22. O DIREITO:
Foram arguidas as excepções da incompetência deste STA, em razão da matéria, e da irrecorribilidade do acto impugnado, por ser um acto interno (recorrido) e um acto opinativo (M.º P.º), de que há que conhecer prioritariamente.
E conhecendo.
2.2.1. Incompetência do Tribunal
O recorrido funda essa incompetência no estabelecido no artigo 40.º, alínea b) do ETAF, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29/11, que, segundo defende, atribui competência ao Tribunal Central Administrativo para conhecer de recursos de actos administrativos praticados, entre outros, pelo Governo e seus membros.
Mas não lhe assiste qualquer razão, porquanto esse preceito atribui, de facto, competência ao TCA para conhecer dos recursos relativos a actos do Governo e dos seus membros, mas apenas em matérias respeitantes ao funcionalismo público, o que não se verifica na situação sub judice.
Para os actos praticados por essas entidades que não respeitem ao funcionalismo público, regula o artigo 26.º, n.º1, alínea d) do ETAF, que atribui a competência ao STA - Subsecções da Secção do Contencioso Administrativo.
É, pois, este o tribunal competente para o conhecimento do presente recurso, pelo que improcede a excepção arguida.
2.2.2. IRRECORRIBILIDADE DO ACTO IMPUGNADO
O recorrido sustenta que o acto impugnado é um acto interno e, como tal, irrecorrível, fundando a sua posição no facto de, tal como defende a recorrente, não haver lugar à prática de qualquer acto administrativo caso se considerasse não existir diminuição da área de venda, mantendo-se o registo inicial de grande superfície, pelo que a parte do despacho impugnado que impõe à recorrente o cumprimento da Portaria n.º 153/96 em nada afecta a sua situação.
Mas também nesta parte lhe não assiste razão.
Com efeito, acto interno é aquele cujos efeitos se produzem apenas nas relações interorgânicas, não afectando directamente a esfera jurídica dos administrados.
No presente caso, o recorrido, perante uma comunicação de alteração das áreas comerciais feita pela recorrente, com a qual pretendia subtrair o seu estabelecimento comercial à disciplina das grandes áreas comerciais, decidiu que essas alterações não tinham potencial idades para o efeito, pois que as duas unidades não podiam deixar de ser consideradas como áreas de venda contínuas e, como tal, que deviam respeitar os horários estabelecidos para estas superfícies de venda na Portaria n.º 153/96. Decidiu, assim, uma questão levantada pela recorrente em face das alterações introduzidas no seu estabelecimento, contra os interesses desta, e definiu a situação jurídica do mesmo, fazendo-o em termos lesivos para ela.
Definiu, assim, a situação jurídica da recorrente, fazendo-o em termos semelhantes à situação anterior, mas perante uma situação de facto diferente, pelo que se está perante um acto de eficácia externa e lesivo dos interesse da recorrente, pelo que é recorrível.
Refira-se, a propósito, que o acto impugnado, com o conteúdo e o alcance que lhe foi apontado, não consubstancia também apenas o enunciar de uma mera opinião do recorrido sobre o assunto, mas a decisão de uma questão que a comunicação feita pela recorrente levantava, o que afasta a natureza de acto opinativo, equacionada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público.
E ainda que se não pode considerar estar, do ponto de vista jurídico, perante uma mera confirmação da situação anterior, que se pode ver configurada no tratamento, pelo recorrido, do acto como acto interno, na medida em que houve alteração da situação de facto, embora em moldes que foram considerados não ter potencialidades para determinar a pretendida alteração jurídica.
Está-se, assim, em suma, perante um acto administrativo lesivo de direitos da recorrente e, como tal, contenciosamente impugnável, pelo que improcedem as excepções arguidas e se impõe conhecer do mérito do recurso.
2.2.3. Mérito do recurso
A recorrente assacou ao acto impugnado, na petição de recurso, os vícios de incompetência, de violação de lei e de desvio de poder.
Nas suas alegações, não considerou o vício de desvio de poder, pelo que se considera que o abandonou, porquanto, como se sabe, o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações e, por isso, dele se não irá conhecer (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 11/2/99, 10/11/99 e 2/11/99, proferidos nos recursos n.ºs 38 451, 36 040 e 41 259, respectivamente).
Iremos, assim, conhecer apenas dos vícios de incompetência e de violação de lei.
Em face do estabelecido no artigo 57.º da LPTA, o tribunal deve conhecer prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos que conduzam à sua anulação, devendo conhecer, dentro de cada grupo (caso, no segundo, o recorrente não estabeleça qualquer ordem), os vícios pela ordem cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos.
No caso sub judice, o facto do estabelecimento da recorrente, após as alterações nele introduzidas, ser ou não de considerar uma grande superfície comercial contínua é pressuposto de todos os vícios arguidos, pelo que iremos começar por apreciar essa questão, dela retirando, depois, as devidas consequências em relação aos referenciados vícios.
Estabelece o artigo 2.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 258/92, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 83/95, diploma que regula a situação em análise, em face do estabelecido no n.º 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 218/97, de 20 de Agosto, que são grandes superfícies comerciais “os estabelecimentos de comércio a retalho ou por grosso que disponham de uma área da venda contínua superior a 2 000m2, nos concelhos com 30 000 habitantes ou mais”. De acordo com o anexo a esse diploma, o concelho de Cascais tem uma população de 30 000 habitantes ou mais.
O n.º 2 do preceito estabelece que “para efeitos do cálculo da área de venda a que se refere a alínea a) do número anterior, são considerados como integrando o mesmo espaço todas as áreas de venda, contíguas ou não, interligadas directa ou indirectamente por acessos comuns ou servidas pelo mesmo parque de estacionamento privativo”.
Ora, de acordo com a matéria de facto dada como provada, as duas lojas, após as alterações introduzidas, que, no fundo, se limitaram a localizar , num piso, a venda dos produtos (já anteriormente comercializados) à clientela masculina e feminina de idade adulta e de gosto mais tradicional, e, noutro, a venda de produtos (também anteriormente comercializados) destinados à clientela jovem e adolescente, sem ter havido qualquer alteração ao espaço físico, mudança da sua propriedade, de quadros de pessoal, de campanhas promocionais, etc., continuaram a ser servidas por uma escada rolante interior, que ligavam as lojas situadas em cada um dos pisos e que se destinavam apenas à circulação dos clientes entre essas lojas.
Tal facto não pode deixar de levar a considerar que as áreas situadas num e noutro piso estavam interligadas por acessos comuns e que, como tal, eram de considerar como uma área de venda contínua, pelo que, em face da sua área total (2 359m2 - 1 147 + 1 212), eram de considerar como integrantes de uma grande superfície.
Resolvida esta questão, passemos à apreciação dos vícios arguidos.
A incompetência do recorrido vem arguida em duas modalidades: incompetência absoluta, ou falta de atribuições, e incompetência relativa.
Começando pelo conhecimento da incompetência absoluta, por ser geradora da nulidade do acto (cfr. artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA e 57.º, n.º 1 da LPTA), desde já adiantamos que se não verifica.
A falta de atribuições do recorrido decorre, na óptica da recorrente, do facto de se ter atribuído competências que o Decreto-Lei n.º 48/96 atribui às Câmaras Municipais da área onde se situa o estabelecimento.
O Decreto-Lei n.º 48/96 atribui competência aos órgãos autárquicos municipais para elaborar ou rever os regulamentos municipais sobre horários de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, de acordo com os critérios estabelecidos no seu artigo l.º (artigo 4.º), enquanto que o seu artigo 5.º atribui a competência para a fiscalização dos horários estabelecidos e para o sancionamento das contra-ordenações praticadas ao Presidente da Câmara.
O artigo 1.º estabelece os horários para os diversos estabelecimentos e tipos de actividade, cujos limites o seu artigo 3.º permite que as câmaras municipais restrinjam ou alarguem, ouvidos os sindicatos, as associações patronais e as associações de consumidores, nas situações previstas nas suas alíneas a) e b). Os horários de funcionamento das grandes superfícies comerciais contínuas, tal como definidas no Decreto-Lei n.º 258/92, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 83/95, de 26 de Abril, não foram estabelecidos por esse artigo l.º, cujo n.º 6 remete a sua regulamentação para portaria do Ministro da Economia, enquanto que o artigo 3.º exclui dos poderes de alargamento ou restrição de horários atribuídos às câmaras municipais os relativos aos horários dessas superfícies.
Essa regulamentação foi feita pela Portaria n.º 153/96, de 15 de Maio, cuja horário o acto recorrido considerou aplicável ao estabelecimento da recorrente, por ter entendido que esse estabelecimento continuava a ser classificado como grande superfície comercial contínua.
O conteúdo decisório do acto impugnado foi, de facto, não sancionar a pretensão da recorrente de proceder a uma alteração da área de venda contínua do seu estabelecimento de 2 500m2 para duas áreas de venda descontínuas de 1 147m2 e 1 212m2, mantendo a sua qualificação como área de venda contínua e considerar que, em consequência, o seu horário de funcionamento se continuava a reger pelo estabelecido na referida Portaria n.º 153/96.
Esta matéria não faz parte das competências das câmaras municipais, em face do estabelecido nos artigos l.º, n.º 6 e 3.º do referido Decreto-Lei n.º 48/96 e também não interfere com a fixação de horários da sua competência, nem com a fiscalização do cumprimento dos horários legalmente estabelecidos, que também é da competência das câmaras municipais (artigos 4.º e 5.º do mesmo diploma legal), antes se inserindo no âmbito das competências do Ministério da Economia, em face do estabelecido nos artigos 1.º, 2.º, 9.º e 16.º do Decreto-Lei n.º 258/92 (cfr. artigo 24.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 218/97). E isto porque, visando este diploma, com a ratificação do processo de instalação de grandes superfícies comerciais, assegurar a concorrência efectiva e o desenvolvimento equilibrado das diferentes formas de comércio, tendo em conta a realidade sócio-económica da zona de implantação, salvaguardar as condições que facultem aos consumidores um equipamento comercial diversificado e proporcionar às formas de comércio tradicional o período transitório necessário à sua implantação e concorrencialidade (artigo 1.º, n.º 2), não pode deixar de estar sujeito ao mesmo regime o processo de desclassificação dessas superfícies, com as repercussões dela decorrentes, nomeadamente no âmbito dos horários de funcionamento, que, como é sabido, é um factor de grande relevância no exercício da actividade comercial.
Do exposto, resulta a improcedência da nulidade do acto impugnado, decorrente da falta de atribuições do recorrido.
Resultando, igualmente, a improcedência do vício de incompetência, atribuído ao facto de inexistir qualquer preceito legal a atribuir competência ao recorrido para decidir a matéria que decidiu, vício esse qualificado, nas alegações de recurso, como vício de violação de lei.
Resta conhecer do vício de violação de lei decorrente da errada qualificação das áreas em causa como áreas de venda comercial contínuas, em face do estabelecido no artigo 2.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 258/92, que, como resulta da apreciação já feita, também se não verifica.
Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações da recorrente.
