046925 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O indeferimento tácito é um mero expediente processual que se baseia na presunção ou na ficção legal de que a Administração, com o seu silêncio, ante a pretensão do interessado a quis indeferir.

II- Esta presunção ou ficção legal cessa, no entanto, sempre que a Administração profira acto expresso de indeferimento, ainda que não notificado, pois a notificação sendo elemento externo e posterior ao acto não afecta a sua existência ou perfeição, mas tão só a sua eficácia ou oponibilidade para com o destinatário.

III- Daí que interposto recurso contencioso de anulação de indeferimento tácito quando já a Administração proferira acto expresso de indeferimento, ainda que não notificado, tal recurso careça de objecto.

IV- No circunstancialismo referido em III não é admissível legalmente - nº 1 do art. 51º da LPTA - substituir o objecto do recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito pelo indeferimento expresso, já que não se substitui o que não existe. Tal substituição só é possível se o indeferimento expresso tiver sido proferido na pendência do recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito, desde que o recorrente o requeira no prazo de um mês a contar da notificação ou publicação do acto expresso, podendo então invocar novos fundamentos.

A. .., com sede na Rua ..., nº ...-... em Lisboa, inconformada com o acórdão da secção que lhe rejeitou o recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado ao Ministro do Ambiente e recaído sobre o recurso hierárquico que a referida Sociedade deduzira do despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, que indeferira “o pedido de licença para captação das águas do Rio ..., no local do ..., para a produção de energia”, interpôs do mesmo recurso para este Tribunal Pleno. Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“a) O douto Acórdão recorrido, ao substituir-se à Administração no cumprimento do dever de notificação do acto expresso de indeferimento praticado relativamente à pretensão da Recorrente, violou o princípio da separação de poderes, constitucionalmente consagrado;

b) Enquanto a notificação não for efectivada pela Administração, vale o acto tácito de indeferimento e não qualquer outro que presumivelmente haja sido tomado por aquela mas não notificado à Recorrente;

c) Ao impor à Recorrida o recurso a novo processo judicial, para fazer valer os seus direitos, o douto Acórdão recorrido incorreu nos vícios de violação dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé;

d) Ao não admitir a substituição do objecto do recurso, violou o disposto no art.º 51.º da LPTA, na interpretação mais correcta e conforme ao seu espírito;

e) Ao não se pronunciar sobre o mérito da causa, o douto Acórdão recorrido atingiu o direito fundamental da tutela judicial efectiva.”

Contra-alegou o Ministro das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente sustentando que todas as conclusões da alegação do recurso improcedem, pelo que o recurso não merece provimento.

Também o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no mesmo sentido, que se passa a transcrever:

“A meu ver, improcede a alegação da recorrente

Na verdade, como refere o acórdão recorrido, o recurso contencioso interposto pela recorrente carecia originariamente de objecto, uma vez que se impugnava um acto de indeferimento tácito cuja existência, aquando da interposição do recurso, já não tinha possibilidade de existir em virtude do surgimento do acto expresso.

Com efeito, a simples existência do acto expresso, ainda que este não tivesse sido notificado à recorrente, basta para impedir que este persista na presunção de que houvera um indeferimento tácito sobre o mesmo assunto. É que a notificação é mero requisito de oponibilidade dos actos administrativos, não afectando a sua existência, nem impedindo a sua perfeição.

Por outro lado, resulta da própria letra da lei que o invocado art. 51º nº 1 da LPTA não se aplica ao caso dos autos, uma vez que só abrange as situações em que o acto expresso tenha sido praticado na pendência de recurso contencioso”.

2. Colhidos os vistos, cumpre conhecer.

Deu o acórdão recorrido como provado os seguintes factos:

“1- Por requerimento datado de 22/8/95, a ora recorrente requereu ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Norte que lhe fosse «concedida licença de utilização de água do domínio público para a produção de energia hidroeléctrica no rio ..., no sítio de ..., freguesia de ..., concelho de Arcos de Valdevez e distrito de Viana do Castelo», sustentando esse seu requerimento em estudos que apresentou, relativos ao empreendimento a realizar.

2- Em 7/6/96, a aqui recorrente, continuando a manter aquele seu pedido, remeteu à dita autoridade várias alterações aos estudos relativos ao empreendimento.

3- Em 15/11/96, a ora recorrente reiterou junto do mesmo Director Regional o seu interesse na execução do empreendimento.

4- Por carta datada de 30/1/97, dirigida ao mesmo Director Regional, a aqui recorrente comunicou que iria realizar um «Estudo de Incidências Ambientais» para vários aproveitamentos hidroeléctricos, incluindo o do rio

5- Em 20/1/98, a recorrente apresentou o «Estudo de Incidências Ambientais» na Direcção Regional do Ambiente do Norte.

6- Depois de detectar uma incorrecção no referido «Estudo», a recorrente, por carta de 16/2/98, remeteu um outro àquela Direcção Regional.

7- Após a CM Arcos de Valdevez se pronunciar negativamente sobre o empreendimento, a aqui recorrente, em 7/7/98, defendeu que o procedimento deveria prosseguir até ao deferimento do seu pedido.

8- Por oficio de 26/11/98, o Director Regional do Ambiente (do Norte) notificou a aqui recorrente para se pronunciar sobre a decisão final a tomar no procedimento administrativo em curso, anunciando ter a intenção de indeferir o pedido.

9- Em 22/12/98, a ora recorrente emitiu a sua pronúncia, «nos termos e para os efeitos do disposto no art. 100º e ss. do CPA.

10- Após a colheita de novas informações e pareceres, o Director Regional do Ambiente – Norte, em 21/9/99, indeferiu o pedido de aproveitamento hidroeléctrico em causa.

11- Este despacho foi comunicado à recorrente por oficio datado de 23/9/99.

12- Em 27/10/99, a aqui recorrente interpôs, desse despacho de indeferimento, um «recurso hierárquico necessário» para o Ministro do Ambiente.

13- Em 28/3/2000, foi produzida, no Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, uma informação jurídica que, debruçando-se sobre o recurso relativo ao «pedido de licença de captação de águas do rio ..., no local de ..., para a produção de energia eléctrica», concluiu ser «desprovido de razão válida atendível o recurso em apreço».

14- No rosto dessa informação, o Secretário de Estado do Ambiente, em 13/4/2000, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo. Nego provimento ao recurso interposto».

15- A Administração não notificou este despacho à ora recorrente.

16- O presente recurso contencioso foi interposto em 24/11/2000”

DIREITO

Como se infere do relatado a recorrente interpôs recurso contencioso de anulação de indeferimento tácito quando já existia indeferimento expresso, embora não notificado, pelo que o acórdão recorrido rejeitou tal recurso por falta de objecto, não tendo também permitido a sua substituição, ou seja, do “acto de indeferimento tácito” pelo acto expresso, já que, em tal circunstancialismo, o recurso interposto carecia de objecto, pelo que o mesmo não poderia ser substituído.

O assim decidido, na esteira da jurisprudência pacífica deste Pleno (cfr., a título de exemplo, os acórdãos de 25/10/94, Proc. nº 29 199, de 7/7/98, Proc. nº 41 535, de 16/4//97, Proc. nº 35 384), não merece censura.

Com efeito, o indeferimento tácito é um mero expediente processual que se baseia na presunção de que a Administração, com o seu silêncio, quis indeferir a pretensão do recorrente.

Daí que tal presunção cesse, naturalmente, sempre que tenha sido proferido acto expresso, embora não notificado ao recorrente, porquanto a notificação, sendo exterior e posterior ao acto não afecta a sua existência ou perfeição mas tão só a sua eficácia ou oponibilidade.

Por outro lado, carecendo o recurso interposto de objecto por antes ter sido proferido indeferimento expresso, não é possível proceder à substituição daquilo que juridicamente não existe. Acresce que o nº 1 do art. 51º da LPTA é bem explícito ao permitir apenas a substituição do objecto do recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito (o que pressupõe a sua existência) pelo indeferimento expresso, se este foi proferido na pendência daquele recurso, desde que o recorrente o requeira no prazo de um mês a contar da notificação ou publicação do acto expresso, tendo, então, a faculdade de invocar novos fundamentos.

Sustenta, porém, a Recorrente - conclusão da a) das suas alegações - que o “douto acórdão recorrido, ao substituir-se à Administração no cumprimento do dever de notificação do acto expresso de indeferimento praticado relativamente à pretensão da Recorrente, violou o princípio da separação de poderes, constitucionalmente consagrado”.

Não é, porém, exacta, tal ilação. O acórdão recorrido em parte alguma decidiu ou sequer afirmou “a latere” que a Recorrente foi notificada pelo Tribunal do acto expresso de indeferimento ou que a mandou notificar do mesmo, e que a partir de tal notificação se iniciou o prazo legal para a sua impugnação contenciosa.

O que o acórdão recorrido disse acerca da dificuldade resultante da falta de notificação do indeferimento expresso e como os interessados poderão eficazmente reagir contra um acto que não lhes foi notificado pela Administração é coisa bem diferente.

A este propósito lê-se no aresto em causa:

“Mas esta possível objecção não colhe. Vimos atrás que a presença do acto expresso é incontornável, pelo que, em casos como o dos autos, há-de ser ele o objecto próprio da reacção do interessado que se sinta prejudicado com o seu conteúdo. Ora, sempre que se deva dizer que o interessado, embora sabedor da existência do acto expresso, não foi notificado dele, a inércia da Administração em notificar nada tem de invencível, pois o particular pode averiguar os elementos constituintes do acto através da consulta do procedimento administrativo ou da obtenção de certidões dele – o que representa um meio de forçar a Administração a realizar a notificação em falta, após o que se iniciará o prazo para acometer o acto, nos termos gerais. Portanto, nunca o facto imprevisto de o recorrente ser confrontado com um acto expresso constitui problema susceptível de irremediavelmente tolher as suas possibilidades de defesa. Ao invés, ele permanece sempre em condições de impugnar o acto em prazo contado da comunicação suficiente que dele obtenha, seja essa obtenção espontânea ou compulsiva. Ora, se o interessado não está à mercê da boa vontade da Administração de vir a notificar-lhe o acto, não pode evidentemente sustentar-se que a notícia do acto expresso, obtida no decurso do processo de ataque ao suposto indeferimento tácito, envolva para o recorrente um estado de inadmissível paralisia da defesa dos seus interesses.

De tudo isto resulta que a circunstância de a ora recorrente não ter sido notificada do acto expresso incidente sobre o seu recurso hierárquico nunca se apresentou como um irremediável obstáculo ao acometimento desse acto na ordem contenciosa; consequentemente, também à luz desta última perspectiva não pode dizer-se que a falta daquela notificação constituiria um motivo que desnaturasse o acto expresso e obrigasse a que se persistisse na ficção de que houvera um indeferimento tácito do recurso hierárquico. Permanecem, portanto, as conclusões a que atrás chegáramos – a de que o recurso dos autos carece de objecto e a de que é logicamente impossível e legalmente inadmissível a substituição deste.”

Assim, o acórdão recorrido não se substituiu à Administração no cumprimento do dever de notificação do indeferimento expresso nem violou o princípio constitucional da separação de poderes.

Mas a Recorrente alega também - conclusão b) - que “Enquanto a notificação não for efectivada pela Administração, vale o acto tácito de indeferimento e não qualquer outro que presumivelmente haja sido tomado por aquela mas não notificado à Recorrente”.

Como já se referiu, não é assim. A presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, cessa ante a prolação do indeferimento expresso independentemente da sua notificação. Em primeiro lugar, porque esta, sendo exterior e posterior ao acto expresso, não contende nem com a sua existência nem perfeição, tão só com a sua oponibilidade; depois porque o nº 1 do art. 109º do CPA, tal como anteriormente o art. 39º, nº 1, do DL nº 256-A/77, de 17 de Junho, ao definir o indeferimento tácito, refere-se à falta da emissão da decisão final, não fazendo qualquer alusão à notificação desta, pelo que se o legislador tivesse querido atribuir relevância a este elemento decerto que não teria deixado de se exprimir nesse sentido, ou seja, tal normativo desprende-se da eficácia ou ineficácia do acto expresso praticado no decurso do prazo estabelecido para a presunção do indeferimento, tomando exclusivamente como critério de preclusão do acto tácito a simples existência do acto expresso - cfr., neste sentido, o citado ac. do Pleno de 16/4/97.

Solução que, como se acentua no aresto recorrido, em conformidade com os acórdãos já citados do Pleno, não afecta o direito, constitucionalmente garantido, ao recurso contencioso do acto expresso que o interessado poderá naturalmente exercer, nos termos gerais, a partir da notificação do mesmo.

Nem se diga que não obstante o nº 1 do art. 109º do CPA não conter nenhuma referência à notificação do acto expresso o art. 132º do mesmo diploma impõe-na como condição do mesmo começar a produzir efeitos.

É que, como se sustenta no acórdão do Pleno de 16/4/97, transcrito pelo aresto recorrido, este último normativo não proíbe que tais efeitos se verifiquem em sentido diverso, apesar do acto não ter sido notificado, pois a harmonia do sistema não impede que um preceito diferente (o citado nº 1 do art. 109º) valorize a pura existência do acto, em si mesma, para outros fins, designadamente a obstaculização do indeferimento tácito.

A notificação, contrariamente ao alegado pela Recorrente, não é, assim, elemento necessário à existência e perfeição do acto expresso, nem mesmo condição necessária à sua eficácia para precludir a presunção do indeferimento tácito.

A este propósito salienta-se, com acerto, no acórdão recorrido:

“Ora, é evidente que a simples existência de um acto administrativo constitui uma realidade diferente da de ele dispor do predicado adventício que se traduz na sua notificação, pelo que fazer equivaler a falta de um acto à falta da sua notificação envolveria uma flagrante confusão entre as ordens da substância e do acidente e levaria a que tratássemos igualmente o que é essencialmente desigual. Afinal, notificar é «notus facere», tornar conhecido; e as realidades não deixam de existir e operar pelo facto de serem ignoradas – mesmo por aqueles que lhes irão sofrer os efeitos. Por outro lado, é verdade que a notificação é requisito da oponibilidade dos actos administrativos. Mas isto apenas quer dizer que, antes dos actos serem comunicados aos seus destinatários próprios, não corre contra estes o prazo normal de reacção contra os actos desfavoráveis – e a preposição «contra» é a marca da relação de oposição que está aqui em causa. Portanto, a não oponibilidade do acto não notificado não significa o desvanecimento completo dele, como se o acto não existisse; e antes simplesmente traduz que essa existência, embora real e actuante na sua ordem, não força os interessados a, desde logo, deduzirem a impugnação que evitaria que o acto se consolidasse. Deste modo, a falta de notificação, nem impede a perfeição do acto, nem afecta a sua existência pela via da não oponibilidade dele; e o acto não comunicado há-de produzir todos os efeitos inerentes à sua simples realidade, entre os quais avulta o de impedir que se persista na ficção de que ocorrera um paralelo indeferimento tácito.”

Improcede, pois , também, a conclusão b) das alegações da recorrente pois o acto expresso, ainda que não notificado, tem a virtualidade, como se referiu, de pôr termo à presunção ou ficção legal do indeferimento tácito carecendo de objecto o recurso contencioso de anulação daquele se interposto após prolação do indeferimento expresso.

Assim sendo, o recurso a novo processo judicial por parte da Recorrente, para fazer valer os seus direitos, como consequência da tese seguida no acórdão recorrido, não constitui violação dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé, porquanto o que juridicamente releva é a manifestação expressa da vontade da Administração não existindo, simultaneamente, por ser contra a natureza das próprias coisas, a presunção da mesma.

De resto, sendo proferido acto expresso na pendência do recurso do indeferimento tácito, mas só neste caso, pode o seu destinatário, em conformidade com o disposto no nº 1 do art. 51º da LPTA, pedir a ampliação ou a substituição do objecto do recurso, desde que o faça no prazo de um mês a contar da notificação ou publicação do acto expresso. E, em caso de rejeição do recurso contencioso do indeferimento tácito por falta de objecto ante a existência de indeferimento expresso não notificado o recorrente contencioso não é condenado nas custas, como se verificou “in casu” precisamente por não ter conhecimento da existência do acto expresso.

Improcede, assim, igualmente, a conclusão c) das alegações da Recorrente.

Alega ainda esta que o acórdão recorrido ao não admitir a substituição do objecto do recurso, violou o disposto no art. 51º da LPTA, na interpretação mais correcta e conforme ao seu espírito - conclusão d).

Flui, porém do exposto que o acórdão recorrido ao decidir como decidiu não merece censura. É que não é possível a substituição do objecto do recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito pela simples razão, como já se referiu, que tal recurso carece de objecto, não sendo possível substituir o que não tem existência.

A tese contrária, sustentada pela Recorrente, da substituição, no caso concreto, do alegado indeferimento tácito pelo acto de indeferimento expresso, não tem conforto nem respaldo no art. 51º, nº 1 da LPTA.

Com efeito, o citado preceito só prevê a substituição do objecto do recurso do indeferimento tácito se o acto expresso tiver sido proferido na pendência do mesmo, pois que tal recurso, aquando da sua interposição, tinha objecto. A situação é, pois, bem diferente daquela em que antes da interposição do recurso do indeferimento tácito fora proferido indeferimento expresso.

Por outro lado, é inadmissível uma interpretação extensiva do preceito em causa de molde a abranger a inexistência do indeferimento tácito, pois violaria frontalmente aquele normativo, sendo certo que a interpretação da lei, por mais livre que seja, tem que ter na sua letra um mínimo de correspondência verbal, o que não se verificaria.

Na verdade, nada permite chegar à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei, ou que o legislador disse menos do que o que queria dizer para que fosse legítimo alargar o seu texto por forma a fazer corresponder a letra da lei ao seu espírito.

Improcede, assim, igualmente, a conclusão d).

Finalmente a Recorrente sustenta que o acórdão recorrido ao não pronunciar-se sobre o mérito da causa atingiu o direito fundamental da tutela judicial efectiva - c) das conclusões.

É, porém, evidente a sua sem razão.

Procedendo a questão prévia da falta de objecto do recurso o acórdão recorrido não podia, de forma alguma, passar ao conhecimento do mérito, como é óbvio, pois pressuposto necessário deste último é a improcedência das questões prévias suscitadas.

Assim, sem necessidade de mais desenvolvidas considerações mas improcedendo todas as conclusões, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.

Lisboa, 8 de Maio de 2003.

António Samagaio – Relator – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes – Rosendo José.