0732/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Enquanto o órgão incompetente para o recurso não cumprir o dever de remessa determinado pelo artigo 34.º, n.º 1, alínea a), do CPA, o interessado pode apresentar o recurso à entidade competente.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A... interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso do despacho de 12.6.97, do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, que negou provimento a recurso respeitante a graduação em concurso para celebração de contrato a termo certo de ajudantes de cozinha na Escola C+S de Celorico de Basto.

1.2. Por acórdão de fls. 201/2002 foi rejeitado o recurso, por manifesta ilegalidade.

1.3. Inconformada, a recorrente veio impugnar a sentença, concluindo nas respectivas alegações:

“1- Não decorre da lei, e nem da fundamentação do acórdão, que o director Geral da Educação não fosse um órgão competente na matéria sobre a qual versava o recurso hierárquico interposto, pelo que não pode por aí ser arrazoada a sua inércia;

2- Pelo que, lhe incumbia o dever legal de decidir sobre a matéria sobre a qual versava o recurso hierárquico interposto pela recorrente, não podendo a sua inércia ser por esse meio justificada;

3- No nosso sistema legal, vigora o princípio da competência própria separada, e não reservada ou exclusiva dos Director Geral, tendo a competência exclusiva deste de resultar de atribuição expressa da lei ou aferir-se do regime jurídico dos poderes que lhe forem conferidos;

4- Como já decidiu o Tribunal Central Administrativo no seu Ac. 4268 da 2ª Sec. C.A. não são recorríveis, directamente, os actos praticados pelos Directores Regionais de Educação, uma vez que, tratando-se de órgãos com autonomia administrativa limitada a autorização de despesas e seu pagamento, dos demais actos cabe recurso hierárquico necessário, para se obter a recorribilidade dos mesmos, nos termos gerais;

5- A unicidade do recurso hierárquico, aludido no Acórdão e que motivou a absolvição formal do Secretário de Estado recorrido, constitui uma interpretação que impede a concretização do Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva prevista, essa sim, no art.° 268.° n.° 4 da Constituição;

6- Não podendo prevalecer uma interpretação da lei - que não resulta expressamente da própria lei - que implica a derrogação da Lei Matricial do Estado;

7- Pelo que, os Senhores Desembargadores, deveriam ter-se pronunciado no seu douto Acórdão sobre a questão material invocada e controvertida, o que não fizeram;

8- Assim, o douto Acórdão recorrido violou, para além de outros, os art.° 9.° e 169.° do CPA, bem como o art.° 268.° n.° 4 da CRP.

Termos em que deverá o douto acórdão ser revogado e substituído por outro que anule o despacho recorrido”.

1.4. A autoridade recorrida não alegou.

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O aresto impugnado deu como assente a seguinte matéria, no que não vem contrariado:

“a) A recorrente concorreu ao concurso de ajudantes de cozinha realizado na Escola C+S de Celorico de Basto, para contratação a termo certo de duas ajudantes de cozinha;

b) Tendo sido inicialmente classificada em segundo lugar na lista de classificação;

c) Todavia, após reclamação apresentada pela concorrente ..., esta foi colocada em 2° lugar, passando a recorrente A... para o terceiro lugar;

d) Os critérios adoptados pelo júri para a selecção foram os constantes da circular 36/92/DGAE, de 9.11.92, nos quais prevalece a qualificação e experiência profissional;

e) Da decisão final do grupo seleccionador, a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Sr. Director Regional da Educação do Norte;

f) E, invocando indeferimento tácito daquela entidade, interpôs novo recurso hierárquico necessário, desta vez para o Sr. Ministro da Educação;

g) Recurso esse a que foi negado provimento por despacho de 12.06.97, do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa;

h) Do qual, finalmente, a recorrente interpôs o presente recurso contencioso”.

2.2.1. Está em discussão a bondade da rejeição do recurso contencioso.

É de todo o interesse, para a melhor compreensão do presente aresto, transcrever a fundamentação de direito e a decisão do acórdão impugnado:

“3. Direito Aplicável

No caso vertente, e como nota a Digna Magistrada do Ministério Público, verifica-se, antes de mais, que houve dois recursos hierárquicos necessários: o primeiro da decisão do grupo seleccionador do concurso para o Sr. Director Regional de Educação, e o segundo do presumido indeferimento tácito desta entidade para o membro do Governo competente.

Ora, como dispõe o n° 2 do art. 169° do Código do Procedimento Administrativo, o recurso hierárquico necessário é dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do acto, salvo se a competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada.

Trata-se, aliás de uma norma que visou poupar passos ao interessado, evitando uma penosa subida de todos os degraus hierárquicos (cfr. Freitas do Amaral e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 4a edição, p. 291).

