0949/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nos termos do art. 51º, n.º 1, al. c), do anterior ETAF, os tribunais administrativos de círculo eram competentes para conhecer dos recursos de actos administrativos dos órgãos das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa – universo em que se integram as associações de bombeiros voluntários. II - A deliberação por que a assembleia geral de uma dessas associações expulsou um dos seus associados integra-se nas relações puramente civilísticas que a pessoa colectiva de direito privado mantém com os respectivos membros. III - Não correspondendo ao exercício de um qualquer «jus imperii», essa deliberação não é um acto administrativo, nos termos e para os efeitos do art. 120º do CPA. IV - Assim, os tribunais administrativos são incompetentes «ratione materiae» para o conhecimento da causa em que o associado expulso pretende invalidar tal deliberação, por suposta ilegalidade dela.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários do Bombarral interpôs recurso da sentença do TAF de Coimbra que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A..., identificado nos autos, anulou a deliberação da assembleia geral ordinária da referida associação que, em 23/3/2001, dela expulsara aquele recorrente, assim o privando da qualidade de associado. A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes: 1° - Com referência à competência em razão da matéria, a regra geral estabelecida no art. 18º, n.º 1 da LOFTJ, diz-nos que a competência dos tribunais judiciais comuns é residual, só se verificando quando as regras reguladoras da competência de outra ordem jurisdicional, não abarcarem o conhecimento das questões que forem submetidas à apreciação do tribunal. 2° - Por outro lado, e no que respeita aos tribunais administrativos e fiscais, o art. 212º, n.º 3 da Constituição da República circunscreve a respectiva competência ao domínio das «relações jurídicas administrativas e fiscais». 3º - Na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido tradicional de relação jurídica administrativa toda aquela relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido; 4º - À data da propositura da acção, a competência jurisdicional dos tribunais administrativos e fiscais estava traçada pelo ETAF aprovado pela Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, decorrendo do artigo 3° deste diploma legal; 5º - Dessa competência encontravam-se excluídas, designadamente, as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público; 6º - Relativamente à competência dos tribunais administrativos de círculo, o art. 51º, n.°1, alínea c), conferia-lhes a competência para o conhecimento dos recursos de actos administrativos dos órgãos das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. 7° - A ora Agravante é uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, à qual se aplica, na sua modesta opinião, as regras dos artigos 157° e seguintes do Código Civil , no que à matéria discutida nestes autos se refere. 8° - Ora, como é entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência, a competência em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. 9° - Para além disso, importa ainda determinar se o acto de que se recorre, pode ser considerado um acto de gestão pública ou antes um acto de gestão privada; 10° - Na modesta opinião da Agravante a expulsão do associado ora Agravado, reveste-se de natureza privada e, consequentemente, afasta-se da jurisdição administrativa. 11° - No que diz respeito à alegada ilegalidade da convocatória, sendo a ora Agravante uma Associação, na questão das Assembleias Gerais, aplica-se-lhe as regras dos artigos 167° e seguintes do Código Civil , as quais consagram regime especial para as associações, bem como as cláusulas constantes dos seus estatutos. 12° - Ora, de acordo com a 2ª parte do n.º 1 do artigo 174° do Código Civil , na convocatória deve indicar-se o dia, hora, local da reunião e os pontos a discutir, o que aconteceu com a convocatória para a Assembleia Geral de 23 de Março de 2001; 13° - Caso assim se não entenda, o que apenas por mera hipótese académica se admite, ainda assim, não se verifica o alegado vício, por violação das normas constantes do n.º 1 do artigo 18° e do n.º 4 do artigo 17° , ambos do CPA . 14° - Porquanto, qualquer dos associados tomou conhecimento que um dos pontos da ordem de trabalhos consistia precisamente na expulsão de três sócios, assunto este que se basta a si próprio, mesmo que não sejam indicados os nomes dos associados a expulsar. 15° - Pois qualquer associado, independentemente de quem poderá ser expulso, poderá ter interesse “especial” em estar presente, dado o teor da matéria que vai ser discutida, analisada e votada, sem necessidade de indicação de quem vai ser visado por tal deliberação. 16° - Sendo que, com relação ao Recorrente, ora Agravado, o mesmo não desconhecia a identidade dos sócios a expulsar, tanto mais que esteve presente na Assembleia Geral que teve lugar no dia 24 de Março de 2000, tendo-a abandonado após apresentação da proposta para a sua expulsão; 17º - Por outro lado, importa não esquecer que a Agravante é uma Associação sediada numa localidade de reduzidas dimensões, onde praticamente toda a gente se conhece e onde os assuntos mais “quentes” são desde logo veiculados nos lugares públicos. 18° - Assim, entendemos que a falta de indicação do nome dos associados a expulsar, não é de modo algum susceptível de afectar a decisão a tomar sobre esse assunto, porquanto os associados presentes na Assembleia Geral de 23 de Março de 2001 puderam discutir, analisar e votar o ponto em causa. 19° - E o Recorrente, ora Agravado, não compareceu porque foi essa a sua opção, não podendo por esse facto vir agora alegar que, por não saber quem eram os associados a expulsar, não esteve presente e não se pôde defender, quando teve no mínimo um ano para o fazer. 20° - Quanto à alegada violação do artigo 52° n.º 1 do CPA , de acordo com o artigo 1° do mencionado diploma legal, o procedimento administrativo é uma sucessão ordenada de actos e formalidades que conduzem à produção de um determinado resultado, consubstanciado numa decisão final ou acto administrativo. 21° - E, de acordo ainda com o n.º 1 do artigo 52° do CPA , os interessados têm o direito de intervir pessoalmente no procedimento administrativo. 22° - De onde se pode extrair que o procedimento deve estar organizado de modo a possibilitar a contradição, a qual na prática, e na modesta opinião da ora Agravante, depende mais da própria iniciativa, espontaneidade e interesse do interessado em chamar a atenção para questões que lhe aproveitam e podem influenciar o sentido, o rumo e a extensão do procedimento administrativo, do que de um trâmite meramente formal pré-fixado de audição; 23° - No caso em apreço, o Recorrente, ora Agravado, esteve presente na assembleia geral que teve lugar no dia 24.03.2000, tendo-se apenas ausentado após a apresentação da proposta a seguir referida; 24° - Na referida Assembleia foi proposta a expulsão de três sócios, entre eles o Recorrente, ora Agravado, nos termos constantes da acta de fls. 88 a 117 e pelas razões ali apontadas, as quais se dão por integralmente reproduzidas; 25° - O Recorrente, ora Agravado, embora presente na mencionada Assembleia Geral, não pediu a palavra e não procurou esclarecer a Assembleia Geral ou refutar as acusações que lhe foram feitas; 26° - Além disso, no ano que se seguiu e que mediou entre a dita Assembleia Geral que teve lugar no dia 24 de Março de 2000 e a que teve lugar no dia 23 de Março de 2001, o Recorrente, ora Agravado, embora tivesse conhecimento de todas as acusações que lhe foram feitas, nada disse; 27° - O Recorrente, ora Agravado, foi devidamente convocado para a Assembleia Geral que teve lugar no dia 23 de Março de 2001. 28° - Tendo o Recorrente, ora Agravado, estado presente na Assembleia Geral que teve lugar no dia 24 de Março de 2000 e tendo tomado conhecimento da proposta para sua expulsão, ao receber a dita convocatória, não podia ignorar que um dos sócios a expulsar, era obviamente ele. 29° - Pelo que, se entendia que tinha direito a participar no procedimento administrativo, podia e devia ter estado presente na referida Assembleia Geral, de modo a poder, se assim o entendesse, dar a sua versão dos factos e procurar, deste modo, influenciar o sentido, o rumo e a extensão da decisão decorrente do procedimento administrativo. 30° - Quanto à invocada violação dos artigo 100° do CPA (não audição prévia do recorrente), no caso concreto, o “procedimento administrativo” consubstanciou-se na análise e discussão oral, no decurso de uma Assembleia Geral, que teve lugar no dia 24 de Março de 2000, de actos que denegriram a imagem e honra da associação e directores e conturbaram o seu normal funcionamento e cuja prossecução é imputada ao Recorrente, ora Agravado. 31° - O Recorrente, ora Agravado, embora presente, não pediu a palavra, nem posteriormente veio por escrito, impugnar, informar ou esclarecer o que quer que fosse. 32° - O Recorrente, ora Agravado, abandonou os trabalhos da Assembleia Geral, logo após apresentação de proposta para a sua expulsão, mas antes de esta ser votada. 33° - Com esta atitude o Recorrente, ora Agravado, como que renuncia a impugnar, informar ou esclarecer a Assembleia Geral, a quem cabe decidir, as acusações de que acabara de ser alvo. 34º - Convocado para nova Assembleia Geral a ter lugar no dia 23 de Março de 2001, não comparece, nem se faz representar, sendo certo que não ignora que é um dos sócios cuja proposta de expulsão irá ser votada. 35° - O Recorrente, ora Agravado, podia e devia ter impugnado, esclarecido ou informado, tanto a Assembleia Geral que teve lugar no dia 24 de Março de 2000, como a que teve lugar no dia 23 de Março de 2001, oralmente ou por escrito, com relação a cada um dos factos de que foi acusado; 36° - E não o fez, não porque não lhe tivesse sido dado esse direito, mas porque não o exerceu efectivamente, mesmo após ter sido colocado perante todas as acusações. 37º - Relativamente à alegada e decidida violação dos artigos 124° e 126° , ambos do CPA , a fundamentação de um acto destina-se essencialmente a habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a decisão tomada e a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias; 38° - No caso em apreço, é referido na acta da Assembleia Geral que teve lugar no dia 24 de Março de 2000, e a propósito do Recorrente, ora Agravado, que é ele o mentor de todas as condutas levadas a cabo pelos associados B... (que foi em tempos Presidente da Direcção) e C.... 39° - Além do mais, foi ainda lido um protesto da Direcção da Agravante, conforme resulta da mencionada acta (cfr. fls. 116 e 117 dos autos), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 40º - De todos esses factos tomaram conhecimento os associados presentes na referida Assembleia, bem como o Recorrente, ora Agravado. 41° - Na Assembleia Geral que teve lugar no dia 23 de Março de 2001, foi analisada, discutida e decidida a expulsão do Recorrente, ora Agravado, tudo de acordo com a proposta apresentada na Assembleia Geral que tinha tido lugar em 24 de Março de 2000 e com os fundamentos ali invocados e acima mencionados; 42º - Deste modo, a deliberação de expulsar o Recorrente, ora Agravado, não padece do invocado vício, porquanto na acta da Assembleia de 24 de Março de 2000, para cuja proposta de expulsão, remete a acta da Assembleia Geral de 23 de Março de 2001, foram indicados os fundamentos que serviram de base à decisão de expulsão daquele associado. 43º - Sendo que se deve concluir pela fundamentação suficiente do acto, na medida em que se pode considerar que um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, atento o tipo legal de acto, os seus termos e as circunstâncias que rodearam a sua prolação, não tem dúvidas acerca das razões que estiveram na base e portanto motivaram a decisão tomada pela Assembleia Geral que teve lugar em 23 de Março de 2001. Contra-alegou o recorrido, oferecendo as seguintes conclusões: 1. Sendo a Agravante uma pessoa colectiva de utilidade publica administrativa e o objecto dos autos incluído no disposto no artigo 51º, n.º 1, alínea c), do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84 , de 27 de Abril, é competente em razão de matéria para apreciar o pedido da pretensão de recurso o tribunal administrativo. 2. A convocatória da Assembleia Geral da Agravante, ao não indicar o nome do ora Agravado, não obedece ao disposto nos artigos 17º , n.º 4, e 18º , n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e, consequentemente, o acto de expulsão padece de vício formal. 3. Não tendo a Agravante facultado ao ora Agravado a possibilidade de intervir no procedimento administrativo e ao não ter a Agravante diligenciado para que o Agravado se pronunciasse sobre o projecto de decisão, não se cumpriu o estatuído pelos artigos 52º, n.º 1, e 100º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, e, portanto, o acto impugnado padece de vício formal. 4. Das actas das Assembleias Gerais da Agravante de 24 de Março de 2000, em que se propõe que o Agravado seja expulso, e de 23 de Março de 2001, que delibera expulsar o Agravado, constam fundamentos de facto genéricos, vagos e imprecisos que não são suficientes para o Agravado se aperceber das razões por que o Autor do acto decidiu expulsá-lo. Foram violados os artigos 124° e 126° do Código do Procedimento Administrativo pelo que o acto que decidiu expulsar o ora Agravado padece de vício formal no entender do Tribunal «a quo» e de nulidade, nos termos do artigo 133° , n.º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo no entender do Agravado. 5. Decidiu bem o Tribunal «a quo» ao dar provimento ao recurso contencioso, decretando a anulabilidade da deliberação da Agravante que expulsa o Agravado, por ter decidido a procedência de vícios formais, por violação dos artigos a seguir indicados do Código do Procedimento Administrativo: 18°, n.º 1, e 17°, n.º 4 (ilegalidade de convocatória), 52°, n.º 1, (não intervenção no procedimento administrativo), 100° e ss. (não audição prévia do Agravado), e 124° e 126° (falta de fundamentação). 6. Também decidiu bem o Tribunal «a quo» ao decidir que tinha competência em razão da matéria para apreciar o recurso contencioso interposto pelo ora Agravado. O Ex.º Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, por os tribunais administrativos serem absolutamente incompetentes para o conhecimento da causa. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. «Ante omnia», cumpre ver se a jurisdição administrativa é competente para conhecer da causa – assunto de que tratam as dez primeiras conclusões da alegação de recurso. Sabe-se que a competência «ratione materiae» se afere pelo pedido, embora a perfeita captação dos seus reais significado e alcance por vezes implique o exame da respectiva causa de pedir. «In casu», a pretensão formulada no recurso contencioso dos autos consiste em que se suprima da ordem jurídica uma deliberação tida por ilegal. Assim encarado, tal «petitum» não é próprio ou exclusivo da jurisdição administrativa, pois também é concebível a sua formulação junto dos tribunais comuns e com fundamento em ilegalidade («vide» o art. 177º do Código Civil ). Mas, se o pedido enunciado no recurso contencioso dos autos é abstractamente enquadrável nas jurisdições comum e administrativa, sendo a contrariedade à lei a razão dele em ambos os casos, há-de ser a efectiva natureza da deliberação ora acometida a dizer-nos qual é, afinal, a verdadeira índole da matéria «sub specie» – e qual é, portanto, a jurisdição competente. A ora recorrente é, sem sombra de dúvidas, uma pessoa colectiva de direito privado, já que é uma das associações previstas no art. 167º e ss. do Código Civil . E, dentro desse género, a recorrente integra uma das suas espécies possíveis, sendo uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa (cfr. o art. 416º do Código Administrativo). Ora, e nos termos do art. 51º, n.º 1, al. c), do anterior ETAF – ainda aplicável ao caso vertente – compete à jurisdição administrativa, através dos tribunais administrativos de círculo, conhecer dos recursos de actos administrativos dos órgãos das denominadas pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. Assim, e para que deveras exista a competência «ratione materiae» declarada pelo tribunal «a quo», é mister que a deliberação contenciosamente impugnada constitua um autêntico acto administrativo, emanado de um órgão da associação recorrente. Reencontramos aqui o problema da natureza do acto recorrido. É seguro que tal acto emanou de um órgão da pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, no caso, a sua assembleia geral (cfr. o art. 170º do Código Civil ). Mas é também manifesto que a referida deliberação não se apresenta como um acto administrativo, ou seja, como uma pronúncia autoritária ou dotada de «jus imperii» (cfr. o art. 120º do CPA ), antes traduzindo um acto de mera gestão privada, concernente às relações civilmente estabelecidas entre a associação e um seu associado – o ora recorrido. Decerto que a deliberação expulsiva do recorrido pode ser ilegal e anulável por isso mesmo, nos termos dos arts. 177º e 178º do Código Civil – como «supra» dissemos. Mas o correspondente pedido de anulação devia ser formulado em acção própria a intentar nos tribunais comuns, sendo inadmissível fazê-lo na jurisdição administrativa. Pois, e na exacta medida em que o dito art. 51º, n.º 1, al. c), do ETAF atribuía aos tribunais administrativos de círculo a competência para conhecer dos recursos de actos administrativos dos órgãos das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, também lhes recusava simetricamente e «a contrario» tal competência se os actos atacados não fossem administrativos – hipótese em que o pedido de invalidação de tais actos haveria de ser dirigido aos tribunais comuns, nos termos genéricos do art. 66º do CPC . Assim, procedem por inteiro as dez primeiras conclusões da alegação da recorrente, o que determina a imediata revogação da sentença recorrida e prejudica o conhecimento das demais questões colocadas no recurso. Nestes termos, acordam: a) Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida; b) Em julgar os tribunais administrativos absolutamente incompetentes para conhecerem da matéria tratada nestes autos; c) Em condenar o aqui recorrido nas custas do processo, fixando-se: Na 1.ª instância: - Taxa de justiça: 200 euros - Procuradoria: 100 euros Neste STA: - Taxa de justiça: 300 euros - Procuradoria: 150 euros. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.