, ainda que no âmbito do DAFSE. No quadro traçado, julga-se, pois, não haver lugar a impugnação graciosa, pela via prevista no art. 158º n° 2 alínea b) e c) do CPA - recursos hierárquico e tutelar. O acto impugnado reveste as características de definitividade e executoriedade que o tomam contenciosamente recorrível, sem necessidade de prévia impugnação administrativa. Logo e face ao disposto na alínea b) do artigo 173º do referido Código, o recurso "deve ser rejeitado", porquanto o acto impugnado não é recorrível, cabendo recurso contencioso directo para os tribunais Administrativos, ficando prejudicada a análise de fundo. Não obstante, dá-se aqui por reproduzida e considera-se parte integrante do presente parecer que, consequentemente, deverá ser notificada às requerentes, a Informação n° 894/2003, de 07/08/2003, do ISSS, por a mesma proceder à análise de fundo da pretensão das requerentes e esclarecer pontos importantes, designadamente, no que concerne à alegada extemporaneidade na revogação do despacho de 6/03/2002, praticado pelo, então, Director do CDSS de Coimbra. A competência nesta matéria é de Sua Exa. a Secretaria de Estado da Segurança Social visto os assuntos relacionados com o ISSS terem sido objecto de delegação, de acordo com o Despacho n° 18863/2003, II série, de 2/10.(..)" - doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos.

f) Por oficio n° 77085 de 23.7.03 do CDSSS de Coimbra foi a A notificada de: "(..) Assunto: Recurso Hierárquico / Aplicação da Lei 5/2001 de 02.05 Face ao Despacho da Vogal do Conselho Directivo do ISSS, de 09 de Julho de 2003, exarado na informação DRR/UEJCT n° 749/2003 de 07.07 que nega provimento ao recurso hierárquico interposto pelas requerentes …, …, … e …, e considerando que o recurso hierárquico interposto por V. Exa. merecerá o mesmo tratamento, informamos que vai de imediato dar-se cumprimento ao despacho de 25.02.2003 do Sr. Director do CDSSS de Coimbra. Chamamos a atenção de V. Exª para o facto de superiormente se ter entendido que o recurso hierárquico interposto não tem efeito suspensivo.(…)" - fls. 34 dos autos.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão do TCA rejeitou o recurso contencioso por entender que o acto recorrido não era lesivo. Tal acto, conclui o Acórdão, “não surte efeitos lesivos na esfera jurídica da autora, ora recorrente na exacta medida em que a respectiva eficácia externa no sentido modificativo do conteúdo da esfera jurídica dos destinatários ocorreu com a notificação do despacho de 25-2-2003 do Director do CDSSS de Coimbra, revogatório do despacho datado de 6/3/2002, do então, Director do referido Centro Distrital, que autorizava a mudança de escalões, ou eja, o reposicionamento das funcionárias na carreira fundando-se na Lei 5/2001, de 2/5”.

Para chegar a tal conclusão o Acórdão considerou que o recurso do acto do Director do CDSSS de Coimbra para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social não era um recurso hierárquico necessário, nem sequer tutelar, sendo antes uma impugnação administrativa facultativa. Tendo o Secretário de Estado da Segurança Social (com delegação de poderes) rejeitado a impugnação administrativa, ao abrigo do disposto no art. 173º do CPA, exactamente por falta do pressuposto de previsão legal de tutela mérito sobre os Directores Distritais do ISSS, esse acto não é contenciosamente recorrível, por falta de lesividade (autónoma).

A questão da lesividade do acto recorrido foi apreciada por este Supremo Tribunal, no incidente da suspensão de eficácia, tendo-se concluído, precisamente, pela manifesta ilegalidade de interposição do recurso, por falta de lesividade e, nessa medida, não verificado o requisito do art. 76º, 1, c) da LPTA – cfr. Acórdão proferido no apenso da Suspensão de Eficácia (Ac. de 6-7-2004, recurso 517/04).

Concordamos com o entendimento aí sufragado (o relator foi o mesmo deste processo), pelo que nos limitaremos a transcrever a respectiva fundamentação:

“(…)

Vejamos a questão, começando por precisar os actos proferidos com vista à qualificação do acto, objecto do pedido de suspensão.

- O despacho proferido pelo Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25-2-2003 é do seguinte teor: “Dado que as funcionárias em sede de audiência de interessados, na sequência do meu despacho de 29-1-2003, não acrescentaram ao processo qualquer elemento susceptível de alterar o sentido da decisão proposta, revogo, nos termos do art. 141º do C.P.A. o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorização a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n.º 2, de 4-3-2002, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo”;

- Em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social.

- Este recurso foi “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 34º do CPA enviado pelo ofício n.º 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social” – fls. 70.

- O Vogal do Conselho directivo de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso – fls. 243.

- Este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 – fls. 235.

- Em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu – fls. 33;

- Pelo Secretário de Estado da Segurança Social, em 10-10-2003, foi o recurso rejeitado, por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadra em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário – fls. 37 e seguintes.

Destes factos resulta que o acto, objecto do pedido de suspensão, proferido pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Segurança Social, não foi proferido no âmbito de um recurso hierárquico necessário.

O ISSS é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social. Nos termos do art. 23º, 2 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/2000, “… uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público …” podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos”.

Nos termos do art. 1º dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12) esta entidade é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público”.Nos termos do art. 2º do mesmo Estatuto: “O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.

A organização administrativa portuguesa tem três tipos de relações funcionais interorgânicas: hierarquia, superintendência e tutela. Nos termos do art. 199º, d) da CRP compete ao Governo, como órgão superior da administração pública “Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e Administração Autónoma”. A hierarquia caracteriza as relações funcionais nos serviços e actividades da Administração directa do Estado, e a superintendência e tutela as relações funcionais da Administração indirecta.

Os institutos públicos incluem-se na Administração indirecta, uma vez que prosseguindo embora finalidades e atribuições do Estado, fazem-no em nome próprio (desconcentração), estando, por isso, dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.

“Estas entidades actuam através de órgãos próprios e, apesar de ser no interesse do Estado, fazem-no em nome próprio e não em nome do Estado. Têm, ainda personalidade jurídica própria, património próprio, e praticam actos próprios” – cfr. JOSÉ FIGUEIREDO DIAS e FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Direito Administrativo, Coimbra, 2003, pág. 54. O Governo não tem sobre estas entidades poderes de direcção (hierarquia), mas apenas de superintendência e tutela, e nos casos e termos previstos na lei.

A relação administrativa estabelecida entre o Instituto de Solidariedade e Segurança Social e o Ministério do Trabalho e Segurança Social não é, assim, uma relação de hierarquia, mas de superintendência e tutela – cfr. art. 5º, al. 1 do Dec. Lei 115/98, de 4/5, na redacção do Dec. Lei 45/A/200, e art. 1º e 2º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo Dec. Lei 316/A/2000, de 7/12.

A impugnação administrativa dos actos proferidos pelos organismos sujeitos à superintendência e tutela é, quando esteja legalmente prevista, denominada “recurso tutelar” – art. 177º do C. P. Adm.

O recurso tutelar só existe nos casos previstos na lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter meramente facultativo – art. 177º, 2 do C. P. Adm.

O despacho de rejeição de um recurso hierárquico ou tutelar facultativo não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo. Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (cfr. art. 167º do C. P. Adm.). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso – cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18-12-2003, recurso 01652/02; 22-1-92, recurso 013062 e de 8-10-2003, recurso 1494/03: “O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º, n.º 1, do C.P.A.). O acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente”.

Com efeito, sublinha-se neste último Acórdão, “os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574.).

A lei não prevê a existência de recurso tutelar dos actos praticados pelos órgãos do Instituto da Solidariedade e da Segurança Social.

Logo, a conclusão que se impõe é a de que qualquer recurso dos órgãos competentes deste Instituto para o membro do Governo respectivo, tem natureza facultativa, e, portanto, a sua rejeição não é contenciosamente recorrível.

Pode ser menos óbvia a resposta à questão de saber qual seja o acto recorrível/lesivo, no presente caso: (i) o acto proferido pelo Director do CDSS de Coimbra, ou (ii) pela Vogal do Conselho Directivo do mesmo Instituto de Solidariedade e Segurança Social. A resposta depende da natureza das competências do Director do CDSSS (se a sua competência for própria e exclusiva, o acto por si praticado seria desde logo contenciosamente impugnável; se essa competência não for exclusiva, então do acto por ele praticado caberia recurso hierárquico necessário). Mas, neste processo, a questão não se coloca. A recorrente não pede a suspensão de eficácia do acto do Director do CDSSS de Coimbra, nem do acto da Vogal do Conselho Directivo, que indeferiu o recurso hierárquico interposto daquele acto. Assim, não há que tomar posição sobre a natureza das competências do Director do CDSSS, e do Conselho directivo, uma vez que o acto recorrível/lesivo seria, necessariamente, o que foi proferido por um deles.

O que é indiscutível (repete-se) é que das deliberações dos órgãos competentes do Instituto da Solidariedade e Segurança Social não cabia qualquer recurso hierárquico, ou tutelar necessário.

Deste modo, o acto – objecto do pedido de suspensão - que rejeitou o recurso “tutelar” por entender que tal recurso não era admissível, é indubitavelmente um acto não lesivo e, portanto manifestamente irrecorrível, tal como foi decidido no Acórdão recorrido”

Foi também este o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 20-5-2004, recurso 491/04, num caso idêntico – estava em causa uma colega da recorrente precisamente na mesma situação: os actos proferidos são exactamente os mesmos:

“(…) Avançando na análise do despacho de 10.10.03 objecto mediato da suspensão de eficácia em causa, vemos que o seu conteúdo de rejeição não surte efeitos lesivos na esfera jurídica da requerente na exacta medida em que a respectiva eficácia externa no sentido modificativo do conteúdo da esfera jurídica dos destinatários ocorreu com a notificação do despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 do, então, Director do referido Centro Distrital, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira fundando-se na Lei n.° 5/2001 de 2/05. Do que vem dito conclui-se que o acto administrativo com eficácia externa e, pelo tanto, passível de ser, desde logo, objecto de impugnação contenciosa é o despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 e não o de 10.10.03 proferido por Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, rejeitou o recurso deduzido pela A por simples referência à alínea b) do art.º 173° do CPA, exactamente por falta do pressuposto de previsão legal da tutela de mérito do Ministro do Trabalho sobre os directores distritais do ISSS.”. Não sendo contenciosamente recorrível o despacho de 10.10.03 também não é passível de suspensão de eficácia, pelas razões de direito já expendidas, v.g. por conjugação dos art.ºs 76°, n° 1, al. c), 77° n° 1, 79° n° 3 da LPTA e art.º 57° § 4 do RSTA."

A irrecorribilidade, por falta de lesividade actual e autónoma, não afectou minimamente as garantias da recorrente ao recurso contencioso.

Se é certo que recorreu de um acto não definitivo verticalmente para o Ministro do Trabalho, a entidade que recebeu esse recurso hierárquico, remeteu-o nos termos da lei, para a entidade competente (O conselho Directivo) notificando a recorrente dessa remessa - cfr fls. 70).

Depois desta entidade decidir e de lhe dar a conhecer a decisão de indeferimento da sua pretensão, a recorrente, (i) interpôs recurso contencioso dessa decisão (fls. 4 da petição, art. 17º da petição inicial), e (ii) insistiu junto do Ministro do Trabalho pela resposta ao recurso hierárquico.

O comportamento da Administração não prejudicou, não limitou, nem condicionou o direito ao recurso contencioso, tendo agido, pelo contrário, sempre em conformidade com o que decorria da lei, suspendendo os efeitos do acto impugnado administrativamente até à decisão do Vogal do Conselho Directivo, isto é, considerando o recurso como necessário dentro da hierarquia do ISSS, e informando-a da sua decisão final – da qual, de resto, foi interposto recurso contencioso, como a recorrente afirma a fls. 17.

Não se verifica, assim, contrariamente ao alegado pela recorrente, a violação de quaisquer regras da boa fé que, pudessem legitimar um eventual direito ao recurso ao recurso contencioso, com base na expectativa de que recurso hierárquico dirigido ao Ministro do Trabalho fora recebido e encaminhado para essa entidade com a natureza de um recurso hierárquico necessário.

Deste modo, deve manter-se o acórdão recorrido e julgar-se improcedente o recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 200 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 8 de Março de 2005. – São Pedro (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.

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