Mas o certo é que, como se escreveu no Ac. do S.T.A. de 22.10.1998, Rec. n° s 40659, "Nos termos dos arts. 167° e 169° do Código do Procedimento Administrativo vigora o regime do recurso hierárquico único, que deve ser dirigido ao mais elevado superior hierárquico, sendo ilegal o recurso dirigido a órgão intermédio (sublinhado nosso) - cfr. no mesmo sentido o Ac. do STA de 18.11.97, Rec. n° 40383, referido no parecer da Digna Magistrada do Ministério Público. -

Em face de tais princípios, conclui-se que, no caso vertente, deveria ter sido interposto recurso hierárquico necessário directamente para o membro do Governo competente, da decisão do grupo seleccionador, uma vez que o Director Regional de Educação não tem competência exclusiva para proferir a última palavra sobre a questão, nem por atribuição legal, nem por delegação de poderes. Nestes termos, sendo ilegal o recurso gracioso dirigido ao órgão intermédio, não tinha este o dever legal de o decidir, não se formando, consequentemente, qualquer acto de indeferimento tácito. -

E, assim sendo, o recurso hierárquico do mesmo interposto não tem objecto, sendo ilegal o recurso do acto do Sr. Secretário de Estado que o apreciou e decidiu, por violação do n° 2 do art. 169° do Código do Procedimento Administrativo”.

Em face do exposto, acordam em rejeitar o presente recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (art. 57° par. 4° do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo)”.

2.2.2. Iniciemos o debate com uma primeira nota.

Verifica-se que o Acórdão gira em torno do recurso hierárquico, sujeito ao princípio do recurso único. E, no mais saliente para o julgamento que profere, afirma que não tinha objecto o recurso dirigido ao membro do Governo.

Todavia, o objecto do recurso contencioso não é o objecto do recurso hierárquico.

O objecto dos autos é a decisão do membro do Governo naquele recurso gracioso que o tribunal a quo diz que não tinha objecto.

É a decisão do membro do Governo que vem atacada contenciosamente, é face a ela que se há-de decidir da legalidade da interposição do recurso.

Ora, a decisão contenciosamente recorrida negou provimento a determinado requerimento. Que esse requerimento não tinha objecto diz o tribunal a quo, mas o certo que é sobre ele incidiu decisão administrativa, e de mérito; ademais, decisão contrária à pretensão manifestada, por isso, com aparência de lesiva, com aparência de recorrível.

O aresto manteve-se na fase anterior à decisão contenciosamente impugnada.

Disse que era ilegal o recurso hierárquico, por violação do artigo 169.º, n.º 2, do CPA, mas não chegou a dizer, explicitamente, a razão da ilegalidade do recurso contencioso do acto que apreciou esse ilegal recurso hierárquico.

Por isso, não ficou claramente especificado o fundamento para o julgamento de manifesta ilegalidade da interposição do recurso contencioso.

2.2.3. O presente recurso jurisdicional é apreciado no quadro das limitações decorrentes daquela insuficiência de especificação, e no quadro das conclusões do presente recurso jurisdicional e dos elementos de facto fornecidos pelo processo administrativo apenso.

Neste contexto, admite-se como certa a afirmação de que da decisão de graduação no concurso havia recurso necessário para o membro do Governo.

Mas esclareça-se que não se pode tratar de o membro do Governo ser o mais elevado superior hierárquico do autor do acto primário, que vem considerado ser o grupo seleccionador do concurso. É que, “os júris dos concursos são órgãos colegiais ad hoc e extraordinários da Administração que exercem funções extraordinárias e transitórias, e que não estão inseridos numa cadeia de hierarquia administrativa” (do Ac. do pleno de 15.11.2001, rec. 41151, Apêndice Diário da República, de 16.4.2003, pág. 1103). Do que se trata é, apenas, de aceitar que era aquele a entidade para quem se devia interpor o recurso.

Não revelam os autos que a interessada haja sido informada do órgão competente para a impugnação do acto, ou seja, que tenha sido dado cumprimento ao disposto no artigo 68.º, n.º 1, alínea c), do CPA.

A interessada apresentou recurso da sua graduação dirigido ao Director Regional da Educação do Norte.

Aquele erro no endereço do recurso haverá de ser considerado desculpável, não se podendo exigir a uma candidata a ajudante de cozinha que saiba qual a entidade exactamente competente para o recurso, se em nenhum documento do concurso em causa (pelo menos dos constantes dos autos) esse elemento é revelado.

Nos termos do artigo 34.º, n.º 1, alínea a), do CPA, o recurso deveria ter sido remetido oficiosamente ao membro do Governo.

Não foi, mas devia ter sido remetido, e incumbia, então, ao membro do Governo decidir.

É isto o que resulta, directamente, do artigo 34.º, n.º 1, do CPA.

O Director Regional da Educação do Norte não procedeu à remessa, e manteve o silêncio. E, no silêncio, a interessada apresentou um outro requerimento, agora dirigido ao membro do Governo, requerimento que apelidou de recurso hierárquico necessário do indeferimento tácito.

Ora, nesse recurso, a interessada, para além das referências ao silêncio do DREN (artigos 1.º a 5.º), repete, sem tirar nem pôr, o texto do requerimento (recurso) que dirigira ao Director Regional

Ou seja, na substância, o seu apelidado requerimento de recurso hierárquico do indeferimento tácito não cumpre senão a actividade de remessa do seu primeiro recurso, remessa que deveria ter sido realizada pelo DREN.

O membro do Governo veio a decidir este recurso, de mérito, como deveria ter decidido de mérito perante o requerimento dirigido ao DREN, se ele lhe tivesse sido remetido oficiosamente.

Não há, afinal, dois recursos, nem duas decisões.

Há um único recurso e uma única decisão, um recurso da graduação, e uma única decisão de não provimento, da autoria do membro do Governo.

É assim que deve ser visto.

Outro modo de entender colocar-nos-ia em completa oposição com o que se dispõe no artigo 34.º, n.º 1 e n.º 2, do CPA.

Com efeito, nos casos de o recurso ser dirigido a órgão incompetente, sendo competente órgão pertencente a outro ministério ou a outra pessoa colectiva, o requerimento é devolvido ao autor acompanhado da indicação da entidade competente e começando a correr prazo novo prazo para o recurso; o que significa que, enquanto a entidade incompetente não proceder àquela devolução, o interessado está em tempo para o recurso adequado (n.º 1, alínea b) e n.º 2).

Pois bem, quando o erro de endereço ocorre no seio do mesmo ministério, se for cumprida a regra da alínea a) do n.º 1 tudo se passa como se o recurso haja sido enviado, ab initio, à entidade competente. Mas se não for cumprido o dever de remessa, e enquanto não for cumprido, o menos que se pode dizer é que não está a correr qualquer prazo para o recurso adequado.

Nestas condições, o relevante é que venha a chegar à entidade competente a manifestação da pretensão em causa, mesmo que por uma via diversa da que a lei entendeu impor à Administração para facilitação dos interessados [neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo da PGR, n.º 17/95, de 8 de Junho, em particular o que respeita às suas conclusões 5ª e 6ª (em http://www.dgsi.pt.pgrp).

E essa pretensão não muda de natureza ainda que venha formalmente atacado um indeferimento tácito, quando, materialmente, a discordância é manifestada sobre a decisão primária e seus fundamentos.

2.2.4. Note-se, finalmente.

Em primeiro lugar, a situação dos autos é diversa de um tipo de situações que se tem posto à consideração deste Tribunal e em que também tem estado em discussão a aplicação do artigo 34.º do CPA. Referimo-nos ao caso de recurso contencioso interposto de alegado indeferimento tácito de entidade que se reconhece não ser competente para o recurso gracioso em causa. Embora essa entidade não haja cumprido o dever de remessa determinado pelo artigo 34.º, n.º 1, alínea a), do CPA, tem-se entendido que o incumprimento de tal dever não a transforma de órgão incompetente em competente, ficando, desse modo, prejudicada a faculdade de presumir o indeferimento da pretensão manifestada, pelo que o respectivo recurso contencioso carece de objecto (por exemplo, o citado Ac. do pleno de 15.11.2001, rec. 41151; no mesmo sentido, o citado parecer do CCPGR, n.º 17/95, de 8 de Junho). Diferente, portanto, do caso dos autos, em que não só a entidade que está demandada no processo é a entidade que o tribunal a quo declara ser a competente para a decisão do recurso gracioso, como houve decisão expressa, de mérito, sendo a decisão o acto contenciosamente recorrido;

Em segundo lugar, a solução a que se chega, e pelo menos no que respeita à existência de objecto do recurso contencioso, será a mesma, ainda que se venha a concluir que, afinal, a entidade competente para o recurso gracioso era o Director Regional e não o membro do Governo. Nessa circunstância, não tendo o Director Regional proferido decisão, e vindo ela a ser proferida pelo membro do Governo, é esta que fica a produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta, não tendo qualquer relevo o silêncio do Director Regional, que se configurava como mera presunção de indeferimento para facultar o exercício do meio legal de impugnação.

3. Pelo exposto, não estando revelada a manifesta ilegalidade da interposição do recurso contencioso, nos termos aqui analisados, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revoga-se o acórdão impugnado e ordena-se a baixa para prosseguimento dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Novembro de 2004 – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.