0269/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência. II - Revogado aquele diploma, pelo art.º 116.º, alínea aq) da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de se emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstracção.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção): 1 – O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES , “ em nome próprio, na defesa colectiva dos interesses colectivos dos seus associados, trabalhadores de organismos dependentes e tutelados pelo Ministério da Justiça ” e ” na defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados, trabalhadoras de serviços e organismos dependentes e tutelados pelo mesmo Ministério ” que identifica, propôs no TAF de Lisboa a presente acção administrativa especial « conexa com normas administrativas » em que pede a condenação dos Réus (i) MINISTÉRIO DA JUSTIÇA ; (ii) MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ; e (iii) PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS , a suprirem, no prazo de seis meses, “ a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores do Ministério da Justiça abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.ºs 13/91” , com produção de efeitos dessa regulamentação desde “ a data da entrada em vigor do Decreto-Lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998 ” e ainda “ ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, a apurar em execução de sentença ”. 2 – Na respectiva alegação, o A. formulou as seguintes CONCLUSÕES : Incumbia ao 1.º demandado tomar a iniciativa de identificar as situações de carreiras e categorias existentes no respectivo ministério às quais não tenha sido aplicado, directa e imediatamente, o DL n° 404-A/98 , dá 18/12. Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma. Não o fez de imediato e quando, mais tarde, tomou tal iniciativa a mesma nunca foi concretizada no diploma regulamentar reclamado. Visto que, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do Ministério da Justiça, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas nos Decretos Regulamentares nº 13/91, de 11/04 e nº 28/91, de 21/05 , bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL nº 250/90 , de 16/07, e no artº 25º do DL 83/2001 , de 9/03. Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos n.º 2 e 3 do artº 17° do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material. O certo, porém, é que, a Federação dos Sindicatos da Função Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, lhes apresentou reivindicações em tal sentido. O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras ( art.º 777° e 805° do CC ) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA . Assim, 8) A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação/adaptação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1º Demandado e, face ao estatuído no n° 3 do artigo 201° da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de 8 anos sobre a data de entrada em vigor do DL, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1° Demandado. Porquanto, A efectivação do direito das Interessadas e demais trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares nº 13/91, de 11/04 e nº 28/91, de 21/05, bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL nº 250/90 , de 16/07, e no artº 25º do DL 83/2001 , de 9/03, à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n° 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado. Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído. Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida. Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto nos nº 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98 , bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida. Na verdade, Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares nº 13/91, de 11/04 e nº 28/91, de 21/05, bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL nº 250/90 , de 16/07, e no artº 25º do DL 83/2001 , de 9/03, vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998 (cf. n° 1 do artigo 34° do DL n° 404-A/98 ). Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos. Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n° 404-A/98 , designadamente as que visam “ introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários ” (cf. preâmbulo). Ora, No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater. Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada. Termos em que deve ser concedido provimento ao peticionado na acção. 3 – O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA contra-alegou (fls. 176/179), CONCLUINDO nos seguintes termos: 1.ª) – A revalorização prevista no nº 2 do artº 17º do DL 404-A/98 , de 18 de Dezembro, no que respeita aos trabalhadores de carreiras e categorias com designações específicas, depende do prévio reconhecimento da existência de correspondência entre as respectivas estruturas indiciárias e as do regime geral, o que se não verifica no caso sub judice. 2ª) – Ao longo dos anos, concretamente com a aplicação das normas constantes do Orçamento do Estado para os anos económicos de 2000 a 2004, inclusive, promoveram-se alterações pontuais nos índices remuneratórios de algumas carreiras, designadamente dos trabalhadores das carreiras e categorias com designações específicas do Ministério da Justiça, garantindo-lhes, deste modo, a oportunidade de recuperar os benefícios remuneratórios acrescidos que poderiam, em abstracto, decorrer da aplicação retroactiva do regime de revalorização salarial previsto no nº 2 do artº 17º do DL 404-A/98 , de 18 de Dezembro. 3ª) – O propósito do consignado nos nº 2 e 3 do invocado artº 17º foi atingido por via legislativa. 4ª) – Via legislativa essa que manteve a relação de proximidade salarial preexistente com as demais carreiras do regime geral do correspondente grupo de pessoal, em correspondência com as especificidades da área e situação funcional respectiva e as garantias de coerência e equidade do sistema então vigente, não se configurando qualquer desigualdade normativa que interfira com os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé; 5ª) – Além do mais, o estatuído no nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98 não tem natureza imperativa; 6ª) – O Ministério da Justiça, contudo, desde 2000 desencadeou o processo legislativo regulamentar em causa, não se tendo o mesmo concretizado por razões que lhe são alheias; 7ª) – As alterações sobrevindas a nível de orientações programáticas governamentais relativas à reestruturação de todo o regime de carreiras e sistema remuneratório na Administração Pública que culminaram, nomeadamente, com a Lei nº 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, impedem a peticionada regulamentação, tendo o nº 2 do artº 17º do DL 404-A/98 , de 18/12, perdido a sua eficácia enquanto norma habilitadora daquela regulamentação. 4 – Contra-alegou o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA , (fls. 190 e sgs.), formulando as seguintes CONCLUSÕES : I - O artº 17º nº 2 fixa como requisito da emanação de decreto regulamentar a verificação de verosimilhança entre o desenvolvimento indiciário das carreiras e categorias com designações específicas e as de regime geral. II - O artº 17º nº 3 confere à Administração o poder discricionário de adaptar as carreiras de regime especial, nos caos em que se justifique. III – Não foram identificados pelo A., os funcionários abrangidos por cada uma daquelas normas, nem foram indicados prejuízos por si sofridos. Pelo contrário, ao invés de sofrerem prejuízos, foi alcançada valorização remuneratória dos mesmos, por força da aplicação dos DL de execução orçamental do período de 2000 a 2004. IV – A Lei nº 12-A/2208 obsta à regularização do artº 17º, uma vez que o mesmo foi revogado e quaisquer alterações remuneratórias têm de ser efectuadas à luz dos artº 46º a 48º e 113º da nova lei. V – Não estão, assim, reunidos os pressupostos de aplicação do artº 77º do CPTA, pois não se verifica a ilicitude da omissão de regulamentar, justamente, por não fixar a lei exequenda o prazo da sua regulamentação, deixando à Administração a ponderação sobre o momento e o modo de o fazer e por nenhum dos funcionários representados pelo A. preencher os requisitos de aplicabilidade do artº 17º nº 2 e 3 do DL 404-A/98 , de 18/12. 5 – A Presidência do Conselho de Ministros , contra-alegou (fls. 215 e sgs), CONCLUINDO : Não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do CPTA desde logo porque os n.º 2 e 3 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro, se encontram revogados em virtude do disposto no n.º 4 do artigo 117.º da Lei n.º 12- A/2008, do 27 de Fevereiro; Essa revogação determina a impossibilidade de emissão do regulamento pretendido pelo Autor e, consequentemente, a improcedência da presente acção; Não nos parece aplicável o artigo 45° do CPTA uma vez que, mesmo que se mantivessem em vigor os n.º 2 e 3 do artigo 17° do DL n.º 404-A/98 , não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do mesmo Código, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor; Com efeito, o n° 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei no 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações especificas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto; Por seu turno, o n° 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido; A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n.º 2 e 3 do artigo 17° do DL n.º 404-A/98 ( vide , por todos, Acórdão do 18. 10.07 do Pleno da Secção do STA – P. 310/06); Nesta medida, afigura-se inaplicável aos presentes autos o regime previsto no artigo 45.º do CPTA uma vez o mesmo pressupõe a procedência do pedido inicial o que, in casu , não se verifica (neste sentido, vide Acórdão do STA, de 14 de Julho de 2008); Caso esse ilustre Tribunal entenda diferentemente, o que só por mera cautela de patrocínio se equaciona, dir-se-á, na esteira do decidido no supracitado Acórdão do STA de 23 de Abril de 2008, que, tendo a presente acção sido proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, em nome próprio, bem como em representação de vários associados, identificados no artº 7º da petição inicial, uma eventual indemnização a acordar apenas poderia beneficiar tais associadas. Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito; Acresce que nunca esse Ilustre Tribunal poderia considerar procedente o pedido ora formulado, em sede de alegações, de atribuição de responsabilidade civil aos demandados por acto omissivo ilícito uma vez que não existe previsão legal que admita a formulação de tal pedido indemnizatório nesta sede. Termos em que devem improceder os pedidos formulados pelo A. + + Cumpre decidir: 6 – MATÉRIA DE FACTO : Resulta dos autos o seguinte: A – As entidades demandadas, não procederam, até à instauração da presente causa, à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17º do DL n.º 404-A/98 , de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no DR n.º 13/91, de 11/4 entre o qual se incluem os interessados associados do A., identificados no número 7 da petição inicial. + 7 – DIREITO : Através da presente acção administrativa especial visa essencialmente o seu A. obter a condenação dos demandados a suprirem a omissão da regulamentação prevista no art. 17º , n.º 2 e 3, do DL n.º 404-A/98 , de 18/12, relativamente aos trabalhadores ao serviço de organismo dependente do Ministério da Justiça, integrados nas carreiras e categorias previstas no mapa anexo ao Decreto Regulamentar n.º 13/91 , de 11/4, pedindo ainda que essa regulamentação produza efeitos desde 1/1/98 e que se abone aos «trabalhadores lesados» as correspondentes diferenças salariais e os respectivos juros de mora. Aliás, estes últimos pedidos derivam ou são uma consequência do primeiro daqueles pedidos que comporta a condenação à emissão da pretendida regulamentação, com produção de efeitos remuneratórios reportados a 1.1.98, ou seja em igualdade de circunstâncias à da generalidade dos restantes funcionários da Administração Pública (cf. art. 34º , n.º 1, do DL n.º 404-A/98 ). Por dele dependerem os restantes, importa começar por apreciar o primeiro dos pedidos formulados pelo A., que se prende com a alegada omissão ou ilegalidade de omissão da regulamentação derivada do estabelecido nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro que, sobre a epígrafe “ Escalas salariais ”, estabelece o seguinte: 1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante. 2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar. 3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar. Todavia, o Decreto-Lei n.º 404-A/98 em que se insere a citada norma viria a ser revogado pela alínea aq) do art.º 116.º , da Lei n.º 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, situação essa que, desde logo e só por si, como se entendeu no acórdão deste STA de 14.07.2008, Proc. 963/07, conduz à improcedência da acção na parte correspondente ao pedido principal. Fundamentando essa conclusão, considerou-se para o efeito nesse aresto: “ O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta. Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008 ), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado directamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008 , facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu. Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, n.º 1 e 3) veio estatuir que, « a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente ». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos artº. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008 . No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem». E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos – pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas». Esta jurisprudência acabada de citar, corresponde, no essencial, à doutrina contida no acórdão de 23.04.2008, Rec. 897/07, onde, além do mais se refere ainda o seguinte: “ Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , diploma cuja regulamentação se visava com a presente acção, e com a proibição de efectuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo , com disposições de natureza geral e abstracta , estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroactivamente as situações dos associados do Autor, fixando os respectivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98 , mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa . Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via.”. Acrescenta ainda o Acórdão de 23.04.2008: “ Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que « o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida ». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a « indemnização devida » a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio , como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos. Assim sendo e aderindo à jurisprudência dos citados acórdãos do STA que versaram sobre situações em tudo idênticas àquela que está em questão nos presentes autos, temos de concluir como naqueles arestos se concluiu, no sentido de que “ soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora ” (cf. ainda, a respeito da questão versada nos autos o ac. do STA Pleno de 18.10.2007, Proc. 310/06; e da Secção de 20.02.2008, Proc. 476/07). + 8 – Termos em que ACORDAM: – Julgar a acção totalmente improcedente; – Sem custas por o A. delas estar isento. Lisboa, 28 de Janeiro de 2009. - Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques.