0155/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 69, do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, estabelece um regime especial para os recursos interpostos pelo Ministério Público com fundamento em qualquer das nulidades previstas no artigo 68 do mesmo diploma legal para os actos de licenciamento e autorização de obras de urbanização.

II- Interposto um desses recursos, o Ministério Público fica dispensado de obter decisão jurisdicional de suspensão da licença ou autorização impugnadas. Pois que este efeito resultará directamente da citação do respectivo titular para contestar o recurso.

III- Esse regime especial, pela urgência e efeitos que lhe são próprios, é incompatível com a observância do disposto no art. 49 da LPTA, nos termos do qual a citação dos recorridos particulares só ocorrerá depois de decorrido o prazo para resposta ou contestação da entidade recorrida.

IV- Interposto um dos recursos indicados em a), segue-se, desde logo, a citação do contra-interessado e consequente suspensão imediata dos trabalhos de execução da obra licenciada, sem prejuízo da possibilidade de o tribunal, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, poder autorizar o prosseguimento dos trabalhos, nos termos previstos no número 3 do referido artigo 69.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., SA e B..., SA, sociedades comerciais com sede, respectivamente, na Rua ..., S. Martinho e no Caminho ..., no Funchal vem recorrer do despacho judicial, de 14.11.03, que determinou a citação simultânea da autoridade recorrida e do contra-interessado, ora recorrente A..., para apresentarem contestação e, ainda, a notificação desta contra-interessada para suspender a obra de imediato, ao abrigo dos arts 69, nº 2, 103 e 107 do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 (red. DL 177/01, de 4.6), nos autos de recurso contencioso nº 172/03 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, interposto pelo Ministério Público para anulação do despacho, de 16.7.03, do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Funchal que concedeu, em favor da primeira recorrente, licença de construção de um empreendimento habitacional em prédios rústicos situados no lugar de Caminho ..., freguesia de Santo António, concelho do Funchal.

A primeira das recorrentes, A..., apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

a) O artigo 49 da LPTA determina que os demais recorridos só sejam citados após apresentação da Contestação da autoridade recorrida ou, na sua falta, findo o respectivo prazo e apensado o processo instrutor.

b) O artigo 69.2 do RGEU determina que só no momento da citação do titular da licença é que será notificado para suspender os trabalhos.

c) Tendo sido ordenada pelo Meritíssimo Juiz a quo a citação do recorrido particular em simultâneo com a citação da autoridade recorrida, o despacho que ordenou a citação deverá ser anulado e substituído por outro que cumpra o prescrito na lei, nomeadamente, o disposto no artigo 49 da LPTA.

d) Tendo sido ordenada a suspensão dos trabalhos ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 69 do RGEU, o despacho que ordenou essa suspensão deverá ser anulado como consequência do vício que inquina o despacho que ordenou a citação do Recorrente.

e) A citação em simultâneo da autoridade recorrida e da ora recorrente prejudica a sua defesa, pois, inibi-a de consultar e ter acesso ao processo instrutor nos mesmos termos em que teria sendo o mesmo apensado aos presentes autos.

f) O entendimento perfilhado pelo Meritíssimo Juiz a quo ultrapassa a mera interpretação da lei, constituindo mesmo interpretação correctiva da lei.

g) Não existe lacuna no ordenamento jurídico para os casos de recurso contencioso de acto de licenciamento, momento da suspensão da eficácia desse acto e momento em que deve ser citado o titular da licença.

Nestes termos e nos mais de direito, sempre com o mui douto suprimento de Vªs Ex.ªs, deverá o presente recurso merecer provimento e em consequência anular-se o despacho que determinou a suspensão dos trabalhos com fundamento na ilegalidade do despacho de citação, em conformidade com o acima alegado e constante das conclusões apresentadas, assim se fazendo

JUSTIÇA

A segunda recorrente, B..., apresentou também alegação, com as seguintes conclusões:

a) O artigo 49 da LPTA determina que os demais recorridos só sejam citados após a apresentação da contestação da autoridade recorrida ou, na sua falta, findo o respectivo prazo e apensado o processo instrutor.

b) O artigo 69.2 do RGEU determina que só no momento da citação do titular da licença é que será notificado para suspender os trabalhos.

c) Tendo sido ordenada a suspensão dos trabalhos ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 69 do RGEU, citando-se para obter esse efeito de forma simultânea a entidade recorrida e o recorrido particular, o despacho que ordenou essa suspensão deverá ser anulado como consequência do vício que inquina o despacho que ordenou a citação do Recorrente.

d) O entendimento perfilhado pelo Meritíssimo Juiz a quo ultrapassa a mera interpretação da lei, constituindo mesmo interpretação correctiva da lei.

e) Constituindo a suspensão da obra um efeito ope legis resultante do despacho de citação os vícios que possam inquinar este despacho são passíveis de ser conhecidos em sede de recurso do despacho que ordenou a suspensão da obra e consequência anular-se ambos os despachos, a isso não se opondo o disposto no artigo 234, nº 5 do CPC.

Nestes termos e nos mais de direito, sempre com o mui douto suprimento de Vªs Ex.ªs, deverá o presente recurso merecer provimento e em consequência anular-se o despacho que determinou a suspensão dos trabalhos com fundamento na ilegalidade do despacho de citação, em conformidade com o acima alegado e constante das conclusões apresentadas, assim se fazendo

JUSTIÇA

O Ministério Público apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

I- Recorre a firma B... do douto despacho proferido a fls. 72 dos autos (primeiro segmento), mediante o qual determinou a suspensão imediata da execução dos trabalhos da obra promovida pela Recorrente, ao abrigo do disposto nos arts. 69º, nº 2, 103º e 107, todos do RJUE (com a actual redacção dada pelo DL 177/2001, de 4 de Junho).

II- A decisão em causa não merece reparo. O Mmo Juiz a quo procedeu a uma correcta aplicação do direito, interpretando de forma adequada o quadro legal em vigor e aplicável ao caso, uma vez que, ao contrário do regime geral do recurso de anulação, sendo a impugnação apresentada pelo Ministério Público e esteja em causa acto de licenciamento nulo tal importa, ope legis, a suspensão de eficácia do acto de licenciamento e a inerente paragem dos trabalhos de execução da obra (art. 103, nº 1 e 2, do RJUE), sem que haja necessidade de recorrer à providência cautelar de suspensão de eficácia do acto para obter tal efeito.

III- Assim, sendo duplo o efeito suspensivo do recurso, haverá logicamente de ser simultânea a citação da Entidade Recorrida e do recorrido Particular (como aliás veio a ser consagrado no actual CPTA, aprovado pela Lei 15/2002, de 2 de Fevereiro), constituindo tal uma outra excepção ao regime geral da LPTA, mas que se impõe em função de uma interpretação unitária.

IV- Tal efeito suspensivo, como corolário da impugnação do acto administrativo de licenciamento de obra particular (nulo) já decorria do anterior regime de licenciamento de obras particulares (DL 445/91, de 20 de Novembro), que no respectivo art. 53º, nº 1 e 2, dispunha de norma processual de igual teor em sede de legalidade urbanística.

V- Assim, a decisão recorrida deve pois ser mantida, e nos seus precisos termos, uma vez que fez correcta interpretação e aplicação da lei.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. Os factos relevantes para a decisão a proferir são os seguintes:

a) Por despacho de 16.7.03, o vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal do Funchal concedeu, em favor da firma A..., SA, licença de construção de um conjunto habitacional em terrenos pertencentes a essa firma e situados no lugar e freguesia de Santo António, concelho do Funchal;

b) Por escritura pública celebrada em 6.7.03, a firma B..., SA, adquiriu os prédios onde estava a ser edificada tal construção;

c) Em 13.11.03, foi registada na secretaria do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal petição de recurso contencioso, «com os efeitos de embargo e de suspensão de eficácia a que aludem os art.s 69º, nº 2, 103º, nº1 e 2, ambos do DL 555/99 (com a redacção dada pelo DL 177/2001, de 4 de Junho)», instaurado pelo magistrado do Ministério Público junto desse Tribunal, em defesa da legalidade e para declaração de nulidade do despacho referido supra em a), com fundamento em violação do Plano Director Municipal do Funchal e respectivo Regulamento.

d) Nessa petição, o magistrado recorrente requereu

- que se ordenasses a citação do Vereador recorrido e da recorrida particular A..., para que, querendo e sob a legal cominação, apresentassem contestação; e, ainda,

- se declarasse, desde logo, «o embargo dos trabalhos de execução da obra referenciada na petição de recurso, bem como a suspensão da eficácia da respectiva licença, atento o disposto nas disposições combinadas dos arts 69º, nº 2 e 103, nºs 1 e 2, ambos do RJUE».

e) Após o que o Juiz proferiu, em 14.11.03, o despacho ora recorrido e constante de fls. 18, dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido e no qual concluiu nos seguintes termos:

«…

Pelo que determino a citação da autoridade recorrida e do contra-interessado para contestarem, nos termos da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e no Cód. Adm.

A contra-interessada deve ser notificada para suspender a obra de imediato, ao abrigo dos arts 69º-2, 103º e 107º do RJUE, aprovado pelo Decreto-Lei 555/99, alterado pelo decreto-Lei 177/2001 de 4-6».

3. A questão a decidir consiste em saber se, no caso de recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, nos termos do disposto no art. 69 do DL 555/99, de 16.12, com as alterações do DL 177/01, de 4.6, que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), com fundamento em qualquer das nulidades previstas no art. 68 para as licenças ou autorizações, deve ou não observar-se o preceituado no art. 49 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), segundo o qual a citação dos recorridos particulares para contestar só ocorrerá após a notificação da entidade recorrida para esse efeito, nos termos do art. 43 LPTA, e depois de junta a resposta ou contestação desta entidade ou findo o respectivo prazo e apensado o processo instrutor.

O despacho ora sob impugnação respondeu negativamente a tal questão, com base no seguinte discurso argumentativo:

Não é fácil conjugar o art. 49º da Lei de processo nos Tribunais Administrativos com o art. 69º-2 do RJUE, aprovado pelo Decreto-Lei 555/99.

Com efeito, o RJUE prevê que, em caso de nulidade cuja declaração seja pedida pelo MP, a citação do particular titular da licença ou autorização inválida implique a suspensão imediata dos trabalhos de execução da obra (ilegal).

Parece não fazer sentido que esta “pressa” imposta pela nova lei se compadeça com o momento que a lei de Processo nos Tribunais Administrativos reserva para a citação dos contra-interessados: após a contestação da autoridade recorrida. Seria tirar com uma mão o que se pretendeu dar com a outra.

Assim, fazendo apelo ao art. 9º do Código Civil, entendo que a conjugação de tais normas só tem sentido se se entender que, nestes processos, a citação da autoridade recorrida é simultânea à da citação do contra-interessado titular do título alegadamente ilegal pelo MP.

E, seguindo este entendimento, o despacho recorrido determinou a citação simultânea da entidade recorrida e da contra-interessada para contestarem o recurso bem como a notificação desta última para que, de imediato, suspendesse a execução da obra.

As recorrentes contestam esta decisão, invocando o disposto no art. 49 LPTA e defendendo que só após o decurso do prazo da contestação da autoridade recorrida e da junção do processo instrutor deveria a contra-interessada ser citada e também notificada para a suspensão dos trabalhos.

Mas, sem razão.

Vejamos.

O RJUE, depois de definir, no art. 68 Artigo 68º (Nulidades):

São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que:

a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor;

b) Violem o disposto no nº2 do artigo 37º;

c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações., as situações em que a emissão de licenças ou autorizações de operações urbanísticas corresponde a mais grave violação do quadro legal vigente, estabelecendo para tais licenças ou autorizações a forma mais severa de invalidade que é a nulidade, prevê, no art. 69 Artigo 69º

Participação e recurso contencioso

1- Os factos geradores das nulidades previstas no artigo anterior e quaisquer outros factos de que possa resultar a invalidades dos actos administrativos previstos no presente diploma devem ser participados, por quem deles tiver conhecimento, ao Ministério Público, para efeitos de interposição do competente recurso contencioso e respectivos meios processuais acessórios.

2- Quando tenha por objecto actos de licenciamento ou autorização com fundamento em qualquer das nulidades previstas no artigo anterior, a citação ao titular da licença ou da autorização para contestar o recurso referido no nº 1 tem os efeitos previstos no artigo 103º para o embargo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

3- O tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento dos trabalhos caso do recurso resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência, devendo o juiz decidir esta questão, quando a ela houver lugar, no prazo de 10 dias., um específico regime de salvaguarda da legalidade urbanística nessas mesmas situações, consagrando um dever geral de participação ao Ministério Público e atribuindo a esta entidade a obrigação de interposição do competente recurso contencioso (nº 1), ao qual expressamente atribuiu os efeitos próprios do embargo Artigo 103º

Efeitos do embargo

1- O embargo obriga à suspensão imediata, no todo ou em parte, dos trabalhos de execução da obra.

2- Tratando-se de obras licenciadas ou autorizadas, o embargo determina a suspensão da eficácia da respectiva licença ou autorização, bem como, no caso de obras de urbanização, da licença ou autorização de loteamento urbano a que as mesmas respeitam.

3- É interdito o fornecimento de energia eléctrica, gás e água às obras embargadas, devendo para o efeito ser notificado o acto que o ordenou às entidades responsáveis pelos referidos fornecimentos.

4- O embargo, ainda que parcial, suspende o prazo que estiver fixado para a execução das obras no respectivo alvará de licença ou autorização., designadamente de suspensão imediata de execução dos trabalhos da obra (nº 2).

Este é um efeito do próprio recurso, embora dependente da citação do titular da licença ou autorização, tal como, no caso do embargo, está dependente da notificação desse titular ou do proprietário do imóvel em que estejam a ser executadas as obras, se não tiver sido requerida licença ou autorização (art. 102, nº 6).

Assim, o referido art. 69 do RJUE mantém o regime anteriormente já consagrado, na norma correspondente do art. 53 Artigo 53º

Participação

1- Quem tiver conhecimento de actos administrativos nulos ou anuláveis, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo anterior, deve deles dar conhecimento ao Ministério Público, para efeitos de interposição do competente recurso contencioso e dos meios processuais acessórios. 2 – O recurso referido no número anterior tem efeito suspensivo. 3 – (…). do DL 445/91, de 20 de Novembro, que expressamente atribuía efeito suspensivo ao recurso.

Trata-se de um regime especial de suspensão dos actos administrativos, que dispensa o Ministério Público, quando interpõe um tal recurso contencioso, de obter decisão jurisdicional de suspensão da licença ou autorização impugnadas. Pois que este efeito resultará directamente da citação do respectivo titular para contestar o recurso vd. João Pereira Reis e Margarida Loureiro, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Anotado, Liv. Almedina 2002, 178

Como bem considerou o despacho recorrido, a urgência deste regime e os efeitos que lhe são próprios não são compatíveis com a observância do disposto no art. 49 da LPTA, nos termos do qual a citação dos recorridos particulares só ocorrerá depois de decorrido o prazo para resposta ou contestação da entidade recorrida.

Diversamente, em casos como o destes autos, à interposição do recurso segue-se, desde logo, a citação do contra-interessado e consequente suspensão imediata dos trabalhos de execução da obra licenciada.

Só assim se compreende, aliás, o preceito do nº 3 do referenciado art. 69 RJUE, que fixa em 10 dias o prazo para o juiz, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento dos trabalhos, caso do recurso resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência.

Não faria sentido a fixação de tal prazo, designadamente para o caso de decisão oficiosa de prosseguimento das obras, se a suspensão destas só ocorresse após o decurso do prazo para a resposta ou contestação da entidade recorrida, por só então dever ser citado o titular da respectiva licença.

Em suma: o despacho recorrido decidiu acertadamente, ao determinar a citação simultânea da entidade recorrida e da contra-interessada no recurso.

As alegações das recorrentes são, pois, improcedentes.

4. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

Custas pelas recorrentes, fixando-se, para cada uma, a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00.

Lisboa, 13 de Maio de 2004

Adérito Santos – Relator – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira