03238/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- É acto interno o despacho que, contendo orientações ou instruções para os serviços, se limita, nos seus efeitos jurídicos, a tornar possível a prática de outro, ou outros actos ou a conferir algum carácter ou valor novo a um acto já existente, produzindo-se os seus efeitos apenas nas relações inter-orgânicas.

II- Assume a mesma natureza de acto interno o despacho que, declarando nulo um tal despacho interno, e contendo novas instruções para os serviços, o dá sem efeito, assim como as anteriores orientações.

Acordam os Juizes da 1ª Secção, 1ª Subsecção, do TCA em:

A. .., identificada a fls. 2 dos autos, interpôs recurso contencioso do despacho datado de 21.04.99, do SECRETÁRIO REGIONAL DA EDUCAÇÃO DO GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA, que declarou a nulidade dos despachos datados de 19.04.94 e 16.04.96.

Em sede de alegações formulou as seguintes conclusões:

“A- por despacho da entidade recorrida, proferido a 94.04.19, foi a recorrente notificada de que, tendo frequentado o Curso de Promoção ao abrigo do despacho 52/80, de 12 de Junho, dos Educadores de Infância que prestaram serviço na qualidade de Auxiliar de Educação, se procedia à transição de escalão, passando para o 6° escalão com efeitos a partir de 01.01.91 e 7° escalão com efeitos a partir de 01.01.94.

B- por despacho de 99.04.21, do qual a recorrente foi notificada a 99.04.27 e proferido pela mesma entidade, foi o despacho referido na alínea anterior declarado nulo;

C- o despacho proferido em 99.04.21 que revoga o de 1994.04.19, limita-se ao seguinte teor:

“1- face ao Parecer da Procuradoria Geral da República declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994.04.19 e 1996.04.16.”

D- o despacho que declara a nulidade dos despachos anteriores não se acha fundamentado, já que, a recorrente não solicitou nem foi notificada do Parecer da Procuradoria Geral da República que é o fundamento da anulação;

E- verifica-se assim que o despacho recorrido violou o disposto nos art°s 124 n° l als. a) e e) e 125 n° l do C.p.a., pelo que deve o mesmo ser anulado. (C.p.a. art° 135);

F- o despacho de 1994.04.14 ora revogado pelo despacho de que se recorre, ao autorizar a contagem do tempo de serviço prestado como Auxiliar de Educação para efeitos de progressão na carreira e para aposentação, aos docentes que frequentaram o Curso de Promoção para Educadores de Infância, ao abrigo do despacho 52/80, de 12 de Junho, é constitutivo de direitos;

G- A revogação de que ora se recorre é um acto de eficácia externa, já que, afectou a esfera jurídica da recorrente, retirando-lhe um direito que lhe havia sido reconhecido pelo despacho de 1994.04.14.

Constitui, pois, um acto revogatório.

O art° 140 n° l do C.p.a., estabelece que os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:

“b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”

Não se verificam nenhuma das hipóteses do n° 2 do art° 141, já que, a revogação é totalmente desfavorável à recorrente e, por outro lado, esta não foi notificada para tal, mas desde já, com a interposição do presente recurso, declara não dar a sua concordância à revogação;

H- já o art° 18 da L.O.S.T.A. estabelece no seu n° 2 que a competência para a revogação da deliberação, pertence ao autor do acto, nos termos seguintes:

“2- se o acto for constitutivo de direitos, apenas quando a revogação se fundar em ilegalidade e dentro do prazo fixado por lei para o recurso contencioso ou até à interposição dele.”

Tem-se entendido que este prazo é o de um ano, fixado no n° l do art° 28 da L.P.T.A. para o Ministério Público interpor recurso, por ser o prazo mais extenso.

E, o art° 141 n° l do C.p.a., estabelece que,

“l- Os actos administrativos que forem inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidado e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.”

Ora, por um lado, o despacho de que ora se recorre, não se fundamentou na ilegalidade do despacho de 1994.04.19, pelo que, se verifica, por esta via, que o despacho recorrido está ferido de violação da lei, por violar o disposto nos citados art°s 18 n ° 2 da L.O.S.T.A. e 141 n° l do C.p.c

E, por outro lado, o requisito temporal inserto naqueles dois normativos, também se acha violado, já que, tendo sido proferido em 1994.04.19 o despacho constitutivo de direitos e, ora revogado por despacho de 99.04.21, decorreu mais de um ano sobre a prolação do despacho revogado, pelo que se acham violados os artºs 18º, nº2 da L.O.S.T.A., 28 nº 1 do E.T.A.F. e 141 nº1 do C.P.A.

I- o recurso é legal e tempestivo.”

A autoridade recorrida alegou, concluindo que se deve considerar procedente a questão prévia da irrecorribilidade do despacho impugnado por o mesmo ser um acto interno e de natureza normativa e, no caso de improcedência desta questão prévia, ser o recurso julgado improcedente.

Sobre a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida a recorrente nada disse, cumprido que foi o disposto no artº54º, nº1 da LPTA.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de a questão prévia ser julgada procedente, devendo o recurso ser rejeitado.

OS FACTOS

Tendo em atenção os docs. juntos aos autos, o constante do pa e as posições assumidas pelas partes, mostram-se assentes os seguintes factos com interesse para a decisão:

a) - Pelo Despacho nº 52/80, de 16.06, do Secretário de Estado da Educação e da Segurança Social, foi facultado aos funcionários com a categoria de auxiliares de educação, que se encontrassem em determinadas condições uma via de acesso à categoria de educador de infância através de equiparação dos cursos de promoção ao curso de educador de infância (doc. fls.27 e fls. 31 dos autos);

b) - A Secretaria Regional do Plano e Coordenação da RAM solicitou um Parecer à Procuradoria Geral da República sobre a relevância do tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação (doc. fls. 27 dos autos);

c) - por despacho da entidade recorrida, proferido a 19.04.94 foi determinado: “À DRSGE para parecer, digo, proceda-se à contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e aposentação.”, com referência às vigilantes e ajudantes (doc. fls. 31 dos autos );

d) - este despacho foi comunicado pelo ofício-circular nº 6/DRAP, datado de 31.01.95, da Secretaria Regional de Educação da RAM, às delegações escolares, à escola básica de Porto Moniz e aos sindicatos, acompanhado do mapa referente à transição de escalão, dos Educadores de Infância que prestaram serviço na qualidade de auxiliar de educação e que frequentaram o curso de promoção ao abrigo do despacho 52/80, de 12.06, onde se incluía o nome da recorrente (doc. fls.9 e 9 vº dos autos);

e) - por despacho de 16.04.96, da autoridade recorrida, foi determinado: “Proceda-se à contagem do tempo de serviço das vigilantes e ajudantes, à semelhança das auxiliares de educação, e para efeitos de progressão na carreira docente e para a aposentação.”(doc. fls. 35 dos autos);

f) - na sequência do Parecer da PGR referido em a), pela autoridade recorrida foi proferido o seguinte despacho, com data de 21.04.99: “1) Face ao parecer da PGR declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994/04/19 e 1996/04/16;

2) Porque importa proceder ao reposicionamento dos educadores de infância em apreço e porque subsistem dúvidas sobre se existem direitos adquiridos, solicite-se parecer à SRPC, para efeitos de decisão;

3) Relativamente aos efeitos financeiros já produzidos, as educadoras deverão solicitar a relevação das quantias indevidamente recebidas à SRPC, pedido esse que merece desde já a concordância desta Secretaria Regional, após o Parecer previsto em 2);

4) Por continuar a considerar-se pertinente a defesa dos princípios que estiveram subjacentes ao mérito da causa, os Serviços devem apresentar uma proposta de lei a enviar à Assembleia da República, na qual devem ser previamente ouvidas as organizações sindicais.” (doc. fls. 38 dos autos - despacho recorrido);

g) - este despacho foi comunicado à recorrente por ofício datado de 26.04.99 (doc. fls. 8 dos autos);

h) - à recorrente foi enviado um ofício, assinado pelo Director Regional da DRAP da SRE da RAM, onde consta: “Em conformidade com o despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional de Educação de 31 de Maio de 1999, vimos por este meio comunicar a V. Exª que tendo terminado o prazo que se fixou em dez dias para a audiência dos interessados, e analisada a resposta por Vós subscrita, nenhum facto relevante acresceu ao processo, mantendo-se inalterados os pressupostos que motivaram a declaração de nulidade proferida pelo Despacho de 99.04.21.

Assim sendo é de seguir o entendimento da Secretaria Regional do Plano e Coordenação, comunicada a V. Exª no ofício nº 687 de 99.05.12, no sentido de reposicioná-la no escalão em que legalmente deveria estar com as necessárias rectificações e correcções nos vencimentos.

Mais se informa que o referido reposicionamento produzirá efeitos a partir de 1 de Junho de 1999, ficando V. Exª na seguinte situação: Data 96.01.01 - Escalão 4º - Índice 160.” (fls. do pa).

O DIREITO

A questão prévia suscitada.

Conforme resulta da matéria de facto apurada, o acto impugnado nos presentes autos é um despacho, da autoria da ora recorrida, que declarou nulos dois outros anteriores despachos seus (1), com base em Parecer da PGR, e determinou certos procedimentos a adoptar pelos serviços relativos (2, 3 e 4).

O despacho ora impugnado declarou a nulidade dos anteriores despachos da autoridade recorrida, datados de 19.04.94 e 16.04.96, que determinaram, relativamente aos educadores de infância oriundos da carreira de auxiliares de educação, se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado, para efeitos de progressão na carreira e respectiva aposentação - despacho de 19.04.94 - e se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado, enquanto vigilantes e ajudantes, aos educadores de infância provenientes dessas categorias, também para efeitos de progressão na carreira docente e aposentação.

Considerando que na interpretação do acto administrativo se deve atender ao seu teor literal, à manifestação da vontade do seu autor, às circunstâncias que rodearam a prática do acto e ao tipo legal de acto, vemos que estes dois despachos contêm orientações para os serviços, instruções para estes quanto à questão que se colocava sobre a contagem do tempo de serviço, na carreira de auxiliar de educação, para aqueles funcionários que eram provenientes das categorias de vigilantes e ajudantes de educação, e que foram promovidos por terem frequentado o curso de promoção a educadores de educação previsto no Despacho nº 52/80, de 26.05.

Estes actos assumem, pois, a natureza de actos internos, contendo instruções de serviço sobre o modo de contagem do tempo de serviço, pelo departamento competente da Secretaria Regional de Educação da RAM, para efeitos de progressão na carreira docente e aposentação, que os educadores de infância oriundos de auxiliares de educação, vigilantes e ajudantes prestaram nessas categorias.

Por acto interno poderá entender-se todo aquele que se limita, nos seus efeitos jurídicos, a tornar possível a prática de outro, ou outros actos ou a conferir algum carácter ou valor novo a um acto já existente, produzindo-se os seus efeitos apenas nas relações inter-orgânicas.

Sendo tais despachos - datados de 19.04.94 e 16.04.96 - meros actos actos internos, o despacho ora impugnado, com o conteúdo supra referido, declarando nulos tais despachos e contendo novas instruções para os serviços, assume a ele próprio a natureza de mero acto interno, tendo dado sem efeito os anteriores despachos e as anteriores orientações.

Deste modo, o despacho impugnado nos autos, sendo um mero acto interno, carece de definitividade material, não tendo definido no caso concreto, qualquer situação jurídica, sendo contenciosamente inimpugnável.

Com efeito, o acto que se apresenta com conteúdo decisório, no caso concreto da recorrente, é o despacho levado ao probatório em h), despacho datado de 31.05.99, enquanto conduta voluntária de um órgão da administração, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produzindo efeitos jurídicos num caso concreto (artº 120º do CPA).

Assim, não revestindo a natureza de verdadeiro acto administrativo, por carecer de definitividade material, não pode o acto ora impugnado ser objecto de impugnação contenciosa, por ser irrecorrível.

Mostra-se, assim, procedente a suscitada questão prévia, devendo o presente recurso ser rejeitado, face à manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do artº 57º, § 4º, do RSTA.

Acordam, pois, os juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, em:

a) - rejeitar o recurso contencioso por ilegalidade de interposição;

b) - condenar o recorrente nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 100 euros e a procuradoria em 50%.

LISBOA, 25.11.04

Ass: Magda Geraldes

Ass: Gonçalves Pereira

Ass: António Vasconcelos