0151/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no artº 1, nº 1, do DL 201/81 as ajudas de custo ao pessoal da GNR apenas são devidas se a deslocação não for a pedido, isto é, "não ter o interessado solicitado a ordem superior que determina a sua deslocação".

II- Nos termos do artº 56°, n° 1 do EMGNR, sob a epígrafe Colocação por oferecimento, "A colocação por oferecimento tem por base uma declaração do militar, na qual, de forma expressa, se oferece para exercer funções em determinadas unidades, subunidades ou órgãos da Guarda".

III- O recorrente ao pedir a sua colocação no Destacamento de Setúbal, uma subunidade da BT, sujeitou-se à colocação em qualquer dos subdestacamentos que integram essa unidade.

IV- Tal colocação caracteriza-se como "colocação por oferecimento", sem direito a ajudas de custo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I Relatório

O MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, não se conformando, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo, SUL (TCA), que concedeu provimento ao recurso contencioso, interposto por A... , com melhor identificação nos autos, do acto de indeferimento tácito constituído sobre o recurso hierárquico necessário para si interposto, do despacho do Comandante Geral da GNR, de 19.3.01, que indeferiu um pedido de pagamento de ajudas de custo.

Para tanto alegou, concluindo:

“I- O militar, no requerimento em que se ofereceu para o Destacamento (DT) de Setúbal, não fez expressa referência ao facto de pretender a sua colocação na cidade de Setúbal, e só nessa cidade;

II- O douto acórdão incorreu, pois, em erro sobre os pressupostos de facto, ao retirar do requerimento uma expressão de vontade que dele não constava;

III- O douto acórdão invocou os conceitos de “unidade”, “subunidade” e “órgão da GNR’ sem procurar conhecer-lhes os contornos, só apreensíveis através da consulta da Lei Orgânica da GNR; e

IV- Com essa omissão, acabou por fazer uso de uma incorrecta interpretação da natureza e dimensão dessas estruturas organizativas da GNR, incorrendo na violação das normas do artigo 56°, n° 1, do Estatuto do Militar da GNR e do Anexo A, n° 2, alíneas b) e c) da NEP 1.14, de 1999;

V- O erro de direito sobre a natureza e dimensão dessas estruturas organizativas inquinou o raciocínio seguido pelo douto acórdão para julgar que o entendimento seguido pela GNR sobre a escolha feita pelo militar desrespeitou os Comandos assinalados.

VI- A anulação decidida pelo douto acórdão assentou, assim, em erro sobre os pressupostos, de facto e de direito, devendo ser revogada.

Nestes termos e nos mais de Direito, deve o douto acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 13 de Setembro de 2006, ser revogado.”

O Recorrido não contra-alegou.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte Parecer:

“1. O recorrente imputa ao douto acórdão recorrido erro de julgamento sobre os pressupostos de facto e de direito, em matéria de procedência do vício de violação do artº 56º, nº1 do EMGNR e da NEP/GNR 1.14, anexo A, n.º 2, al. b), com base na qual decidiu anular o acto contenciosamente impugnado. Entendemos que não lhe assiste razão.

2. Sustenta o recorrente que no requerimento em que o recorrido se ofereceu para o Destacamento de Setúbal, ele não expressou a sua pretensão de colocação naquela cidade e só nessa cidade, pelo que o douto acórdão recorrido incorreu em erro sobre os pressupostos de facto, ao retirar do requerimento uma expressão de vontade que dele não constava. Ora, o douto acórdão recorrido limitou-se a interpretar o sentido e o alcance desse requerimento, em função dos supra citados preceitos legais, concluindo, por essa via, que era seu pressuposto a colocação do recorrido naquela cidade.

Improcederá pois o invocado erro sobre os pressupostos de facto.

