035966 - Supremo Tribunal Administrativo

É recorrível contenciosamente o despacho ministerial que à sombra do DL nº. 351/93, de 7/10, declara a incompatibilidade de certo Estudo Preliminar de Urbanização com o PROTALI (Dec. Reg. nº. 26/93, de 27/8), Estudo esse aprovado pela Câmara e ratificado ministerialmente ao abrigo do artº. 16º., nº. 1 e 18º. do DL nº. 400/84, de 31/12, mesmo quando à data daquele primeiro despacho o respectivo procedimento do loteamento tivesse já atingido o seu termo, no caso pelo indeferimento camarário do pedido de licenciamento do loteamento respectivo (artº. 21º. do DL nº. 400/84).

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., melhor identificado nos autos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção de 20/12/98 (fls. 290 e segts.), que com fundamento na ilegalidade na sua interposição, resultante da irrecorribilidade contenciosa do acto, rejeitou o recurso contencioso que o mesmo havia interposto junto da Secção tendo por objecto o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 11/5/94, que declarou nos termos do DL nº. 351/93, de 7/10, a incompatibilidade do estudo preliminar de urbanização (EPU) da Herdade dos ..., sita na freguesia de Vila Nova de Milfontes, do concelho de Odemira, com o Plano regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), aprovado pelo D.Reg. nº. 26/93, de 27/8.

Nas suas alegações conclui o ora recorrente do seguinte modo, que se transcreve:

«a) Os actos de aprovação camarária de estudo preliminar de urbanização e de ratificação governamental dessa aprovação são actos de trâmite conducentes ao acto final de licenciamento de loteamento, no contexto do procedimento especial previsto nos artº. 9°. a 21°. do DL n° 400/84, aplicável ao caso dos autos;

«b) Já a recusa de aprovação camarária ou de ratificação governamental da aprovação concedida configuram típicos actos destacáveis, imediatamente lesivos de posições jurídicas dos particulares face à Administração;

«c) A declaração de incompatibilidade de certo acto em matéria urbanística com instrumento de ordenamento territorial posterior, imposta pelo DL n°. 351/93, é o acto final de um procedimento administrativo específico e autónomo face ao procedimento especial de licenciamento de loteamento previsto no DL n°. 400/84;

«d) Tal declaração, na medida em que aplica normas regulamentares supervenientes, fazendo cessar a eficácia de outro acto anterior, de conteúdo vantajoso para o interessado, é um verdadeiro e próprio acto administrativo, de efeitos constitutivos e conteúdo desfavorável para aquele;

«e) Em conformidade, tal acto beneficia inequivocamente da garantia constitucional e legal de recurso contencioso;

«f) Ao equiparar sem mais, o acto que declara a incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização da Herdade dos ... com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano ao acto governamental de ratificação da aprovação camarária do referido estudo, concluindo no sentido de que aquele constitui, tal como este, um acto meramente opinativo, a douta decisão recorrida não teve em conta o que se deixou referido nas conclusões antecedentes;

«g) Nessa medida, incorreu em erro de julgamento, por violação das normas dos artºs. 268°., n° 4, da Constituição da República e 25°., n°. 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos;

«h) Por outro lado, o Estudo Preliminar de Urbanização a que os autos se referem, aprovado e ratificado que fora pela Câmara e pelo membro do Governo competente, respectivamente, carecia da. declaração de compatibilidade imposta pelo DL n°. 351/93;

«i) Na verdade, e pela mesma ordem de razões que determinam a submissão a esse diploma dos actos de licenciamento urbanístico devidamente titulados e dos actos de aprovação de localização, de anteprojecto ou de projecto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, também os actos prévios constitutivos de posições favoráveis que são condição e parâmetro de validade de loteamento subsequente se devem entender sujeitos a esse controlo;

«j) Tanto assim, aliás, que a Autoridade recorrida, sem qualquer reserva ou hesitação, tratou o pedido do Recorrente como estando realmente sujeito ao referido regime, tendo proferido, não um acto informativo ou opinativo, mas uma verdadeira decisão destinada a produzir os efeitos típicos dos actos praticados ao abrigo do decreto-lei em causa;

«l) Por conseguinte, mal andou também o douto Acórdão sob censura quando pretendeu reforçar o carácter meramente opinativo do acto recorrido com a invocação de que o mesmo não era imposto por lei ».

Contra-alegou a autoridade recorrida, defendendo o improvimento do presente recurso jurisdicional.

E de igual posição comunga o Exmº. magistrado do Mº.Pº. no seu parecer de fls. 336 vº

Redistribuído que foi o processo ao presente relator, e colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Naquilo que agora interessa à apreciação do recurso jurisdicional, importa trazer à colação, da matéria de facto dada por assente no acórdão recorrido, de fls. 290 e segts., que o despacho contenciosamente impugnado declarou nos termos do DL nº. 351/93, de 7 de Outubro (artº. 1º.) a incompatibilidade com o PROTALI (aprovado pelo DR nº. 26/93, de 27/8) do estudo Preliminar de Urbanização (EPU) da Herdade dos ..., Estudo Preliminar aquele que tendo sido aprovado por deliberação de 17/7/91, da Câmara Municipal de Odemira, ao abrigo do artº. 16º. do DL nº. 400/84, de 31/12, viu depois tal deliberação ser ratificada por despacho da autoridade recorrida, de 1/10/91, nos termos do artº. 18º. do mesmo diploma legal.

O acórdão recorrido, perante a descrita situação, considerou quanto ao aludido despacho declarativo da incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização em causa estar-se na presença de um acto irrecorrível na via contenciosa – donde a rejeição do correspondente recurso -, isto por dois fundamentos que em síntese se podem assim enunciar.

De um lado, o aresto recorrido considerou que o referido Estudo Preliminar de Urbanização, não obstante aprovado por deliberação camarária, posteriormente ratificada por despacho ministerial, nos termos já apontados, tudo no âmbito do DL nº. 400/84, de 31/12, constitui um simples acto de trâmite do loteamento em causa – do respectivo procedimento – desempenhando mera função integrativa da decisão final, constituída pela decisão de licenciamento da respectiva operação de loteamento, a proferir pela respectiva Câmara Municipal.

Configurando deste modo o acto de aprovação do referido Estudo Preliminar, ratificado depois por despacho ministerial, simples “ acto de trâmite, prodrómico e preparatório ” (para usar as expressões do aresto recorrido), o posterior despacho – recorrido contenciosamente nos autos – que declarou a incompatibilidade do mesmo com o PROTALI, ao abrigo do DL nº. 351/93, assume idêntica natureza, sendo pois irrecorrível na via contenciosa.

Mas o aresto ora recorrido, como se disse, procura ainda ancorar semelhante juízo de irrecorribilidade em outra ordem de fundamentos.

E neste sentido ponderou tal aresto que não sendo o recorrente contencioso titular, no caso, de qualquer licença de loteamento, a sua situação não se enquadrava na previsão do artº. 1º. do DL nº. 351/93 – onde se define o objecto e âmbito de tal diploma – diploma que consequentemente lhe não era aplicável e daí que a referida declaração de incompatibilidade, proferida pelo despacho impugnado à sombra daquele diploma, era insusceptível de conferir quaisquer direitos ao recorrente, assumindo apenas o valor de mero acto informativo ou opinativo, não sendo por si lesivo de quaisquer direitos do mesmo recorrente relativamente ao referido loteamento da Herdade dos ... .

Donde, também por esta via e para o acórdão recorrido, a irrecorribilidade contenciosa daquele acto.

Conclusão esta que o recorrente contencioso impugna para este Tribunal Pleno, por não aceitar nem uma nem outra das suas ordens de consideração em que o aresto da Secção assentou o seu juízo relativo à irrecorribilidade contenciosa.

Vejamos se lhe assiste razão.

Comecemos pela análise da segunda ordem de considerações, acabada de expôr em último lugar, e que a par da primeira mais acima também exposta, alicerçou a decisão de rejeição do presente recurso contencioso, como se viu, adoptada no acórdão da Secção ora recorrido [conclusões h), i), j) e l) das alegações].

Ora, é dado adquirido no processo e decorre até do próprio teor literal do despacho impugnado contenciosamente que o mesmo foi proferido ao abrigo do artº. 1º. do DL nº. 351/93, o qual sujeita a confirmação ministerial a compatibilidade das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvará, com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território.

Foi pois com base em tal normativo que o despacho impugnado nos autos declarou a incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização relativo à Herdade dos ... – Estudo Preliminar este aprovado por deliberação camarária, ratificada ministerialmente -, com o PROTALI, aprovado pelo Dec. Reg. nº. 26/93, de 27/8.

O que significa que o pressuposto legal de que partiu o despacho impugnado foi o de que a situação nele considerada se enquadrava na previsão da norma do artº. 1º. do DL nº. 351/93, mais precisamente no seu nº. 1, uma vez ser em tal dispositivo legal que se definem as situações susceptíveis de poderem levar à declaração de incompatibilidade no mesmo contemplada.

Só que semelhante matéria, por dizer respeito a um pressuposto legal do acto contenciosamente impugnado, prende-se com a própria legalidade do mesmo.

E qualquer que seja o juízo feito pelo Tribunal nesse domínio – admitindo que ele o possa licitamente fazer, matéria de que se não cuida por estranha à presente controvérsia -, trata-se sempre de questão de fundo do recurso contencioso (legalidade do acto nele impugnado), a qual é alheia ao prévio problema, com que nos debatemos agora, de saber mais simplesmente se o despacho da autoridade recorrida, de 11/5/94, constitui ou não objecto idóneo para o presente recurso contencioso.

Conclui-se assim que as considerações expendidas no aresto impugnado, mais acima sumariamente expostas, e que se prendem com a análise dos pressupostos legais em que assentou o acto em causa, são insusceptíveis de fundarem por si só, contrariamente ao decidido no aresto da Secção, a pretendida irrecorribilidade contenciosa do mesmo acto.

Procede deste modo a matéria das conclusões h), i), j) e l) das alegações.

Vejamos, agora, se a outra linha de considerações avançada pelo acórdão recorrido, e também mais acima já exposta, será suficiente para levar ao juízo naquela feito quanto à irrecorribilidade contenciosa do acto em causa, o que o ora recorrente também contesta [matéria das conclusões a), b), c), d), e), f) e g) da sua referida peça processual].

A tese do aresto da Secção assenta, nesta parte, como resulta do acima já exposto, esquematicamente, na seguinte ponderação: no caso dos autos, o chamado Estudo Preliminar de Urbanização (aprovado pela Câmara e depois ratificado ministerialmente) integra um simples acto de trâmite do procedimento do loteamento em causa, e daí que por via disso o acto recorrido, ao declarar a incompatibilidade do mesmo com o posterior PROTALI, assuma também idêntica natureza, não sendo por isso recorrível contenciosamente.

Será assim, como decidido vem pela Secção?

Segundo resulta da matéria de facto recolhida no acórdão recorrido – a qual se impõe em princípio a este Tribunal Pleno como Tribunal de revista que é – no caso dos autos o procedimento relativo ao pretendido loteamento na “Herdade dos ...” em que é interessado o ora recorrente decorreu à sombra do então vigente DL nº. 400/84, de 31/12, procedimento que assumiu a forma do aí chamado processo especial, contemplado no capítulo III (artº. 9º. e segts.) do mesmo diploma.

Ora tal processo especial desdobra-se esquematicamente nas fases seguintes: a relativa ao Estudo Preliminar de Urbanização a apresentar pelo respectivo requerente (artº. 10º.) ao qual, uma vez aceite liminarmente pela respectiva câmara municipal (artº. 11º.), se segue a fase da instrução (artºs. 12º., 13º., 14º. e 15º.), que culmina com a apreciação por parte daquela do mesmo Estudo Preliminar (artº. 16º.); aprovado este((1) Aprovação sujeita depois a ratificação ministerial ( artº. 18º. ).1), entra-se, a requerimento do interessado, na última fase, a do licenciamento do loteamento (artº. 20º.), que apenas poderá ser indeferido por qualquer dos fundamentos previstos no artº. 21º

Já se viu que no caso dos autos, o Estudo Preliminar de Urbanização foi aprovado pela Câmara Municipal de Odemira e ratificado ministerialmente.

Só que depois – como resulta ainda da matéria de facto recolhida pelo acórdão da Secção – requerido pelo ora recorrente àquela Câmara Municipal o licenciamento do loteamento em 20/1/94, foi o mesmo indeferido por deliberação da mesma de 16/3/94.

Ora, objecto do acto impugnado contenciosamente nos autos – despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 11/5/94 -, foi precisamente o Estudo Preliminar de Urbanização do loteamento em causa, aprovado pela Câmara Municipal e ratificado ministerialmente, e que integra, como se viu, a fase intermédia do chamado processo especial de loteamento, previsto no DL nº. 400/84, e a que foi sujeito o loteamento dos autos.

Só que no caso, já se disse, o respectivo procedimento tinha chegado já ao seu termo, uma vez que requerido que fora pelo ora recorrente o licenciamento do loteamento em 20/1/94, tinha o mesmo sido indeferido por deliberação camarária de 16/3/94, ou seja anteriormente ao despacho recorrido, de 11/5/94.

Face ao assim descrito circunstancialismo poderia ser-se tentado a defender – como o faz, ainda que de modo implícito, o aresto da Secção – que a aludida deliberação camarária de 16/3/94, indeferindo o pedido de licenciamento do loteamento e pondo termo ao respectivo procedimento, constitui como acto final do mesmo a decisão administrativa que define a situação jurídica do requerente, pois lhe negou o direito a lotear, sendo pois ele o acto lesivo de tal direito, recorrível contenciosamente, e não já, como pretende nos autos o ora recorrente, o despacho de 11/5/94, que se refere ao Estudo Preliminar de Urbanização. ou seja a uma fase anterior ao procedimento do loteamento.

Esta tese, ainda que sugestiva, não resiste a uma indagação mais funda.

É que, recorde-se, o despacho contenciosamente impugnado declarou, ao abrigo do DL nº. 351/93, de 7 de Outubro, a incompatibilidade do já referido Estudo Preliminar de Urbanização com o PROTALI.

Ora, como resulta do artº. 1º., nº. 3, daquele diploma, tal declaração assim exarada implicou a caducidade do aludido Estudo Preliminar de Urbanização.

Caducidade que, conforme resulta da própria expressão, implica, em termos jurídicos, a perda de efeitos do mesmo Estudo Preliminar de Urbanização.

Perdendo este os seus efeitos, a posterior deliberação camarária que no procedimento indeferiu o pedido de licenciamento do loteamento – a qual pressupunha a eficácia no mesmo procedimento do estudo Preliminar de urbanização, resultante da sua aprovação camarária e ratificação ministerial -, deixou também de produzir os seus efeitos, privando assim de eficácia o acto final que no procedimento em questão havia indeferido o pedido de licenciamento do loteamento.

Por outras palavras: o despacho contenciosamente impugnado, projectando-se, bem ou mal (questão de fundo) não interessa agora, num procedimento de loteamento já concluído, veio privar de eficácia um elemento do mesmo – o apontado Estudo Preliminar de Loteamento – cujos efeitos se encontravam por sua vez na base do acto final daquele mesmo procedimento, o qual ficou assim também privado de eficácia.

Ora como aquele Estudo Preliminar de Loteamento tinha sido aprovado e depois ratificado, a perda da sua eficácia resultante do despacho contenciosamente impugnado, atingiu negativamente a esfera jurídica do ora recorrente, na sua qualidade de interessado no loteamento em questão, tornando aquele mesmo despacho objecto idóneo de recurso contencioso.

Procede deste modo a matéria das conclusões a), b), c), d) e e) das alegações.

Termos em que se julga procedente o recurso jurisdicional, revogando-se o acórdão da Secção de fls. 290 e segts., devendo ser proferida nova decisão que não rejeite o recurso contencioso por qualquer dos fundamentos que acima foram apreciados.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Outubro de 2002

Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo (Relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo - Abel Ferreira Atanásio - Vítor Manuel Gonçalves Gomes - Adelino Lopes (vencido pelos fundamentos constantes do acórdão recorrido)

João Pedro Araújo Cordeiro ( vencido pelas mesmas razões do voto que antecede )