027/09 - Tribunal dos Conflitos

I- Compete aos Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham nomeadamente por objecto "questões relativas à interpretação, validade e execução [...] de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (cf. artigo 4.º/1, alínea f) do E.T.A.F.) caso em que a relação jurídica administrativa resulta do próprio contrato.

II- Tal é o que se verifica com o designado "contrato de prestação de serviços de consultadoria e colaboração na organização dos serviços de formação em regime de avença", precedido que foi por ajuste directo nos termos do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, diploma que estabelece um regime de direito público e ao qual as partes expressamente submeteram a regulamentação do contrato em tudo o que nele fosse omisso.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

1. B… demandou no dia 24-9-2008 nas Varas Cíveis de Lisboa o Estado Português através do Ministério dos Negócios Estrangeiros pedindo a sua condenação nos seguintes termos:

- No pagamento, em sede de responsabilidade civil contratual, dos honorários que lhe são devidos e já vencidos, referentes aos meses de Março, Abril, Maio, Junho, Julho e Agosto de 2008 que ascendem a 13.481,90€

- No pagamento dos honorários que lhe são devidos e que se forem, mensalmente vencendo, para já e até ao presente momento, referentes ao mês de Setembro de 2008 até 31-12-2008 e que ascendem ao valor total de 8.938,28€.

- No pagamento à autora, em sede de responsabilidade civil contratual, dos honorários que lhe são devidos e que se forem mensalmente vencendo (à razão de 2.234,57€, incluído IVA) a partir de 2-1-2009 em diante, caso não se verifique a terminação do contrato de avença ora em questão, por parte da Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades Portuguesas, pelas formas que, ao abrigo do contrato de avença ora em questão e da lei que lhe é aplicável, tem ao seu dispor.

- No pagamento dos juros de mora legais vencidos e vincendos sobre os valores mencionados nos pedidos anteriores desde a data dos respectivos vencimentos até integral pagamento.

- Na condenação do pagamento ao réu de sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso que se verifique no pagamento das quantias peticionadas, quantia essa que não deverá ser inferior a 100€/dia.

2. Alegou que celebrou no dia 19-12-2001 com a Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas contrato de prestação de serviços de consultadoria e colaboração na organização dos serviços de formação em regime de avença; que lhe foi comunicado por ofício de 8-3-2008 a não renovação do contrato de avença cuja caducidade ocorrera em 31-12-2007, cessando os pagamentos em 29-2-2008; que, por ofício de 19-5-2008, foi informada de que a renovação da avença só pode concretizar-se se devidamente fundamentada e depois de parecer favorável dos membros do Governo das áreas das Finanças e da Administração Pública, parecer que não foi dado pois verificava-se a existência de pessoal em situação de mobilidade especial; que, no entender da autora, tais razões não são atendíveis pois o contrato só pode findar nos termos e circunstâncias nele consignadas e, porque tal não sucedeu, houve renovação automática do contrato.

3. Foi suscitada pelo Estado demandado a excepção de incompetência absoluta do Tribunal Cível visto que o contrato de prestação de serviços foi celebrado em regime de avença, precedido de ajuste directo, submetido pelas partes ao regime constante do Decreto-Lei n.º 197/99, de 18 de Junho, constituindo-se, assim, um contrato administrativo cuja administratividade resulta de as partes o terem expressamente submetido a um regime substantivo de direito público, ou seja, a relação jurídica administrativa resulta do próprio contrato (vide rosto do contrato, cláusula 6, preâmbulo do assinalado Decreto-Lei e respectivos artigos 1º, 61º, 78º/1, alínea f); administratividade que resulta ainda de ter sido celebrado em razão de a DGACCP ter necessidade de profissionais que efectuassem formação na área de projectos comunitários. Assim, no caso, verifica-se que um dos sujeitos da relação em causa é uma pessoa de direito público no exercício da função administrativa de direito público e o objecto da prestação contratual é substantivamente regido pelo direito público.

4. As instâncias julgaram procedente a excepção invocada e do acórdão da Relação foi interposto recurso para este Tribunal de Conflitos.

5. A recorrente sustenta, em síntese, que a circunstância de o contrato ter sido celebrado por ajuste directo e submetido pelas partes ao regime do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, bem como ao regime jurídico do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro (com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 299/95, de 29 de Julho e 169/2006, de 17 de Agosto não são suficientes para excluir a natureza privada do contrato, pois dele não resultam “cláusulas exorbitantes”, “regime estatutário” ou “ambiência de direito público” que seriam relevantes para definir o contrato como contrato administrativo ou público, não bastando, para tanto, a sua sujeição às regras procedimentais do Decreto-Lei n.º 197/99.

A prestação da recorrente não constitui actividade que se insira nas atribuições orgânicas e estatutárias da DGACCP, não lhe está subjacente qualquer finalidade de interesse público que seja prosseguido pela Direcção-Geral, não existindo no próprio serviço da DGACCP funcionários ou agentes qualificados para prestar tais serviços, não se associando a recorrente a tais finalidades, não estando subordinada à autoridade, instruções e direcção da DGACCP; tão pouco releva que seja uma pessoa de direito público que contratou pois a Administração Pública tanto celebra contratos administrativos como contratos de direito privado, não se reservando, no âmbito do contrato, a Direcção-Geral especiais poderes de autoridade ou de fiscalização na execução dos serviços a prestar pela recorrente; o contrato celebrado é, pois, um contrato de direito privado tendo na sua base uma relação de direito privado.

Deve, assim, ser dado provimento ao recurso face à violação do disposto nos artigos 211.º e 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa, nos artigos 1.º e 4.º/1, alínea f) do E.T.A.F. (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), no artigo 18.º/1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e ainda nos artigos 62.º/1, 66.º e 67.º do Código de Processo Civil.

Nestes termos - e assim finda a recorrente as conclusões da sua minuta -, deve anular-se o acórdão recorrido e proferida decisão que declare que a competência para o conhecimento da causa nos presentes autos está sediada nos tribunais judiciais e, em consequência, ordenar-se a continuação dos presentes autos na 3ª secção da 13ª Vara Cível do Tribunal da comarca de Lisboa por ser este o competente em razão da matéria para conhecer da respectiva acção.

Apreciando:

6. A questão a decidir é, pois, a de saber se os tribunais do contencioso administrativo são ou não são competentes em razão da matéria para conhecer do eventual incumprimento pelo Estado de um contrato de prestação de serviços de consultadoria e colaboração celebrado entre a A. e a Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portugueses no uso de competência própria estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, diploma a cujo regime as partes expressamente submeteram o mencionado contrato.

7. Neste Tribunal o Exmº Procurador-Geral Adjunto foi de parecer que o recurso não merece provimento visto que o mencionado Decreto-Lei n.º 197/99 constitui um diploma de direito administrativo público e a área de actuação da autora, no âmbito do contrato celebrado, visava um fim de utilidade pública que estava atribuído à DGACCP, afigurando-se, pois, inquestionável que os litígios decorrentes da execução, interpretação, validade e cessação do contrato em causa neste processo caem no campo da previsão constante da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do actual E.T.A.F.

8. Constata-se, no que respeita ao aludido contrato de prestação de serviços, o seguinte:

- Que foi celebrado entre a Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas (Primeiro Outorgante) e a A. (Segundo Outorgante).

- Que o aludido contrato foi autorizado por despacho do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros.

- Que foi precedido de procedimento de ajuste directo adoptado nos termos dos artigos 78.º, 79.º e 81.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho (ver preâmbulo do contrato).

- Que o pagamento estipulado corresponde às despesas com cabimento na rubrica “Outros Projectos de Formação - Despesas com Compensação em Receita (Cap. 99) (ver Cláusula Terceira).

- Que o Primeiro Outorgante tem a faculdade de rescindir o presente contrato quando, reiteradamente, se verificar, por parte do Segundo Outorgante, situações de irregularidade contributiva previstas no n.º 1 do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho (Cláusula Quinta/2).

- Que “em tudo o que for omisso no presente contrato aplicar-se-á o estabelecido no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, bem como toda a demais legislação aplicável à prestação de serviços ora contratada” (Cláusula Sexta).

9. Como se sabe, a competência dos tribunais judiciais é uma competência residual (ver artigo 18.º/1 da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro em vigor à data em que a acção foi proposta a que corresponde os artigos 26.º/1 da Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto e artigo 66.º do Código de Processo Civil) e, conforme entendimento constante na doutrina e jurisprudência, “a competência do tribunal não depende [...] da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão. Mesmo quando a lei, não se atendo pura e simplesmente aos termos em que a acção está deduzida, requer a indagação duma circunstância extrínseca (valor ou situação dos bens pleiteados, domicílio do réu, lugar do contrato ou do facto ilícito, etc.), é através desses termos que há-de saber-se qual o ponto a indagar (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, edição de 1976, Coimbra Editora, pág. 91).

10. Ora, como já se referiu, a autora considera que o Estado é responsável pelo pagamento de quantias reclamadas na base de um contrato que, a seu ver, se prorrogou automaticamente por não ter sido rescindido nos termos estipulados, mas que o Estado, no entanto, considerou caducado; o que sucedeu na sequência de despacho do Secretário de Estado da Administração Pública que não autorizou a renovação do contrato fundamentando-se na existência de pessoal em situação de mobilidade especial apto a exercer as funções que a A. vinha exercendo no âmbito do contrato celebrado.

11. A autora fundamenta a responsabilidade do Estado com base no assinalado incumprimento da mencionada avença outorgada por ajuste directo nos termos do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho a cujo regime substantivo as partes expressamente submeteram o aludido contrato.

12. Importa, assim, decidir - é este o thema decidendum - se o contrato caducou, face à sua não renovação na sequência do despacho governamental ou, pelo contrário, se tal despacho não assume relevância em conformidade com o que foi estipulado contratualmente, não importando válida denúncia, caducidade ou rescisão.

13. Ora o artigo 4.º/l, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro) prescreve que

1- Compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução dos contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

14. Como se sabe, a redacção anterior deste preceito (redacção dada pela Lei n.º 13/2002 antes das alterações introduzidas pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro), na parte final que agora nos ocupa referia-se apenas aos “contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”, suscitando-se, ou podendo suscitar-se, a dúvida de saber se a mera submissão por partes privadas de um contrato a um regime substantivo de direito público imporia a sua sujeição ao contencioso administrativo.

15. O critério consagrado na parte final da alínea f) é o critério do regime substantivo (José Luís Esquível, Os Contratos Administrativos e a Arbitragem, 204, Almedina, pág. 191) pois se uma das partes for uma entidade pública (ou um concessionário que actue no âmbito da concessão) a sujeição ao contencioso administrativo resulta do facto de o contrato ter sido pelas partes “expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” que, no caso vertente, foi o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho que estabelece o regime de realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços, diploma que inclui um conjunto de princípios aplicáveis à formação e execução do contratos bem como a indicação das cláusulas contratuais que devem ser mencionadas (artigo 61.º).

16. A administratividade do contrato resulta da própria vontade das partes constituindo conditio sine qua non “que uma das partes tenha capacidade específica de vinculação jurídico-administrativa” (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Vol 1, pág. 57) considerando-se suficiente, para o efeito, “a indicação expressa da sujeição do contrato a uma determinada lei (contratual) administrativa (ou a certos preceitos seus), a remissão, total ou parcial, para o regime do artigo 180.º do Código de Procedimento Administrativo, a qualificação expressa do contrato, pelas partes, como sendo administrativo, a introdução de cláusulas que só são concebíveis numa relação jurídica em que seja parte a Administração” (Mário Esteves de Oliveira, loc. cit, pág. 58).

17. Não importa, assim, contrariamente ao que sustenta a recorrente, analisar as cláusulas expressamente estipuladas para se verificar se delas flui um regime estatutário, uma ordenação exorbitante ou uma ambiência de direito público susceptíveis de caracterizar o mencionado contrato como contrato administrativo, como sucede noutras situações, pois neste caso a relação administrativa resulta do próprio contrato e, por via dela, o respectivo regime é penetrado pela sua compatibilidade com o interesse público à luz do qual devem perspectivar-se as posições assumidas pelos contraentes designadamente pela Direcção-Geral (veja-se a invocação do regime de mobilidade a impor a não renovação do contrato).

18. Dessa penetração do interesse público resulta uma disciplina substantiva “exorbitante em relação àquela que os particulares adoptam” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2003, Almedina, pág. 807).

19. Crê-se inclusivamente que no plano das concretas estipulações contratuais não se pode deixar de considerar que se revela uma imposição típica da Administração quando a Primeira Outorgante se reserva a faculdade de rescindir o presente contrato face a situações de irregularidade contributiva referenciadas no Decreto-Lei n.º 187/99.

20. São, assim, competentes em razão da matéria os tribunais de jurisdição administrativa face ao disposto no artigo 4.º/1, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro alterada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro)

Concluindo:

I- Compete aos Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham nomeadamente por objecto “questões relativas à interpretação, validade e execução [...] de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (cf. artigo 4.º/1, alínea f) do E.T.A.F.) caso em que a relação jurídica administrativa resulta do próprio contrato.

II- Tal é o que se verifica com o designado “contrato de prestação de serviços de consultoria e colaboração na organização dos serviços de formação em regime de avença”, precedido que foi por ajuste directo nos termos do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, diploma que estabelece um regime de direito público e ao qual as partes expressamente submeteram a regulamentação do contrato em tudo o que nele fosse omisso.

Decisão: nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida, declarando competente para conhecer da matéria objecto da acção intentada pelo recorrente contra o Estado o Tribunal Administrativo de Círculo

Sem custas (artigo 96º, do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 19 243, de 16 de Janeiro de 1931).

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2010. – José Fernando Salazar Casanova Abrantes (relator) – Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues – Helder João Martins Nogueira Roque – Rosendo Dias José – Fernando Manuel Azevedo Moreira – António Bento São Pedro.