Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
O SECRETÁRIO DE ESTADO DOS TRANSPORTES (SET) e a contra-interessada REDE FERROVIÁRIA NACIONAL REFER, EP (REFER) recorrem para o Pleno da 1ª Secção, do acórdão desta, que julgou procedente o presente recurso contencioso interposto por A…, com os sinais dos autos, do acto de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação, com carácter de urgência, constante do Despacho nº22.504/2001, de 11 de Setembro de 2001, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Novembro de 2001, praticado pelo SET, ora recorrente jurisdicional, por delegação de competência constante do Despacho nº7.437/2001 (2ª Série), de 10 de Abri e anulou-o, por vício de fundamentação, quer quanto à declaração de utilidade pública, quer quanto à atribuição de urgência.
Alegaram, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
Do SET:
1. O acto contenciosamente anulado pelo acórdão recorrido e que consubstancia uma declaração de utilidade pública corresponde ao resultado final de um processo que contou, ao longo do mesmo, com a intervenção e participação dos interessados.
2. Tal declaração de utilidade pública pode considerar-se um “acto de massa”, como muito bem é definido na declaração de voto de vencido no acórdão sub judice, pelo que não se pode exigir uma fundamentação muito desenvolvida e pormenorizada, pois que, de contrário, poder-se-á estar a contribuir para a paralisia da actividade da Administração.
3. Como também aí se conclui, a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”.
4. No caso dos autos, a indicação de que a finalidade da expropriação era o prosseguimento do projecto da linha de Guimarães e a reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães e a remodelação de estações e apeadeiros é suficientemente abrangente para integrar a obra parcelar que concretamente motivou a expropriação das suas parcelas entre centenas de outras.
5. Citando a jurisprudência dominante do STA que tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que só é suficiente quando permite a um destinatário normal conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, considerou-se no douto acórdão recorrido que in casu estar-se-ia perante um regime legal especial em matéria de fundamentação (artº10º, nº1, a) do Código das Expropriações de 1999), em que era “perfeitamente clara a razão genérica por que foi decidida a expropriação”.
6. Conclui-se, à sombra do mesmo entendimento jurisprudencial, que “no que concerne às parcelas da recorrente, não se concretizam as razões da declaração de utilidade pública, não se indicando, designadamente, se elas visam a referida reconversão em via larga ou a remodelação de qualquer estações e apeadeiros e qual”. Ora,
7. Tal conclusão, retirada ao arrepio de tal corrente jurisprudencial, consubstancia erro de direito, na medida em que ignora precisamente o tipo legal e as circunstâncias do acto, omitindo a existência de um processo prévio, no qual participaram e intervieram os interessados, nomeadamente o recorrente.
8. Decidiu-se no mesmo acórdão e bem, dar-se como provado que, pelo menos em 22 de Setembro de 2000, foram prestados esclarecimentos à recorrente sobre “o projecto de remodelação do troço de Lordelo-Guimarães – reconversão da passagem e nível ao Km 47+ 883”, nomeadamente sobre o traçado do restabelecimento de acesso à passagem rodoviária para supressão da passagem de nível ao Km 47+883”.
9. Se assim se decidiu, não se poderia concluir, como se concluiu, que a fundamentação era insuficiente e que a recorrente não conseguiu aperceber-se da finalidade da expropriação das suas parcelas de terreno, pelo que incorreu o douto acórdão recorrido em contradição entre os pressupostos de facto e a conclusão de direito que se subsume a erro de direito.
10. Aliás, e ainda que por hipótese não tivesse sido levado ao conhecimento do recorrente a finalidade da expropriação naquele preciso local, a especificação de tais elementos estava longe de ser essencial, ou sequer indispensável, pois as indicações constantes no acto eram suficientes para permitir que a recorrente o pudesse esclarecidamente impugnar (vde declaração de voto de vencido). Daí que se entenda que não houve erro de julgamento.
11. Também e ao invés do que foi decidido no acórdão recorrido, está devidamente fundamentada a urgência da expropriação, porquanto urgia dar início aos trabalhos de um processo de reconversão da linha férrea, originado anos antes, e que só a posse administrativa dos terrenos permitiria por em execução.
12. Urgência que, aliás, decorre directamente da lei, nos termos do citado DL 568/99, pelo que, ao decidir como decidiu, incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento e violação de lei.
Da REFER:
1. A declaração de utilidade pública é o resultado final de um longo processo em que foram praticados diversos actos preparatórios, que contaram com a intervenção e participação dos proprietários das parcelas e demais interessados conhecidos.
2. A referida declaração estende-se por 43 páginas do Diário da República, sendo impossível conter uma informação muito desenvolvida e pormenorizada.
3. Por isso a fundamentação do acto administrativo encontra-se não só na “resolução da expropriação” e no despacho de declaração de utilidade pública, como também em todo o processo anterior à declaração desta.
4. Todavia, o douto acórdão recorrido ignora a existência do processo preliminar em que intervieram e participaram os proprietários das parcelas e demais interessados, o que consubstancia erro de direito.
5. Dado que a declaração de utilidade pública contemplava mais de trezentas parcelas e face à necessidade da exposição sucinta de motivos e à impossibilidade da definição da situação de cada caso, todos, incluindo o da recorrente, se encontram abrangidos pela razão genérica das expropriações e pela “resolução de expropriação”, onde se insere expressamente “eliminando estrangulamentos”, que significa a supressão de passagens de nível.
6. A fundamentação não precisa de ser uma descrição pormenorizada de todas as razões do acto, já que a parcela expropriada pode ser usada em diversas finalidades, desde que as mesmas não se desviem da razão que determinou a expropriação.
7. Assim, ao decidir como decidiu, o douto acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento.
8. Face à dimensão e complexidade da empreitada em causa, em que se constata por vezes a necessidade de efectuar, no local, por razões técnicas, alteração ao previamente estabelecido, embora dentro da finalidade que consta da declaração de utilidade pública, uma fundamentação muito pormenorizada poderia levar a uma dificuldade acrescida na realização das obras públicas.
9. Contudo, o douto acórdão recorrido deu como provado que a expropriada conhecia o concreto destino da expropriação das suas parcelas, pois interveio na discussão dos projectos, propôs alterações e recebeu esclarecimentos da REFER EP, tendo-lhe sido dado a conhecer o traçado da via e transmitido que as parcelas se destinavam ao restabelecimento de acesso à passagem inferior rodoviária, para supressão da passagem de nível ao Km 47+883.
10. Por isso, o douto acórdão recorrido incorre em contradição entre os pressupostos de facto e a conclusão de direito, o que consubstancia erro de direito.
11. A urgência encontra-se devidamente fundamentada pelo facto de se conhecer que os terrenos se destinavam à modernização e reconversão de uma linha férrea, o que permitiria uma maior satisfação na procura do transporte ferroviário, numa região densamente povoada onde esse meio de transporte é fundamental.
12. A execução da reconversão em via larga e electrificação do troço Lordelo-Guimarães, da linha de Guimarães iria suprimir 41 passagens de nível existentes no referido troço, substituindo-as por novos acessos desnivelados e iria aumentar a capacidade da rede e a flexibilidade da exploração, permitindo a produção de mais comboios, a redução dos tempos de percurso e a melhoria da regularidade e da segurança das circulações.
13. Essa urgência resulta directamente do nº 1 do artº4º do DL 568/99, de 23.12 que, com vista à supressão de passagens de nível, determina que os projectos devem incluir em anexo o processo de declaração de utilidade com carácter de urgência da expropriação dos imóveis e direitos a eles inerentes.
14. Deste modo, porque está devidamente fundamentada a urgência da expropriação, que decorre directamente da lei, o acórdão recorrido ao decidir, como decidiu, incorreu em erro de julgamento e violação de lei.
Nas contra-alegações, a recorrente contenciosa apenas se pronunciou sobre o recurso interposto pela REFER, concluindo pela sua improcedência.
O Digno Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento dos recursos.
Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
II- OS FACTOS
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
a) Pelo Despacho nº22504/2001, de 11 de Setembro de 2001, publicado no Diário da República, II Série, nº258, de 7 de Novembro de 2001, proferido pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, por delegação de competência constante do despacho nº7437/2001 (2ª Série) de 10 de Abril, foi declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação, com carácter de urgência, de várias parcelas de terreno.
b) Esse despacho tem o seguinte teor:
«Despacho nº22.504/2001 (2ª Série)- Com vista ao prosseguimento do projecto de modernização da linha de Guimarães, mostra-se necessário dar início à empreitada de reconversão em linha larga do troço Lordelo- Guimarães, na qual se inclui a remodelação das Estações de Vizela e de Guimarães, bem como os apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereiras e Covas.
Para tanto, urge proceder à expropriação dos terrenos necessários à execução da correspondente obra.
Considerando o exposto e sendo a realização da referida obra de manifesto interesse público, nos termos e ao abrigo da delegação de competências constante do despacho nº7437/2001 (2ª Série), de 10 de Abril, determino o seguinte:
1- A requerimento da rede Ferroviária Nacional - REFER EP, considerando que para a realização da obra de reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães, na qual se inclui a remodelação das Estações de Vizela e de Guimarães e dos Apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereira e Covas, da linha de Guimarães, é indispensável a expropriação de terrenos para além dos limites do domínio público ferroviário, nos termos e ao abrigo dos artº 1º, 3º, 14º e 15º, todos do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº168/99, de 18 de Setembro e tendo em vista o imediato das respectivas obras, declaro a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações dos bens imóveis e direitos a eles inerentes constantes das plantas anexas, com os nº PE.013.001A, PE.013.002, PE.013.003, PE.013.004A, PE.013.005B, PE.013.006C, PE.013.007B, PE.013.008B, PE.013.009A, PE.013.010B, PE.013.012A e PE.013.013B e respectivos mapas de identificação e áreas, publicados em anexo.
2- Declaro autorizar a REFER EP, a tomar a posse administrativa dos mesmos bens, o abrigo do nº1 do artº19º do mesmo Código.
3- Os encargos com as expropriações são da responsabilidade da REFER EP, para os quais dispõe de cobertura financeira.
11 de Setembro de 2001, O Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, Rui António Ferreira Cunha»
(Seguem-se mapas das áreas abrangidas pela declaração de utilidade pública e da identificação dos respectivos proprietários e dos imóveis)
c) Entre essas parcelas de terreno incluem-se uma identificada através do nº049.44, com a área de 423m2 e outra identificada com o nº051.44, com a área de 376m2, sitas no Lugar de Caneiro, freguesia de Moreira de Cónegos, Guimarães, a destacar de prédios urbanos a que correspondem, respectivamente, o artigo matricial rústico nº258 e o artigo matricial urbano nº259.
d) A recorrente é comproprietária dos referidos prédios.
e) Antes da publicação do despacho referido, em 23.08.2001 e em 06.09.2001, respectivamente, em relação às parcelas nº049.44 e 051.044, a ora Recorrente foi notificada pelos serviços da aqui recorrida particular, da intenção de promover a expropriação, sendo-lhe simultaneamente enviadas plantas das áreas abrangidas e cópias da resolução de expropriação, que constam de fls.17 e 20, que têm o seguinte teor:
«RESOLUÇÃO DE EXPROPRIAÇÃO
Considerando que:
- de entre os objectivos cometidos à Refer Ferroviária Nacional – REFER E, previstos no Decreto Lei nº 104/97, de 29 de Abril, pelo seu alcance social, ressalta o da valorização dos itinerários suburbanos do Porto, na perspectiva de proporcionar às aglomerações urbanas envolventes, um serviço ferroviário em harmonia com a respectiva dimensão e as exigências da sua economia;
- a reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães, da linha de Guimarães, na qual se inclui a sua electrificação, a remodelação das estações de Vizela e de Guimarães e dos apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereira e Covas, constitui um passo determinante na consecução desse objectivo, na medida em que, eliminando estrangulamentos, aumenta a capacidade da rede e a flexibilidade da exploração, permitindo a produção de mais comboios, a redução dos tempos de percurso e a melhoria da regularidade das circulações;
- se encontra justificado o interesse público de tal empreendimento, o que irá contribuir ainda mais significativamente para satisfação da procura do transporte ferroviário;
- se procurou limitar ao estritamente necessário a aquisição dos bens a expropriar, constituídos por 278 parcelas de terreno adjacentes à via férrea no supra referido troço, cujos proprietários, e demais interessados conhecidos são os constantes do Mapa de Expropriações anexo;
- a previsão do montante dos encargos a suportar com as expropriações, conforme avaliação efectuada por perito da lista oficial é de esc. 1.700.000.000$00.
RESOLVE-SE:
Requer ao Senhor Ministro do Equipamento Social, a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e os direitos a eles inerentes constantes das plantas parcelares e do mapa de expropriações anexos.»
f) A expropriação em causa foi acompanhada da expropriação de outras 276 parcelas de terreno situadas ao longo do troço de caminho de ferro Lordelo-Guimarães, da Linha de Guimarães, visando, globalmente, a sua «reconversão, em via larga, na qual se inclui a sua electrificação, a remodelação das estações de Vizela e de Guimarães, dos apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereira e Covas, tendo em vista eliminar estrangulamentos, aumentar a capacidade da rede e a flexibilidade da exploração, permitindo a produção de mais comboios, a redução dos tempos de percurso e a melhoria da regularidade das circulações».
g) A expropriação das parcelas da Recorrente destina-se a restabelecer, através de uma passagem desnivelada, o atravessamento que anteriormente era efectuado por uma passagem de nível existente ao km 47.883 do referido troço de caminho de ferro, passagem essa extinta com a execução do referido projecto de reconversão.
h) A expropriação das parcelas de terreno da Recorrente provoca a destruição de muros de pedra solta, esteios de cimento, rede e galinheiros em cimento (fls.23 e 25 do processo principal).
i) A Recorrente teve conhecimento do traçado da linha de caminho de ferro ao km 47.883, em que se situam as parcelas de terreno referidas, tendo manifestado à REFER EP, através de carta de 14.09.2000, que não concordava com o mesmo e se lhe opunha frontalmente (fls.185).
j) Na sequência do envio desta carta, a recorrente teve reuniões com a REFER EP.
k) Em resposta à carta referida na alínea anterior, a REFER EP dirigiu à Recorrente a carta cuja cópia consta de fls.16, cujo teor se dá por reproduzido, em que, além do mais, se refere que informava, «na sequência das reuniões efectuadas sobre o traçado do restabelecimento de acesso à passagem inferior rodoviária, para supressão da passagem de nível ao km 47.883, que “face às condições topográficas locais a ligação à EM 512, sugerida por V. Exa., determinaria, face ao desnível de 17m a vencer, numa extensão de 100 m, uma inclinação do arruamento a construir com cerca de 17%” e que “a solução preconizada, que mereceu o acordo da Câmara Municipal de Guimarães, teve em atenção essas mesmas condições topográficas, a redução do percurso alternativo a efectuar pelos utentes daquela passagem de nível, bem como a minimização do impacte da obra junto das parcelas contíguas.»
l) - Entre 28.03.2001 e 04.05.2001, a REFER EP procedeu a uma consulta pública ao Estudo de Impacte Ambiental da remodelação do troço da linha de caminho de ferro Lordelo-Guimarães, incluindo o Resumo Não Técnico, com disponibilização dos mesmos para consulta no Instituto de Promoção Ambiental, na Direcção Geral do Ambiente, na Direcção Regional do Ambiente e de Ordenamento do Norte, na Câmara Municipal de Guimarães e na Comissão Instaladora do Município de Vizela, consulta esta que foi publicitada através de afixação de anúncios naquelas câmaras municipais e nas juntas de freguesia de Lordelo, Moreira de Cónegos, Nespereira, Polvoeira e Lirdeses (do concelho de Guimarães), Caldas de Vizela (S.João), Caldas de Vizela (S. Miguel) e Ìnfias (Vizela), estando nestas juntas disponível para consulta apenas o “Resumo Não Técnico.
m) - A referida consulta pública foi ainda publicitada através de anúncios publicados nos jornais “Público”, “Jornal de Notícias”, “Notícias de Vizela” e “Notícias de Guimarães”.
n) - A Recorrente não se pronunciou no âmbito da referida consulta pública.
o) A recorrente foi notificada da declaração de utilidade pública através de carta registada com aviso de recepção que recebeu em 12.11.2001.
p) Em 09.01.2002, a Recorrente interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo, o presente recurso contencioso de anulação do despacho referido.
III- O DIREITO
O acórdão recorrido, depois de conhecer da arguida intempestividade do recurso contencioso, a qual julgou improcedente, de não tomar conhecimento da alegada inconstitucionalidade do artº12º da LPTA, por se julgar incompetente em razão da matéria e de conhecer dos vícios de violação de lei, por desvio de poder e por erro nos pressupostos de facto e de direito, que também julgou improcedentes, acabou por anular o acto contenciosamente impugnado, por julgar procedente o vício de forma, por falta de fundamentação.
Ora, é apenas o conhecimento desse vício de fundamentação que está sob apreciação neste recurso jurisdicional interposto para o Pleno da Secção, já que todas as restantes questões suscitadas nos autos, designadamente os referidos vícios imputados na petição de recurso contencioso ao acto contenciosamente impugnado, foram apreciadas no acórdão recorrido, como se referiu, não tendo o mesmo, nessa parte, sido objecto de recurso.
A única questão a decidir é, pois, a de saber se o acórdão recorrido errou ao decidir que o acto contenciosamente impugnado padece de vício de fundamentação, por insuficiência da mesma, quer quanto à declaração de utilidade pública, quer quanto à sua urgência.
Ambos os recorrentes jurisdicionais discordam do decidido, nesta parte, considerando que o acto se encontra suficientemente fundamentado nos termos da lei, tese que foi igualmente sufragada no voto de vencido.
Vejamos então se assim é:
O acto contenciosamente impugnado é, como se referiu, o Despacho nº22504/2001, de 11 de Setembro de 2001, publicado no Diário da República, II Série, nº258, de 07 de Novembro de 2001, proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, sob delegação de competências, reproduzido na alínea b) do probatório do acórdão recorrido, supra transcrita.
Está provado nos autos que, antes da publicação do referido despacho, a recorrente contenciosa, que é proprietária de duas das parcelas de terreno, com as áreas de 423m2 e de 376m2, abrangidas pela referida declaração de utilidade pública, havia sido notificada pelos serviços da recorrida particular REFER, da intenção de promover a expropriação, sendo-lhe simultaneamente enviadas plantas das áreas abrangidas e cópia da Resolução de Expropriação, reproduzida na alínea e) do probatório do acórdão recorrido, supra transcrita.
Ora, o douto acórdão recorrido concluiu pelo vício de fundamentação no que respeita à declaração de utilidade pública (DUP), pelas seguintes razões, que se transcrevem:
«8. Finalmente, cabe apreciar o vício de forma por falta de fundamentação:
O acto que declara a expropriação de terrenos e autoriza a posse administrativa dos mesmos é um acto que tem de ser fundamentado, como especialmente exige o nº1 do artº13º do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº168/99, de 18 de Setembro.
O artº 125º do CPA que estabelece os requisitos da fundamentação dos actos administrativos é do seguinte teor:
(…)
Este STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.(…)
No caso em apreço, o texto da declaração de utilidade pública é acompanhada de uma lista de prédios abrangidos pela expropriação e por várias plantas, que se estende por 43 páginas do Diário da República, que dão uma perspectiva global da dimensão da expropriação.
Por outro lado, uma declaração de utilidade pública efectuada na sequência de um requerimento de expropriação, implica sempre uma aceitação desse requerimento, uma vez que a entidade decidente não tem autonomia para proferir uma decisão positiva de conteúdo diferente da que lhe é proposta. No caso em apreço, é feita no texto do acto, uma referência explícita a esse requerimento, que poderá interpretar-se como preenchendo o conceito de “proposta” para efeitos do preceituado na parte final do artº125º (do CPA).
Porém, independentemente de se ver ou não nesta referência ao requerimento de expropriação uma declaração expressa de concordância com esse requerimento, ele deverá sempre ser tido em conta na apreciação da suficiência da fundamentação, atento o especial regime que o Código das Expropriações de 1999 prevê para ele.
Na verdade o artº10º do Código das Expropriações de 1999 estabelece-se o seguinte:
(…)
Este regime legal, no que concerne à fundamentação, difere substancialmente do anteriormente previsto nos artº12º e 14º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto Lei nº438/91, de 13 de Novembro, pois embora neste se previsse a comunicação do teor do requerimento de expropriação ao expropriado, não se exigia que ele contivesse a fundamentação, expressa e clara, quanto à “causa de utilidade pública a prosseguir” e à “norma habilitante”.
Tendo a resolução de requerer a expropriação de ser fundamentada, expressa e claramente, a finalidade que a exigência de fundamentação tem de impor à Administração uma reflexão acentuada sobre a existência de justificação para a prática do acto (princípio da boa administração) é, desde logo, atingida, antes de ser proferida a decisão final de declaração de utilidade pública.
Por outro lado, por esta fundamentação anterior ao acto final fica-se também a saber as razões por que a Administração decidiu expropriar, pelo que se dá, com a sua exigência, satisfação às finalidades de transparência da actividade administrativa e de assegurar mais eficazmente a possibilidade de controlar jurisdicionalmente a sua legalidade, que a exigência de fundamentação também visa satisfazer.
Para além disso, relativamente à finalidade primacial da fundamentação, que é a de permitir ao destinatário do acto conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e lhe proporcionar reconhecidas possibilidades de impugnação deste, também ela é satisfeita com a comunicação da resolução fundamentada de requerer a expropriação, com indicação, expressa e clara, da causa da utilidade pública a prosseguir, da norma habilitante e dos bens a expropriar(…).
Assim, esta exigência legal de que, antes da declaração de utilidade pública, seja efectuada aos expropriados uma notificação da resolução de requerer a expropriação com a respectiva fundamentação, expressa e clara, designadamente sobre a causa e fundamento jurídico da expropriação e da identificação dos bens a expropriar, tem como corolário que a declaração de utilidade pública seja um acto de tipo especial, no que concerne à exigência de densidade de fundamentação, pois é um acto que é praticado em situação em que as finalidades que a justificam já estão atingidas, pelo menos parcialmente, por aquele acto anterior.
Está-se, assim, perante um regime legal especial em matéria de fundamentação, pelo que é em face dele, atendendo ao tipo especial de acto, em matéria de fundamentação, que é o de declaração de utilidade pública à face do Código de Expropriações de 1999, e às circunstâncias do caso concreto, em que se inclui a de anterior comunicação fundamentada da resolução de requerer a expropriação, que há que aplicar o referido entendimento jurisprudencial do STA, que enfatiza a inaplicabilidade de padrões uniformes na apreciação da fundamentação dos actos administrativos, salientando que se deve atender ao “tipo de acto” e “às circunstâncias do caso concreto”.
Assim, neste caso, o que será necessário, sob o ponto de vista do expropriado, para que a fundamentação seja considerada suficiente, é que através do conjunto desses dois actos fundamentados, através da informação deles lhe foi fornecida pela Administração, ele fique a saber as razões por que foi declarada a utilidade pública dos terrenos expropriados e a sua urgência, de forma a dispor de perfeitas possibilidades de impugnação.
9. No acto recorrido refere-se a finalidade da expropriação, indicando-se que ela se destina “ao prosseguimento do projecto de modernização da linha de Guimarães” e à “reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães, na qual se inclui a remodelação das Estações de Vizela e de Guimarães, bem como os Apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereiras e Covas”.
Refere-se ainda que é manifesto o interesse público da obra e juntam-se ao acto recorrido várias plantas com as áreas abrangidas pela expropriação.
O interesse público que a REFER EP entendeu existir na realização global da obra a que se referem as expropriações é apontado na “Resolução de Expropriação” que foi notificada à Recorrente, em que se refere que ela se enquadra nos objectivos que são atribuídos à REFER pelo Decreto Lei nº 104/97, de 29 de Abril.
Este diploma no nº1 do seu artº2º, estabelece que o objecto principal da REFER EP, consiste no serviço público de gestão da infra-estrutura integrante da rede ferroviária nacional, desenvolvendo as actividades pertinentes ao seu objecto, de acordo com princípios de modernização e eficácia, de modo a assegurar o regular e contínuo fornecimento do serviço público, utilizando para o efeito os meios mais adequados à actividade ferroviária.»
Refere-se ainda na referida «Resolução de Expropriação» que a obra a realizar se destina «à valorização dos itinerários suburbanos do Porto, na perspectiva de proporcionar às aglomerações urbanas envolventes um serviço ferroviário em harmonia com a respectiva dimensão e as exigências da sua economia» e que se consubstancia na «reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães, na linha de Guimarães, na qual se inclui a sua electrificação, a remodelação das Estações de Vizela e de Guimarães e dos apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereiras e Covas, constitui um passo determinante na consecussão desse objectivo, na medida em que, eliminando estrangulamentos, aumenta a capacidade da rede e a flexibilidade da exploração, permitindo a produção de mais comboios, a redução dos tempos de percurso e a melhoria da regularidade das circulações.”
Assim, através desta “Resolução de expropriação” é perfeitamente clara a razão genérica por que foi decidida a expropriação que é a de ter entendido a Administração que é de interesse público valorizar aqueles itinerários através da reconversão da via e remodelação das estações e apeadeiros referidos, que essa valorização está em sintonia com os objectivos de que legislativamente foi incumbida a REFER, EP.
Porém, no que concerne às parcelas da Recorrente, não se concretizam, nem no acto recorrido, nem na referida resolução, quais as razões de declaração de utilidade pública, não se indicando, designadamente, se elas visam a referida reconversão em via larga ou a remodelação de qualquer daquelas estações ou apeadeiros e qual.
Por outro lado, nem no acto recorrido, nem na referida “Resolução de Expropriação” se indicam que as parcelas que faziam parte dos prédios da Recorrente se destinavam à construção de uma via de acesso a uma passagem desnivelada, efectuada para eliminação de uma passagem de nível, finalidade esta que a REFER EP acaba por reconhecer no presente processo, ser aquela a que, efectivamente, se destinava a expropriação.
Para além disso, nem sequer se pode considerar que a eliminação de passagens de nível esteja abrangida na razão genérica das expropriações invocada no acto recorrido e na referida “Resolução de Expropriação”, pois aí se refere apenas a reconversão do troço de caminho de ferro em via larga e a remodelação das estações e apeadeiros, o que não abrange, pelo menos, necessariamente, a eliminação de passagens de nível.
Estabelecendo o artº3º, nº1 do Código de Expropriações de 1999, que «a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim», tem de reconhecer-se que o conhecimento exacto da concreta finalidade a que se destina a expropriação é um elemento imprescindível para o expropriado ficar habilitado a apreciar a necessidade de expropriação e para poder formar uma resolução consciente sobre a conveniência ou não de impugnação do acto com fundamento na inexistência dessa necessidade.
Por isso, não se pode considerar suficientemente fundamentado um acto de declaração de utilidade pública quando com a informação fornecida o destinatário não fica a saber a finalidade da expropriação.
A própria posição assumida pela Recorrente no presente recurso contencioso acaba por confirmar a insuficiência da fundamentação que, neste caso concreto, foi fornecida pelo acto e pela resolução de expropriação, pois vê-se que ela não conseguiu aperceber-se da finalidade da expropriação das suas parcelas de terreno, ficando convencida de que ela se destinaria à construção de um acesso ao apeadeiro de Cuca (e se enquadraria na sua remodelação, indicada no acto recorrido), quando ela afinal se enquadrava nas obras destinadas a eliminar uma passagem de nível, destino este a que o acto e a resolução não fazem qualquer alusão.
Assim tem de concluir-se que o acto recorrido enferma de vício de forma, por insuficiência de fundamentação, quanto à declaração da utilidade pública.»
Relativamente aos considerandos feitos no ponto 8. do acórdão recorrido, supra transcritos, sobre o dever de fundamentação dos actos administrativos em geral e deste tipo de actos em particular, nenhuma censura ou discordância é feita pelos recorrentes jurisdicionais e nem se vê, aliás, qualquer razão para divergir do douto entendimento ali expresso que, de resto e no essencial, vai ao encontro da jurisprudência afirmada neste Tribunal e que nos dispensamos de aqui repetir (Cf . Acs. do STA de 06.04.2000, rec.43.522, de 14.12.99, rec. 31.343, de 22.04.99, rec. 43.484, de 21.03.01, rec.42.940 e de 15.01.2004, rec. 1585/02, entre outros).
A entidade recorrida, ora recorrente jurisdicional discorda, porém, da apreciação que foi feita no ponto 9 do acórdão recorrido, do concreto vicio de fundamentação imputado ao acto de declaração de utilidade pública, aqui contenciosamente impugnado, pois refere, em síntese, que, não obstante o acórdão citar a jurisprudência dominante do STA, no sentido de que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto e só suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto para proferir a decisão, acaba afinal por ignorar o tipo do acto em causa e as suas circunstâncias, pois tratou-se de um processo complexo com intervenção de técnicos peritos nas mais diversas áreas, os quais praticaram actos preparatórios e instrumentais e, nomeadamente, estabeleceram contactos com os proprietários, entabularam negociações, discutiram projectos e ouviram interessados. Por isso, entende que não se pode reconduzir todo este processo à mera declaração de utilidade pública (DUP), omitindo a existência de um procedimento prévio e que não há que exigir a enunciação minuciosa dos fundamentos do acto administrativo, na Resolução e no despacho da DUP, como se tratasse de um acto isolado, sem o lastro de todo o processo expropriativo que culmina no acto do tipo do recorrido.
Concorda, pois, com o voto de vencido, designadamente quando ali se refere que se trata de um “acto de massa” e que, nestes casos, não se pode exigir uma fundamentação muito desenvolvida e pormenorizada.
Por outro lado, e também em concordância expressa com o voto de vencido, considera que estando claramente fundamentada a razão genérica da expropriação, como, de resto, o acórdão recorrido reconhece, era perfeitamente indiferente saber o destino concreto dado a cada uma das parcelas, sendo certo que a recorrente contenciosa teve conhecimento dessa concreta finalidade, no que respeita às suas parcelas, como resulta das alíneas i), j) e k) do probatório do acórdão recorrido.
Daí que, entende, haver erro de julgamento.
A recorrente jurisdicional REFER, nas suas alegações, acompanha, no essencial, as alegações da entidade recorrente.
Vejamos:
Consta do teor da DUP e da Resolução de Expropriação, transcritas no probatório supra, que a expropriação do conjunto das parcelas de terreno ali identificadas, visou «o prosseguimento do projecto de modernização da linha de Guimarães», mais concretamente, «a reconversão em via larga do troço de caminho de ferro Lordelo-Guimarães, da Linha de Guimarães, no qual se inclui a sua electrificação e a remodelação das estações de Vizela e de Guimarães, dos apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereiras e Covas», encontrando-se ainda justificada a sua necessidade, «na medida em que eliminando estrangulamentos, aumenta a capacidade da rede e a flexibilidade da exploração, permitindo a produção de mais comboios, a redução dos tempos de percurso e a melhoria da regularidade das circulações, «o que irá contribuir ainda mais significativamente para satisfação da procura do transporte ferroviário» e por ser um dos objectivos acometidos à REFER EP, pelo DL 104/97, de 29 de Abril, «o da valorização dos itinerários suburbanos do Porto, na perspectiva de proporcionar às aglomerações urbanas envolventes, um serviço ferroviário em harmonia com a respectiva dimensão e as exigências da sua economia».
E, naturalmente, tendo presente o artº3º do Código de Expropriações, referiu-se ainda na Resolução de Expropriação que «se procurou limitar ao estritamente necessário a aquisição dos bens a expropriar, constituídos por 278 parcelas de terreno adjacentes à via férrea no supra referido troço, cujos proprietários e demais interessados conhecidos são os constantes do Mapa de Expropriações anexo», tendo-se junto também as plantas parcelares.
A censura feita pelos recorrentes jurisdicionais ao acórdão recorrido, no que respeita à julgada insuficiência da fundamentação da declaração de utilidade pública (DUP), quanto ao seu objecto, assenta, essencialmente, em dois pontos:
1º Essa fundamentação não tinha de ser pormenorizada, ao ponto de nela se ter de definir a finalidade concreta a que se destinava cada uma das cerca de trezentas parcelas de terreno a expropriar, dentro da finalidade genérica da expropriação referida na DUP e na Resolução de Expropriação e, por isso, não tinha de indicar se as parcelas da recorrente contenciosa, «visam a referida reconversão em via larga ou a remodelação de qualquer daquelas estações ou apeadeiros e qual», ou se «essas parcelas se destinavam à construção de uma via de acesso a uma passagem desnivelada, efectuada para eliminação de uma passagem de nível», como se exige no acórdão.
2º De qualquer modo, e como se provou, a recorrente contenciosa teve perfeito conhecimento, no âmbito do procedimento administrativo que culminou com o acto aqui contenciosamente impugnado, de qual o destino concreto previsto para a suas parcelas, propôs até alterações e recebeu esclarecimentos da REFER, tendo-lhe sido dado a conhecer o traçado da via e transmitido que se destinavam ao restabelecimento do acesso à passagem inferior rodoviária, para supressão da passagem de nível ao km 47+883, pelo que a recorrente contenciosa estava perfeitamente ciente do concreto destino da expropriação das suas parcelas, contrariamente ao que alegou.
Ora, de facto, quanto ao primeiro ponto, não parece, salvo o devido respeito, que o acto de declaração de utilidade pública aqui em causa, que abrangeu quase três centenas de parcelas de terreno (mais precisamente 278), de vários proprietários, ou a Resolução de Expropriação que o antecedeu, tivessem de definir expressa e pormenorizadamente a finalidade concreta, na obra pública a executar, de cada uma das parcelas expropriadas e, designadamente, se as parcelas da recorrente contenciosa «visam a reconversão em via larga ou a remodelação de qualquer das estações ou apeadeiros e qual» e se «se destinavam à construção de uma via de acesso a uma passagem desnivelada, efectuada para eliminação de uma passagem de nível».
Não é esse o objectivo da fundamentação, já que, em geral, para que o acto se considere suficientemente fundamentado, a lei exige apenas uma «sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão» (cf. artº125º do CPA), e, no caso especial da DUP, que se mencione «expressa e claramente a causa de utilidade pública a prosseguir(a), os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos(b), a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação(c) e o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização (d)» (artº10º, 1 do Cód.Expr./99), de modo a que os destinatários do acto fiquem através dessa fundamentação habilitados a poder impugná-lo.
Na verdade, em casos como o dos autos, em que se trata de um acto de expropriação de um conjunto, aliás elevado, de parcelas de terreno com vista à sua afectação à mesma «causa pública», a indicação, na declaração de utilidade pública da expropriação, ou na resolução de expropriar, da finalidade ou afectação concreta que será dada a cada parcela de terreno expropriada dentro dessa «causa de utilidade pública a prosseguir», ou ainda, como pretendia a recorrente contenciosa na petição, o porquê da solução técnica encontrada, designadamente quanto à dimensão das vias de acesso, sua localização e sentido, ou a razão por que foram afectadas as suas parcelas e não outras, próximas ou contíguas, não são exigíveis para efeitos da fundamentação formal deste tipo de actos e até seriam mesmo desaconselháveis, pela sua influência negativa na eficácia da actividade administrativa, como bem se observa no douto voto de vencido.
No que respeita à necessidade da expropriação de cada parcela, ela resulta, no tipo de actos como o impugnado, face à sua localização e ao traçado aprovado, sendo certo que, no presente caso, na Resolução de Expropriar que integra a fundamentação do acto, não deixou de se referir, expressamente, que «é estritamente necessário a aquisição dos bens a expropriar, constituídos por 278 parcelas de terreno adjacentes à via férrea no supra referido troço» e, previamente, os interessados tiveram oportunidade de se manifestar, querendo, sobre a solução técnica prevista, sendo que qualquer desvio da «causa pública» que o acto deve prosseguir, subjacente a essa solução, teria de ser demonstrado pela recorrente contenciosa, como, alias, se refere, no douto acórdão recorrido, a propósito, do invocado vício de desvio de poder.
Com efeito, no caso de expropriação para construção, reconversão ou remodelação de vias integradas no plano rodoviário ou ferroviário nacional, como é o caso, porque o acto expropriativo, supõe, em regra, a aprovação do respectivo traçado, que deve ser precedida de um Estudo de Avaliação de Impacte Ambiental (EAIA) que, embora com um âmbito mais vasto, respeita directamente ao projecto de obras que determinam a DUP, sujeito a consulta pública e discussão, no âmbito de subprocedimentos administrativos prévios, preparatórios e instrumentais que culminam na DUP, fácil se torna aos interessados, designadamente aqueles cujas parcelas foram abrangidas pela expropriação, consultar esse traçado e através dele ficar a saber qual a concreta afectação das suas parcelas à obra pública prevista e, da consequente necessidade ou não da sua expropriação atento a localização dessas parcelas por referência aquele traçado e, eventualmente, apresentar reclamação ou pedir esclarecimentos, ficando, assim, na posse de elementos que lhe permitirão, posteriormente, averiguar se se verificou alguma ilegalidade, designadamente se foi ou não respeitada a afectação da parcela à «causa pública» e, querendo, impugnar o acto final.
E foi o que aconteceu, no presente caso.
Com efeito, além de ter sido notificada, previamente, da intenção da REFER EP de requerer a expropriação em causa, com cópias da Resolução de Expropriar e das plantas das áreas abrangidas, ainda dentro do procedimento administrativo prévio «a Recorrente (contenciosa) teve conhecimento do traçado da linha de caminho de ferro, ao km 47,883, em que se situam as parcelas de terreno referidas, tendo manifestado à REFER EP, através da carta de 14.09.2000, que não concordava com o mesmo e se lhe opunha totalmente», como se provou (cf. alíneas e) e i) do probatório).
Mais se provou que, « na sequência do envio desta carta, a ora Recorrente (contenciosa) teve reuniões com a REFER EP» e ainda que, em resposta a essa carta, a REFER EP informou a recorrente contenciosa, «na sequência das reuniões efectuadas sobre o traçado do restabelecimento de acesso à passagem inferior rodoviária, para supressão da passagem de nível ao km 47+883», que «face às condições topográficas locais, a ligação à EN 512, sugerida por V. Exª., determinaria, face ao desnível de 17 metros a vencer, numa extensão de 100 metros, uma inclinação do arruamento a construir com cerca de 17%» e que «a solução preconizada, que mereceu o acordo da Câmara Municipal de Guimarães, teve em atenção essas mesmas condições topográficas, a redução do percurso alternativo a efectuar pelos utentes daquela passagem de nível, bem como a minimização do impacte da obra junto das parcelas contíguas». (cf. alíneas i) e k) do probatório)
Provou-se ainda que a REFER procedeu à consulta pública ao Estudo de Impacte Ambiental da remodelação do troço da linha de caminho de ferro Lordelo-Guimarães, incluindo o Resumo Não Técnico, com disponibilização dos mesmos para consulta em diversos locais, consulta esta que foi devidamente publicitada, conforme se vê da matéria levada à alínea l) do probatório.
Finalmente, ficou provado, neste campo, que a parte expropriada dos terrenos da recorrente destina-se, efectivamente, «a restabelecer, através de uma passagem desnivelada, o atravessamento que anteriormente era efectuado por uma passagem de nível existente ao km 47.883 do referido troço de caminho de ferro, passagem essa extinta com a execução do referido projecto de reconversão» (cf. alínea g) do probatório do acórdão recorrido).
Assim, verifica-se dos factos levados ao probatório supra transcritos, que ficou provado no acórdão recorrido que à recorrente contenciosa foi dado conhecimento, no âmbito do procedimento expropriativo que culminou com o acto aqui contenciosamente impugnado, das razões que estiveram na base, não só da expropriação, na sua globalidade, mas também da concreta afectação à obra pública, prevista para as parcelas que lhe pertencem.
Aliás, a recorrente contenciosa impugnou o acto, manifestando a sua discordância da solução técnica adoptada pela REFER, no ponto do traçado que interfere com os seus referidos prédios e defendendo que existiria outra solução melhor para satisfação do interesse público referido, a qual deveria afectar outros prédios que não os seus, concluindo, enfim, que houve erros e desvio do fim legal e, por isso, imputou ao acto erro nos pressupostos de facto e de direito e desvio de poder, vícios estes de que, aliás, o douto acórdão recorrido conheceu e julgou improcedentes.
Ora, o que releva, neste campo, em última análise e atento o carácter essencialmente instrumental do dever de fundamentação, é a efectiva possibilidade de um destinatário normal ficar habilitado, através do acto e da documentação que o integra e suporta, a conhecer as razões pelas quais se decide em determinado sentido, de modo a permitir-lhe, querendo, a sua impugnação, e esse objectivo, no presente caso e pelas razões expostas, foi atingido.
Procede, pois, nesta parte, a pretensão dos recorrentes jurisdicionais.
Os recorrentes jurisdicionais discordam ainda do acórdão recorrido, na parte em que também considera que a atribuição de carácter urgente à expropriação aqui em causa não está fundamentada.
Ora, sobre esta questão o acórdão recorrido refere o seguinte:
«No que concerne à atribuição do carácter de urgência à expropriação, prevê-se no artº15º , nº1 e 2 do Código das Expropriações de 1999, que ela seja efectuada no “próprio acto declarativo da utilidade pública e que seja sempre fundamentada.
No caso em apreço, na resolução da expropriação não é indicada qualquer razão para a atribuição do carácter de urgência e, no próprio acto recorrido, a única razão que se indica como seu fundamento é a de que se tinha “em vista o início imediato das obras”.
Esta intenção de iniciar de imediato as obras será uma consequência da sua urgência e não o seu fundamento.
Por isso, esta simples manifestação de intenção não pode considerar-se uma fundamentação suficiente, pois o que releva, para permitir assegurar ao destinatário do acto a possibilidade de eficaz impugnação da decisão de atribuir urgência à expropriação das suas parcelas será saber as razões por que se entendeu que as obras devem começar de imediato, isto é, as razões por que elas são tão urgentes que se justifique que se iniciem de imediato e não se possa aguardar o decurso normal de um processo de expropriação não urgente.
Por isso também neste ponto o acto recorrido se encontra insuficientemente fundamentado.»
Segundo o recorrente jurisdicional SEAT, também está devidamente fundamentada a urgência da expropriação, no que é secundado pela recorrente jurisdicional REFER.
Refere a autoridade recorrente que urgia dar início aos trabalhos dum processo de reconversão da linha férrea, originado anos antes, pois se tornara necessário fazer estudos de impacte ambiental, consulta às populações e estabelecer negociações, e que só a posse administrativa dos terrenos, que são a primeira causa da urgência e não a sua consequência, permitiria pô-lo em execução.
Cita o voto de vencido, quando refere que «ao dizer-se que a mesma tinha em vista o início imediato das obras e ao saber-se que as mesmas se destinavam à modernização e reconversão de uma linha férrea inserida dentro duma região densamente povoada e que a via férrea é um meio de transporte fundamental está a indicar-se de modo claro e esclarecedor o porquê da urgência».
Refere ainda que, para proceder à eliminação dos estrangulamentos referidos na Resolução, reduzindo os tempos de percurso, havia que suprimir 41 passagens de nível, o que se tornava imperioso, como era público e notório, inerente a qualquer conversão da linha férrea e imperativo legal, como decorre do artº4º do DL 568/99, que estabelece que «os projectos correspondentes devem incluir em anexo o processo de declaração de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação dos imóveis e direitos a eles inerentes, se tal for absolutamente necessário para a realização oportuna das obras», sendo certo que o início das obras estava previsto para Junho de 2001, como resulta do programa de trabalhos anexo ao requerimento da REFER a pedir a declaração de utilidade pública, documentados nos autos.
Vejamos:
Não há qualquer dúvida que a atribuição de carácter urgente à DUP deve ser sempre fundamentada (artº15º, nº2 do Cód. Exp./99).
Quando, porém, o carácter urgente da expropriação é imposto por lei e, portanto, não depende da sua atribuição por acto administrativo, a sua fundamentação reside na própria lei, o que dispensa qualquer outra.( cf. neste sentido, os acs. STA de 28.01.99, rec.rec.37.735, de 12.12.02, rec. 46.819, de 14.04.05, rec.47.310 e de 12.01.2006, rec.1595/03)
No presente caso, a recorrente REFER EP refere que existe lei expressa a atribuir o carácter de urgência às declarações de utilidade pública da expropriação de bens relativos a projectos necessários para supressão de passagens de nível, como o dos autos.
Essa lei é o DL 568/99, de 23.12, que no seu artº4º prevê expressamente que «o pedido de aprovação administrativa dos projectos necessários para supressão de passagens de nível integrados em programas plurianuais deve incluir em anexo processo de declaração de utilidade pública carácter de urgência da expropriação de imóveis e direitos a eles inerentes, se tal for absolutamente necessário para a realização oportuna das obras».
Todavia, o citado preceito legal não impõe que em todas as DUP necessárias para o fim ali visado, seja automaticamente atribuído carácter de urgência às expropriações dos bens abrangidos, mas apenas se tal for absolutamente necessário para a oportuna realização das obras.
Importa, aqui, ter presente que o carácter de urgência atribuído à expropriação está intimamente relacionado com o programa de trabalhos elaborado pela entidade expropriante, já que visa possibilitar a entrada de bens a expropriar na disponibilidade imediata do expropriante, a fim de não atrasar a realização das obras de utilidade pública, como claramente decorre da conjugação do disposto no citado nº2 do artº15º do Cód.Exp/99, com o nº3 e 5 do mesmo preceito legal.
Com efeito, «a atribuição de carácter urgente à expropriação…confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos nos artº20 e seguintes na parte aplicável»(nº2), mas «a atribuição de carácter urgente caduca se as obras na parcela não tiverem início no prazo fixado no programa de trabalhos, salvo ocorrendo motivo devidamente justificado», sendo que «a caducidade não obsta à ulterior autorização da posse administrativa, nos termos dos artº19º e seguintes».
Ora, como se vê da respectiva transcrição feita no probatório, no acto de declaração de utilidade pública aqui impugnado, apenas se refere, a propósito do seu carácter urgente, que «Com vista ao prosseguimento do projecto de modernização da linha de Guimarães, mostra-se necessário dar início à empreitada de reconversão, em via larga do troço Lordelo-Guimarães, na qual se inclui a remodelação das Estações de Vizela e de Guimarães, bem como os apeadeiros de Cuca, Pereirinhas, Nespereiras e Covas.
Para tanto, urge proceder à expropriação dos terrenos necessários à execução da correspondente obra (…) tendo em vista o imediato início das respectivas obras, declaro a utilidade pública, com carácter de urgência…»
E como bem se refere no douto acórdão recorrido, a mera referência à necessidade de dar início, de imediato, à empreitada da reconversão em via larga do troço Lordelo-Guimarães, não justifica, sem mais, a urgência declarada, já que se limita a afirmá-la, sendo que a restante fundamentação contida na DUP e na Resolução de Expropriação, pretende justificar o interesse público da expropriação, o que, por si só, não implica, necessariamente, a sua urgência.
No entanto, essa urgência é perfeitamente perceptível, no requerimento da declaração de utilidade pública, que a REFER dirigiu à autoridade recorrida, onde, depois de justificar o interesse público do empreendimento, solicita, a final, que «ao abrigo dos artº1º, 3º, 14º e 15º do Código das Expropriações, tendo em vista o imediato início das obras, se digne declarar a utilidade pública, com carácter de urgência das expropriações dos bens imóveis…», juntando, em anexo, além do mais, cópias da Resolução de Expropriação, da Nota Justificativa e do Programa de Trabalhos, onde se prevê o início da obra para Junho de 2001 (cf. docs. nº1 e 2, juntos pela REFER EP com a sua contestação, a fls. 101 a 103 dos autos).
Segundo o douto acórdão recorrido a declaração de utilidade pública efectuada na sequência de um requerimento de expropriação implica sempre uma aceitação do requerimento de expropriação, uma vez que a entidade decidente não tem autonomia para proferir uma decisão positiva de conteúdo diferente da que lhe foi proposta e, por isso, conclui que esse requerimento deverá sempre ser tido em conta na apreciação da suficiência da fundamentação do acto, atento o especial regime que o Código das Expropriações de 1999 prevê para ele, com o que inteiramente se concorda.
Mas, uma coisa é o requerimento onde se solicita a declaração de utilidade pública à autoridade competente, outra a Resolução de Expropriar que o antecede, sendo no primeiro que a entidade beneficiária da expropriação solicita ao membro do governo competente para emitir a declaração de utilidade pública, depois de ter decidido fazê-lo na Resolução (cf. artº10º e 12º do Cód.Exp/99).
Esse requerimento deve ser instruído, com cópia da resolução de expropriar e da respectiva documentação(a), todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via do direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respectivo inêxito (b), indicação da dotação orçamental que suportará os encargos com a expropriação e da respectiva cativação, ou caução correspondente (c), programação dos trabalhos elaborada pela entidade expropriante, no caso de urgência, bem como a fundamentação desta (d), estudo de impacte ambiental, quando legalmente exigido ( e) (cf. artº12º, nº1 do Cód. das Expropriações).
Ora, integrando o requerimento de declaração de utilidade pública e não só a Resolução, a fundamentação do acto, sendo, aliás, naquele que deverá ser justificada a urgência da expropriação, sendo caso, como decorre da citada alínea d) do nº1 do artº12º do Cód. Exp./99, por referência à alínea a) do mesmo preceito e ao nº1 do artº10º do mesmo diploma, então a atribuição de urgência à DUP, por se mostrar necessário dar início de imediato à empreitada de reconversão, encontra-se suficientemente justificada, visto que consta daquele requerimento, datado de 16.03.2001, que a urgência da declaração decorre, além do mais, do início dos trabalhos estar programado para Junho de 2001 e a lei exige, atento «a causa pública a prosseguir», que a DUP tenha carácter urgente, «se tal for absolutamente necessário para a realização oportuna das obras» (citado artº4º do DL 578/99, de 23.12).
Portanto, há que concluir que também, nesta parte, procede a pretensão dos recorrentes jurisdicionais.
IV- DECISÃO
Termos em que, acordam os juízes do Pleno da 1ª Secção em, com a fundamentação supra apontada, conceder provimento aos recursos jurisdicionais interpostos pelo SEAT e pela REFER EP, e, nessa parte, revogar o douto acórdão recorrido, negando-se, assim, provimento ao recurso contencioso.
Custas pela recorrente contenciosa, em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em € 300, na Secção e € 400, no Pleno e a procuradoria em metade.
Lisboa, 12 de Julho de 2006. Fernanda Xavier (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Jorge de Sousa (vencido conforme declaração junta)
Voto de vencido
Votei vencido pelas seguintes razões:
A fundamentação dos actos administrativos tem de ser «expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos» (art. 268., n..2 3. da CRP.
Estabelecendo o art. 3º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1999 que «a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim», tem de reconhecer-se que o conhecimento exacto da concreta finalidade a que se destina a expropriação um elemento imprescindível para o expropriado ficar habilitado a apreciar a necessidade da expropriação e para poder formar uma resolução consciente sobre a conveniência ou não de impugnação do acto com fundamento na inexistência dessa necessidade.
Por isso, não se pode considerar suficientemente fundamentado um acto de declaração de utilidade pública quando, com a informação fornecida, o destinatário não fica a saber a finalidade da expropriação.
A própria posição assumida pela Recorrente no presente recurso contencioso acaba por confirmar a insuficiência da fundamentação que, neste caso concreto, foi fornecida pelo acto e pela resolução de expropriação, pois vê-se que ela não conseguiu aperceber-se da finalidade da expropriação das suas parcelas de terreno, ficando convencida de que ela se destinaria à construção de um acesso ao apeadeiro de Cuca (e se enquadraria na sua remodelação, indicada no acto recorrido), quando ela, afinal, se enquadrava nas obras destinadas a eliminar uma passagem de nível, destino este a que o acto e a aquela resolução não fazem qualquer alusão.
Não havendo quer no acto recorrido quer na «resolução de expropriação» qualquer alusão, nem mesmo em abstracto, à finalidade a que se destinava a parcela expropriada, ele não pode considerar-se fundamentado de forma «expressa», como exige aquela norma inconstitucional.
Por isso, a interpretação adoptada na tese que fez vencimento, se fosse adequada à face da lei ordinária, seria materialmente inconstitucional.
2- Por outro lado, parece-me que, após a revisão constitucional de 1997 e a introdução do requisito de a fundamentação ser «acessível», o conceito de «destinatário normal» que vinha sendo usado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo como padrão para aferir da suficiência da fundamentação de actos administrativos não pode ser utilizado ou, pelo menos, tem de ser revisto por forma a abranger a generalidade dos destinatários.
Com efeito, a justificação primacial da fundamentação, pelo menos a partir da revisão constitucional de 1997 que aditou ao n.º 3 do art. 268.º a exigência de a fundamentação ser «acessível», é a da garantia do direito de acesso aos tribunais e à impugnação contenciosa dos actos administrativos: a adequada impugnação contenciosa de uma decisão administrativa pressupõe o conhecimento da totalidade da sua fundamentação, pois só com este conhecimento este poderá aperceber-se de todos os vícios de que o acto possa enfermar.
O direito de impugnação contenciosa que se pretende assegurar, que é uma vertente do direito de acesso aos tribunais, é um direito fundamental de natureza pessoal e, por isso, a pessoa concreta do destinatário não pode deixar de estar presente na mente do aplicador do direito no momento em que se vai apurar se esse direito foi assegurado.
Na verdade, o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e Interesses legalmente protegidos, é reconhecido pelo art. 20º., n.º 1, da CRP a todos os cidadãos, tanto àqueles que se vinham classificando como destinatários normais», como àqueles que sejam, à face do mesmo critério, destinatários anormais.
Sendo assim, a exigência constitucional de fundamentação que resulta da revisão constitucional de 1997, se é certo não justifica que se faça depender a suficiência da fundamentação da prova efectiva e da certeza absoluta de que o destinatário do acto se apercebeu da fundamentação, por ela só ser apreensível através do conhecimento da posição psicológica do destinatário que é inacessível para os tribunais, sempre suporá uma «certeza jurídica» a apurar em face da forte probabilidade de o destinatário concreto ter a possibilidade de se aperceber. efectivamente, da fundamentação cio acto, mesmo que ele não atinja o nível de entendimento do arquétipo de «destinatário normal» imaginado pela jurisprudência referida.
Assim, a meu ver, o que releva para aferir da acessibilidade da fundamentação e sua suficiência não é um «destinatário normal» abstracto imaginário, mas sim o destinatário concreto e a forte probabilidade de esse se aperceber das razões do autor do acto.
A forma de atingir essa certeza jurídica com um mínimo de objectividade é formular maiores exigências de clareza na fundamentação dos actos de forma a poder concluir-se que a generalidade dos destinatários aperceber-se-ão das razões por que se decidiu. Isto é, se a exigência de clareza da fundamentação for muito elevada será provável que todos a entendam, quer os destinatários normais como os anormais.
Por outro lado, na apreciação da acessibilidade da fundamentação, à face da exigência constitucional de que o acesso aos tribunais seja reconhecido a todos os cidadãos, não poderá deixar de dar-se relevância à possibilidade de o destinatário provar que, apesar de a fundamentação ser cognoscível pela esmagadora maioria dos cidadãos, no caso concreto não o foi.
No caso em apreço, há um sinal evidente da nebulosidade da destinação da parcela expropriada, à face do teor do acto recorrido e documentos para que remete (requerimento de expropriação e resolução de expropriação), que é o facto de no processo do suspensão de eficácia apenso, sem conhecimento do processo instrutor, o próprio Supremo Tribunal Administrativo não se ter apercebido que a finalidade da expropriação era a eliminação de uma passagem de nível, dando como indiciado, antes, que eia se destinava a construir os acessos a um apeadeiro, como afirmara a Recorrente [alínea g) da matéria de facto indicada no acórdão proferido nesse processo apenso].
A própria Recorrente, como se vê pela petição de recurso, não se apercebeu que a finalidade da expropriação era a eliminação de uma passagem de nível assentando a sua petição na pressuposição de que o destino da mesma era a construção dos acessos a um apeadeiro e defendendo a desnecessidade da dimensão da expropriação para tal fim.
Nestas condições, por razões óbvias, parece-me que não se pode entender que a fundamentação tenha o grau de clareza necessário para se considerar acessível.
Por outro lado, não se pode sequer aventar que o facto de se tratar de 278 parcelas a expropriar tomava Inviável a Indicação do destino de cada uma das parcelas, Indispensável para o respectivo proprietário poder apreciar da necessidade ou não da expropriação, não só em si mesma mas na sua dimensão.
Com efeito, um expropriante com um mínimo de sentido prático encontraria com facilidade uma forma de simplificadamente atingir tal finalidade, agrupando as parcelas por finalidades. ( É fácil em 3 ou 4 linhas de texto indicar o destino de 278 parcelas.
Seria algo do estilo:
- as parcelas 27, 38, 157, e 226 destinam-se a eliminar passagens de nível; — as parcelas 18, 125, e 239 destinam-se a acessos a apeadeiros;
- as restantes destinam-se a alargamento da via. )
De qualquer forma, o que é inequívoco pelo art. 268.º, n.º 3, da CRP, é que se pretendeu assegurar o direito dos administrados ao conhecimento da fundamentação dos actos administrativos que lesam os seus interesses e não um hipotético direito da Administração de privar aqueles desse direito nos casos em que lhe possa ser mais oneroso cumprir os seus deveres.
Os tribunais administrativos, no exercício da sua actividade de administração da justiça, têm o dever de dar protecção jurídica a quem vê violados os seus direitos constitucionais e não a quem os viola. Se a fundamentação indispensável para o adequado conhecimento das razões do acto pelo destinatário real é tarefa trabalhosa para a Administração, o dever dos tribunais administrativos é impor-lhe o cumprimento dessa tarefa e não dispensá-la do cumprimento do seu dever com sacrifício dos direitos constitucionais dos destinatários.
3- Por outro lado, pelo que se disse, a partir da revisão constitucional de 1997, o juízo sobre a suficiência da fundamentação já não pode ser formulado com base em considerações de natureza exclusivamente jurídica, formuladas em tomo do etéreo paradigma do «destinatário normal» dos actos de expropriação Imaginado pelos juristas, tendo de ser, antes, um juízo cuja formulação faz apelo à apreciação das circunstâncias do caso concreto, apreciação essa que exige primacialmente a ponderação da realidade factual e a aplicação de regras da vida e da experiência.
Assim, a formulação de um juízo sobre a suficiência da fundamentação, a apurar em face da apreensibilidade das razões que motivaram a prolação do acto no caso concreto pelo destinatário real, constitui actividade que se desenvolve primordialmente no âmbito da fixação da matéria de facto, ou, pelo menos, envolve também actividade no domínio da fixação da matéria de facto.
Tendo Pleno da Secção meros poderes de revista (art. 21.º, n.º 3, do ETAF de 1984), não pode alterar o decidido pelo tribunal com poderes de cognição no domínio da matéria de facto (arts. 722.º e 729º do CPC) e, por isso, não pode substituir ao juízo concreto sobre a insuficiência da fundamentação, que no acórdão recorrido foi formulado com base em ilação retirada da conduta processual da Recorrente, o seu próprio juízo.
Isto é, tendo o acórdão recorrido entendido que a Recorrente contenciosa «não conseguiu aperceber-se da finalidade da expropriação das suas parcelas de terreno», o que constitui um puro juízo de facto construído sem ponderação de qualquer regra ou principio jurídico.
Por isso, entendo que o Pleno de Secção extravasou dos seus poderes de cognição ao alterar o decidido pelo acórdão recorrido sobre este ponto, concluindo que «a recorrente contenciosa teve conhecimento da afectação concreta prevista para as suas parcelas na obra pública em causa».
4- Também há incursão pelo Pleno no domínio da matéria de facto quando afirma que:
Aliás, a recorrente contenciosa Impugnou o acto, manifestando a sua discordância da solução técnica adoptada pela REFER, no ponto do traçado que interfere com os seus referidos prédios e defendendo que existiria outra solução melhor para satisfação do interesse público referido, a qual deveria afectar outros prédios que não os seus, concluindo, enfim, que houve erros e desvio do fim legal e, por isso, imputou ao acto erro nos pressupostos de facto e de direito e desvio de poder, vícios estes de que, aliás, o douto acórdão recorrido conheceu e julgou improcedentes.
No acórdão recorrido diz-se o seguinte:
A própria posição assumida pela Recorrente no presente recurso contencioso acaba por confirmar a Insuficiência da fundamentação que, neste caso concreto, foi fornecida pelo acto e pela resolução de expropriação, pois vê-se que ela não conseguiu aperceber-se da finalidade da expropriação das suas parcelas de terreno, ficando convencida de que ela se destinaria à construção de um acesso ao apeadeiro de Cuca (e se enquadraria na sua remodelação, indicada no acto recorrido), quando ela, afinal, se enquadrava nas obras destinadas a eliminar uma passagem de nível, destino este a que o acto e aquela resolução não fazem qualquer alusão.
Como ensinou ANTUNES VARELA em “Revista de Legislação e Jurisprudência”, ano 122º, página 220, os juízos de facto (juízos de valor sobre matéria de facto) cuja emissão ou formulação se apoia em simples critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum, só podem ser apreciados pelos tribunais com poderes de cognição no domínio da matéria de facto e não pelos que têm meros poderes de revista. Os juízos sobre a matéria de facto que na sua formulação apelam essencialmente para a sensibilidade ou intuição do jurista, para a formação especializada do julgador, que estão mais presos ao sentido da norma aplicável ou aos critérios de valorização da lei são do conhecimento dos tribunais com poderes de revista.
Tirar ilações sobre o nível de conhecimentos da Recorrente contenciosa a partir da sua conduta processual constitui actividade no domínio da matéria de facto, uma vez que se trata de matéria que não pressupõe a aplicação de qualquer norma jurídica, nem mesmo faz apelo à aplicação de qualquer conceito jurídico, antes requer apenas a aplicação de regras da vida e da experiência, cuja aplicação cabe aos tribunais com competência no âmbito da matéria de facto.
Por Isso, não pode o Pleno substituir o juízo formulado pela Secção sobre as ilações que se podem retirar da conduta processual da Recorrente contenciosa.
Por outro lado, este juízo de facto formulado pelo Pleno é errado: com efeito, examinando a petição, vê-se que a Recorrente contenciosa não impugnou o acto manifestando a sua discordância em relação à afectação efectiva das parcelas, nem foi tendo em conta essa afectação que lhe imputou erro nos pressupostos de facto e de direito e desvio de poder.
A Recorrente contenciosa manifestou discordância não em relação a essa afectação real (eliminação de passagem e nível), mas sim em relação à suposta afectação das parcelas à construção dos acessos a um apeadeiro. E foi com base neste suposta afectação que lhe imputou erro nos pressupostos de facto e de direito e desvio de poder.
Isto é, o erro sobre a real afectação das parcelas que a falta de clareza da fundamentação gerou na Recorrente contenciosa teve reflexos efectivos na forma como eia formulou a respectiva Impugnação.
Foi mesmo a evidência deste erro em que a fundamentação do acto induziu a Recorrente contenciosa (e a Secção no processo de suspensão de eficácia apenso) a perceptível primacial razão que conduziu aquela a concluir pela insuficiência da fundamentação.
O facto de a Secção ter tido em conta a verdadeira afectação das parcelas na apreciação dos vícios de erro sobre os pressupostos de facto e desvio de poder não resulta de essa afectação ser perceptível pelo acto impugnado, mas sim de ela ser PERCEPTÍVEL PELO PROCESSO INSTRUTOR e pela posição processual assumida pela Recorrente contenciosa, pela Autoridade Recorrida e pela Contra-interessada.
Quanto à apreciação dos vícios no acórdão recorrido, eia, de facto, só foi possível com conhecimento da real afectação das parcelas.
Mas, como é óbvio, o que releva para saber se o acto está fundamentado, não é a eventualidade de, a posteriori, no processo judicial, se conseguir apurar quais as razões que serviram de base à decisão, mas sim saber se essas razões eram evidenciadas pelo acto.
A fundamentação a posteriori não afasta o vicio de falta de fundamentação pois ela tem de ser contemporânea do acto, como evidenciam os arts. 268.º, n.º 3, da CRP e 125.º, n.º 1, do CPA, uma vez que só assim, se asseguram os direitos de impugnação contenciosa dos interessados.
Por outro lado, o facto de no processo judicial se apurar que acto assentou em fundamentos diferentes daqueles que dele transparecem não afastam vicio de falta de fundamentação, antes o confirmam.
O que pode impedir a apreciação de alguns vícios (designadamente de erro sobre os pressupostos de facto ou erro sobre os pressupostos de direito ou desvio de poder) é uma falta de fundamentação que impede completamente de apurar as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu.
Não é esse o caso dos autos, pois, no processo judicial, conseguiu-se apurar quais as razões por que o autor do acto decidiu.
Com esse conhecimento, naturalmente, havia condições para apreciar a legalidade do acto.
5- Também discordo do decidido quanto à suficiência da fundamentação da urgência.
Na apreciação desta questão tem de se ter em conta que são coisas distintas a fundamentação da urgência (saber se no acto estão Indicadas as razões por que a expropriação é declarada urgente) e a existência de razões (de facto ou de direito) para a declarar.
A deficiência de fundamentação implica vicio de falta de fundamentação: a falta de suporte jurídico ou factual para declarar a urgência implicará vicio de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto ou erro sobre os pressupostos de direito.
Em sede de apreciação de vicio de falta de fundamentação não releva saber se há ou não uma lei que permite declarar a urgência: se essa lei existe e foi com base nela que foi declarada a urgência, mas ela não é invocada no acto, este não enfermará de vicio de violação de lei, mas enfermara de vicio de falta de fundamentação.
O que a existência de uma lei que impõe a urgência afasta é a necessidade de qualquer outra fundamentação para atribuir o carácter urgente à expropriação, mas, se for ela a única fundamentação da urgência, será necessário, naturalmente, que o acto a contenha, para estar fundamentado. Não é só a fundamentação de facto que é necessária; também o é a fundamentação de direito, e a existência de uma lei que imponha a urgência enquadra-se claramente neste conceito. E essa fundamentação de direito, por imperativo do art., 268., n.º 3, da CRP tem de ser expressa.
Ora, no caso em apreço, não consta do acto ou de qualquer dos documentos para que se entendeu que remete quer qualquer justificação para a urgência nem que indicação de qualquer lei que a Imponha, pelo que o acto não pode deixar de considerar-se insuficientemente fundamentado, também neste ponto.
Para além disso, a declaração de urgência está conexionada indissoluvelmente com o início das obras fixado no programa de trabalhos, pois caduca se elas não tiverem início nesse prazo (art. 15º, nº 3, do Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro).
No caso em apreço, o prazo de início das obras era Junho de 2001 e o Despacho que declarou a utilidade pública é de 11-9-2001 e foi publicado em 7-11- 2001.
Não me parece congruente entender que numa expropriação declarada em Novembro de 2001, possa ser indicada como razão da urgência a necessidade de iniciar de Imediato obras programadas para se iniciarem em Junho de 2001, quando, pelo facto de as obras não se terem iniciado neste mês, a urgência já teria caducado, isto é, já não há suporte jurídico para impor o regime da expropriação urgente.
Por outras palavras, não podem considerar-se como fundamento inteligível da urgência da expropriação factos e servem de fundamento à caducidade da declaração de urgência.
Por outro lado, não pode sequer aventar-se a viabilidade de um raciocínio do estilo de que se se pretendia iniciar as obras em Junho por maioria de razão existiria urgência em Novembro. É que, depois de ter gorado, pelo decurso do tempo a possibilidade de as obras se iniciarem em Junho, esse fundamento da urgência desapareceu e não pode o Pleno, com os seus limitados poderes de cognição, concluir, por que se trata de matéria de facto, que essa urgência persistia em Novembro. Com efeito, além dessa limitação, não se pode deixar de ter em conta que as condições climatéricas não são indiferentes para a realização das obras públicas, pelo que do facto de se ter pressa em iniciar obras em Junho, para aproveitar as facilidades oferecidas Verão e o bom tempo que a ele está normalmente associado, não se pode concluir que haja a mesma urgência em Novembro, quando foi publicada a declaração de urgência, com três meses de Inverno pela frente.
Por outro lado, a declaração de urgência fala apenas na necessidade de dar início à empreitada de reconversão e em via larga e remodelação de estações. Não se vê por ela qual a urgência na eliminação da passagem de nível.
A urgência em alargar uma via de caminho de ferro não significa a urgência em eliminar passagens de nível: como é óbvio, sem a via alargada e electrificada os comboios andam pior; a eliminação da passagem de nível não tem reflexos na circulação dos comboios, mas dos veículos que pretendem atravessar a via. Jorge Manuel Lopes de Sousa