3. Em matéria de erro sobre os pressupostos de direito, o recorrente atribui ao douto acórdão recorrido erro sobre a natureza e dimensão das estruturas organizativas da GNR “unidade”, “subunidade” e “órgão da GNR”. Nos termos dos artºs 63, nº 1, alínea c) e nº 4 da Lei Orgânica da GNR (Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho), a Brigada de Trânsito é uma unidade da GNR que, para além de uma subunidade de comando e serviços e de um grupo de acção conjunta, se articula em grupos, destacamentos e subdestacamentos de trânsito. Por outro lado, de acordo com o disposto no artº 56º, n.º 1 do EMGNR, a colocação do militar por oferecimento pode reportar-se ao exercício de funções em “determinadas unidades, subunidades ou órgãos da Guarda”. Significará isto que, para efeito de colocação por oferecimento, os destacamentos estarão equiparados a subunidades da Brigada de Trânsito, o que se mostra, aliás, conforme com os termos da OSBT n.º 199, de 15/10/99 que colocou o recorrido, a seu pedido, na subunidade nela indicada, ou seja, no Destacamento de Trânsito de Setúbal - vg. matéria de facto provada sob o n.º 1 e processo instrutor. E parece-nos também que, de acordo com o referido art.º 56º, nº 1, o oferecimento do militar se aferirá apenas pela unidade ou subunidade determinada na sua declaração expressa - compreendendo cada uma a área correspondente a essa determinada estrutura orgânica da GNR - com exclusão de quaisquer outras que a integrem ou na qual ela se integre. Valem nesse sentido os elementos literal e lógico de interpretação do preceito de que o acórdão recorrido se socorreu, embora por referência à localidade sede da estrutura orgânica determinada pelo militar na sua declaração para colocação por oferecimento, referência esta que traduz uma restrição interpretativa que, no entanto, não se perfilha, por não se divisar fundamento bastante para a mesma. Assim sendo, tendo a colocação do recorrido no subdestacamento de Grândola sido feita em localidade situada fora da área correspondente à da estrutura orgânica determinada na sua declaração para colocação por oferecimento, ou seja, a subunidade Destacamento de Trânsito de Setúbal, deverá entender-se que a deslocação para aquela localidade não foi determinada por ordem superior solicitada por ele - não se tratando pois de uma colocação por oferecimento - e que, por isso, não lhe poderia ser negado o direito ao abono de ajudas de custo que requerera, nos termos dos artºs l6º e 2º do Decreto-Lei n.º 201/81, de 10 de Julho.

Improcederá também aqui o recurso.

4. Pelo exposto, é nosso parecer que o recurso não merecerá provimento, devendo, embora por razões distintas, ser confirmado o douto acórdão recorrido.”

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

1- O recorrente, militar da GNR, foi colocado, a seu pedido, no Destacamento de Trânsito de Setúbal - cfr. O.S. BT n° 199, de 15.10.99, junta ao p.i., fls. não numeradas.

2- Em 20.11.99, o recorrente foi colocado no Sub-destacamento de Grândola - cfr. O.S. BT, n° 35, de 18.02.00, junta ao p.i., fls. não numeradas.

3- O Recorrente requereu, ao Comandante do Grupo Regional de Trânsito de Santarém, o abono de ajudas de custo - cfr. doc. 1 junto ao p.i., cujo teor aqui se dá por reproduzido.

4- Em 01.03.00, o Comandante do Grupo proferiu o seguinte despacho:

“1. O soldado A... foi colocado no DT/Setúbal, a seu pedido.

2. O SDT/Grândola faz parte do DT/Setúbal e o soldado A... foi logo ali colocado.

3. Assim, aquele militar está colocado no Destacamento para onde pediu.

4. Pelo que, nos termos da alínea b) do n° 6 da NEP/GNR 1.14, a sua transferência não lhe confere direito ao abono de ajuda de custo.

5. Assim, INDEFIRO o pedido apresentado.” - cfr. doc. 2 junto ao p.i.

5- Deste despacho interpôs o recorrente recurso hierárquico para o Comandante da unidade da Brigada de Trânsito da GNR, pedindo o abono de ajudas de custo desde a data em que foi transferido para Grândola - cfr. doc. 3 junto ao p.i.

6- Em 13.04.2000, os Serviços da Brigada de Trânsito da GNR prestaram Informação sobre o recurso do recorrente, propondo que o requerimento fosse indeferido; sobre esta informação foi exarado despacho pelo Comandante da Unidade, em 14.04.00, indeferindo o recurso - cfr. doc. 4 junto ao p.i.

7- Deste despacho interpôs o recorrente recurso hierárquico dirigido ao General Comandante Geral da GNR - cfr. doc. 6 junto ao p.i.

8- Sobre este recurso foi emitida a Informação n° 17/2001, de 14.03.01, emitindo parecer no sentido de “Quanto aos presentes casos, salvo melhor entendimento, os mesmos mereçam resolução idêntica à dos restantes, respeitando-se o disposto na NEP/GNR 1.14, de 18Mai99, não se abonando a ajuda de custo.(...)”;

9- Nesta informação exarou o Comandante Geral despacho, em 19.03.01, mantendo o indeferimento quanto à matéria requerida - cfr. doc. 9 junto ao p.i.

10- Deste despacho interpôs o recorrente recurso hierárquico em requerimento dirigido ao Ministro da Administração Interna, nos termos constantes do doc. 1, a fls. 9 e l0 dos autos.

11- Sobre este requerimento não recaiu decisão expressa.

III Direito

1. Observemos o que se decidiu no acórdão recorrido. "Vem interposto recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do Ministro da Administração Interna, do recurso hierárquico interposto do despacho do Comandante Geral da GNR, de 19.03.01, que indeferiu o pedido de pagamento de ajudas de custo, por o recorrente ter sido colocado, por imposição de serviço, para o sub-destacamento de Grândola, após o seu pedido de transferência para o destacamento de Setúbal. O recorrente imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei, por violação do disposto na alínea g) do n° 1 do Anexo C da NEP/GNR 1.14, de 18 de Maio de 1999 e do artº 56°, n° 1 do EMGNR. Vejamos. O Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo DL n° 265/93, de 31/7, no seu Capítulo V contempla as colocações dos militares, estabelecendo nos seus arts. 53° a 59°, os princípios e os tipos de colocações, para cuja regulamentação foi elaborada a NEP, 1.14 de 18.05.99 (cfr. Inf. 13/CSF/OO, de 19.01.01, da Chefia do Serviço de Finanças da GNR - doc. 7 do p.i.). No caso em apreço está em causa saber se a colocação do recorrente no sub-destacamento de Grândola ocorreu por oferecimento ou por imposição de serviço (cfr. art. 54° do Estatuto). O artº 56°, n° 1 do EMGNR, sob a epígrafe Colocação por oferecimento, dispõe o seguinte: "A colocação por oferecimento tem por base uma declaração do militar, na qual, de forma expressa, se oferece para exercer funções em determinadas unidades, subunidades ou órgãos da Guarda". Para regulamentar este preceito a NEP 1.14, na alínea b) do n° 2 do seu anexo A, prevê que: "2. TIPOS DE COLOCAÇÃO (...) b) Por oferecimento - A colocação por oferecimento tem por base uma declaração do militar, na qual, de forma expressa se oferece para exercer funções em determinadas Unidades, Subunidades ou órgãos da Guarda e pode ser a pedido dos interessados ( ...) ". Por sua vez o artº 1° do DL n° 201/81, de 10/7, na redacção do DL n° 401/85, de 11/10, relativamente ao abono de ajudas de custo, preceitua o seguinte:

"1- Os militares da Guarda Nacional Republicana quando deslocados da sua residência oficial por motivo de serviço público têm direito a abono diário de ajudas de custo nas condições estabelecidas no presente diploma.

2- É condição essencial para o abono de ajudas de custo não ter o interessado solicitado a ordem superior que determina a sua deslocação." Fornecendo o artº 2° o conceito de domicílio necessário. E, preceituando o artº 16° que: "A mudança de residência do militar que por motivo de nova colocação, seja transferido para outra localidade dá direito ao abono, por uma vez, de quantitativo igual a 30 dias de ajudas de custo, com observância das seguintes regras: (...)". Há, assim, que fazer uma interpretação que compatibilize a previsão do EMGNR (e da NEP 1.14) e o diploma que prevê o abono de ajudas de custo que não utilizam conceitos totalmente compatíveis. Verifica-se que, quer as normas do EMGNR que disciplinam as colocações, quer as normas da NE 1.14 que lhe dão execução, prevêem a colocação em Unidade, Subunidade ou Órgão da Guarda. A interpretação que as autoridades militares e o recorrido conferem às normas do artº 56°, n° 1 e ao n° 2 al. b) do anexo A da NEP 1.14., considera que se o militar se oferece para prestar serviço em determinada Unidade, se oferece para prestar serviço em qualquer localidade situada na sua área de acção. No entanto, afigura-se-nos não ser esta a interpretação mais correcta à luz do estabelecido no artº 9° do C. Civil, pois estabelece distinções onde a lei não o faz, ao considerar que um militar quando opta pela colocação numa Unidade aceita a colocação em qualquer Posto desse Destacamento. De facto, se a própria lei prevê o oferecimento para prestar serviço numa Unidade, Subunidade ou Órgão da Guarda não o terá entendido como oferecimento para prestar serviço em qualquer das localidades da sua área de acção, pois, se assim fosse, não necessitaria de referir que o oferecimento é para determinada Unidade, Subunidade ou Órgão, bastar-lhe-ia referir apenas as unidades, uma vez que todas as Subunidades estão necessariamente incluídas numa Unidade. Assim, estas normas deverão ser interpretadas no sentido de que o oferecimento para colocação em certa Unidade, é feito para prestar serviço na respectiva sede, e, já não em qualquer uma das suas Subunidades, já que se tal fosse a vontade do militar esse se ofereceria para prestar serviço nestas como a lei lhe permite. Assim, afigura-se-nos que, se um militar transferido a seu pedido, para uma Unidade ou Subunidade, não ficar a prestar serviço na localidade onde estão sediadas, sendo colocado noutra localidade, por imposição de serviço (outra das modalidades de colocação previstas no artº 54° do Estatuto), haverá nesse caso lugar ao abono de ajudas de custo, por mudança de residência (artº 16° do DL. n° 201/81). É a situação dos presentes autos em que o recorrente se ofereceu para prestar serviço no Destacamento de Setúbal, no pressuposto de ficar colocado em Setúbal, por ser mais próximo da sua residência pessoal, e não para prestar serviço no Sub-destacamento de Grândola, razão por que tem direito ao abono de ajudas de custo que requereu. Ao não o ter entendido assim, o acto de indeferimento tácito recorrido violou o disposto no artº 56°, n° 1 e na NEP 1.14, anexo A, n° 2, alínea b), padecendo do vício invocado pelo recorrente, pelo que deve ser anulado (artº 135° do CPA)".

2. Vejamos o que está em causa. Para o efeito importa relembrar a matéria de facto mais relevante. O recorrente, militar da Brigada de Trânsito da GNR, colocado no Subdestacamento de Vendas Novas do Destacamento de Lisboa (fls. 7 do PA), requereu a sua colocação no Destacamento de Trânsito de Setúbal, tendo sido aí colocado em 9.10.99 e mais tarde, em 20.11.99, colocado no Sub-destacamento de Grândola (pontos 1/2 da matéria de facto); entendendo ter sido colocado em lugar diferente do pedido, situado a uma distância superior a 70 Km daquele, pediu o pagamento de ajudas de custo (3), pagamento esse que lhe veio a ser indeferido definitivamente pelo acto impugnado (11).

3. O recorrente faz residir o seu direito, fundamentalmente, no disposto no art.º 56º, n.° 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo DL 265/93, de 31.7, que, sob a epígrafe de "Colocação por oferecimento" dispõe que: "A colocação por oferecimento tem por base uma declaração do militar, na qual, de forma expressa, se oferece para exercer funções em determinadas unidades, subunidades ou órgãos da Guarda". Para regulamentar este preceito o Comandante-Geral da GNR elaborou um regulamento, o NEP/GNR-1.14, de 18.5.99, em cuja alínea b) do n° 2 do seu anexo A, se prevê: "2. TIPOS DE COLOCAÇÃO (...) b) Por oferecimento - A colocação por oferecimento tem por base uma declaração do militar, na qual, de forma expressa se oferece para exercer funções em determinadas Unidades, Subunidades ou Órgãos da Guarda e pode ser a pedido dos interessados (...)", definindo a alínea c) o que se entende por colocação "por imposição". Como decorre dos preceitos enunciados, a colocação a requerimento do interessado, a chamada colocação por oferecimento, só é possível em termos muito amplos, sendo-lhe permitido o pedido de colocação numa unidade, podendo dentro desta especificar uma subunidade ou um órgão. Mas nada mais. Tudo o resto está na discricionaridade dos dirigentes da Guarda e da melhor avaliação que em cada momento fizerem do interesse público.

O artº 1º do DL 201/81, de 10.7, na redacção do DL 401/85, de 11.10, relativamente ao abono de ajudas de custo na GNR, preceitua que "1- Os militares da Guarda Nacional Republicana quando deslocados da sua residência oficial por motivo de serviço público têm direito a abono diário de ajudas de custo nas condições estabelecidas no presente diploma.

2- É condição essencial para o abono de ajudas de custo não ter o interessado solicitado a ordem superior que determina a sua deslocação" (fornecendo o artº 2° o conceito de domicílio necessário). E, o art.º 16º que "A mudança de residência do militar que por motivo de nova colocação, seja transferido para outra localidade dá direito ao abono, por uma vez, de quantitativo igual a 30 dias de ajudas de custo, com observância das seguintes regras: (...)". Sublinhe-se que o quadro legal das ajudas de custo é anterior aos EMGNR e Lei Orgânica da GNR, de modo que qualquer discrepância de conceitos há-de ser resolvida de acordo com as estatuições destes dois diplomas legais. Como se viu, resulta do nº 2 do artº 1, que o regime de pagamento de ajudas de custo ao pessoal da GNR está dependente de a mudança se ter operado contra a vontade do Agente (não ter o interessado solicitado a ordem superior que determina a sua deslocação, na terminologia legal).

Aquilo que importa apurar, portanto, é se a colocação do recorrente no Subdestacamento de Grândola, quando aquilo que tinha pedido fora a sua colocação no Destacamento de Setúbal, corresponde a uma colocação por oferecimento (art.º 56º do Estatuto) ou, pelo contrário, a uma colocação por imposição (art.º 57º). Na primeira hipótese não terá direito à ajuda pedida, ajuda que já lhe será devida na segunda. Para o efeito torna-se necessário averiguar da estrutura orgânica da Brigada de Trânsito (BT) e avaliar da correspondência das categorias organizacionais aí previstas com as contempladas no supra citado art.º 56º. Nos termos do art.º 63º, epigrafado de "Organização e atribuições das Unidades", n.ºs 1, alínea c), e 4 da Lei Orgânica da GNR (LOGNR), aprovada pelo DL 231/93, de 26.6, a BT é uma unidade da GNR (n.º1) que "para além de uma subunidade de comando e serviços e de um grupo de acção conjunta, articula-se em grupos, destacamentos e subdestacamentos de trânsito" (n.º 4). Voltando ao art.º 56 do EMFAR constatámos que a colocação por oferecimento, isto é, com a concordância do interessado, ocorre quando ele se oferece para ser colocado em unidades, subunidades ou órgãos da Guarda. As unidades da GNR estão identificadas no artº 63, nº 1, da LOGNR (sendo a BT uma delas), as subunidades da BT no n.º 4 e os órgãos da GNR no art.º 74 e ss. Por outro lado, não existe correspondência plena entre o que se diz no art.º 56º do EMGNR e no artº 63º, n.º 1, c) e 4 da LOGNR. Sabemos que a BT é uma unidade, que nela existem subunidades e que tudo se desenvolve "em grupos, destacamentos e subdestacamentos de trânsito". Estas subunidades podem, pois, organizar-se por grupos, destacamentos e subdestacamentos. Não está documentada nos autos a estrutura orgânica global da BT (na altura dos factos), mas sabe-se que o recorrente solicitou a sua colocação no Destacamento de Setúbal e que a Subunidade de Setúbal integra tanto este destacamento como o Subdestacamento de Grândola (1 e 2 dos factos provados e OSBT n.º 199, de 17.10.99, a fls. do PA e artigo 14º da petição de recurso). Portanto, ter-se-á de concluir, contrariamente ao acórdão recorrido, que o recorrente ao pedir a colocação no Destacamento de Setúbal, uma subunidade da BT, sujeitou-se à colocação em qualquer dos subdestacamentos que integram essa subunidade. De resto, o acórdão sob análise não procedeu à apreciação da orgânica da BT nem a conjugou com os conceitos plasmados no art.º 56º do EMGNR concluindo, num sentido inaceitável, que "o oferecimento para colocação em certa Unidade, é feito para prestar serviço na respectiva sede", sentido que nenhum dos preceitos invocados comporta, sentido que, igualmente, merece a discordância do Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal plasmada no seu parecer (que em parte se acompanha, designadamente quando refere que "para efeito de colocação por oferecimento, os destacamentos estarão equiparados a subunidades da Brigada de Trânsito, o que se mostra, aliás, conforme com os termos da OSBT n.º 199, de 15/10/99 que colocou o recorrido, a seu pedido, na subunidade nela indicada, ou seja, no Destacamento de Trânsito de Setúbal" ou que " de acordo com o referido artº 56º, n.º 1, o oferecimento do militar se aferirá apenas pela unidade ou subunidade determinada na sua declaração expressa - compreendendo cada uma a área correspondente a essa determinada estrutura orgânica da GNR -" ou ainda que, "Valem nesse sentido os elementos literal e lógico de interpretação do preceito de que o acórdão recorrido se socorreu, embora por referência à localidade sede da estrutura orgânica determinada pelo militar na sua declaração para colocação por oferecimento, referência esta que traduz uma restrição interpretativa que, no entanto, não se perfilha, por não se divisar fundamento bastante para a mesma", mas já não se acompanha o segmento onde se refere que "tendo a colocação do recorrido no subdestacamento de Grândola sido feita em localidade situada fora da área correspondente à da estrutura orgânica determinada na sua declaração para colocação por oferecimento, ou seja, a subunidade Destacamento de Trânsito de Setúbal", por não corresponder à realidade dos factos, uma vez que os subdestacamentos integram os destacamentos e são estes que constituem as subunidades).

Ter-se-á, assim, de concluir que, ao pedir a sua colocação no Destacamento de Setúbal, que corresponde à Subunidade de Setúbal, o recorrente sujeitou-se à colocação em qualquer das localidades dessa estrutura orgânica, designadamente no Subdestacamento de Grândola, não tendo direito a ajudas de custo pelo facto de a colocação se ter operado a pedido seu (nº 2 do art.º 1º do DL 201/81, de 10.7, na redacção do DL 401/85, de 11.10), sendo, pois, uma colocação por oferecimento, ou seja, determinada por ordem superior solicitada por ele (artº 56, n.º 1 do EMGNR).

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas a cargo do recorrente contencioso, no TCA e neste Tribunal, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 100 e 200 euros e 50 e 100 euros.

Lisboa, 19 de Abril de 2007. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Cândido de Pinho (vencido, por aderir à tese do acórdão do TCA).