O DIREITO
A sentença recorrida julgou procedente a acção para efectivação de responsabilidade civil intentada por “A…”, condenando as Rés, ora recorrentes, solidariamente, a pagarem à A. a quantia global de € 100.856,63 acrescida do respectivo IVA à taxa legal em vigor, e ainda nos juros legais vencidos desde o dia 1 de Janeiro de 1998 até efectivo e integral pagamento.
A referida quantia reporta-se a trabalhos de electricidade e telecomunicações executados pela A. (e que a esta não teriam sido pagos), no âmbito de um contrato de subempreitada celebrado entre a A. e a Ré particular, trabalhos esses inseridos na empreitada de “Construção da Avenida Urbana de Vimioso”, obra posta a concurso público pela Ré C.M.Vimioso, e adjudicada à Ré particular, “B…”, que, por não ser detentora dos alvarás necessários à execução dos referidos trabalhos, teve que apresentar uma declaração de compromisso de contratação de um subempreiteiro, nos termos do ponto 6.1, al. c) do programa de concurso.
1. Importa, em primeiro lugar, decidir sobre a competência material do tribunal administrativo para o conhecimento da acção a que os autos se reportam, questão cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art. 3º da LPTA), e que pode ser suscitado oficiosamente em qualquer estado do processo enquanto não houver decisão com trânsito em julgado sobre o fundo da causa (art. 102º, nº 1 do CPCivil, aplicável nos termos do art. 72º, nº 1 da LPTA).
Como é sabido, cabe aos tribunais administrativos a competência para dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, as regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública (Ac. Tribunal Conflitos, de 28.11.2000 – Conflito 345).
É esse o quid específico que determina o âmbito da competência atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa.
Por outro lado, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo A. deve ser aferida em função da configuração da relação material controvertida, isto é, dos termos em que a pretensão é formulada e dos fundamentos em que assenta, sendo irrelevante, para tal fim, o juízo de prognose que possa ser feito relativamente à viabilidade da mesma (por se tratar de questão atinente ao mérito), e sendo certo que o tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas produzidas pelo A.
Importa pois, em cada caso, perscrutar os índices de competência, tendo em conta os termos que configuram subjectiva e objectivamente a acção.
Ora, na situação sub judice, e considerando o que se deixou exposto, temos por assente que o tribunal administrativo é incompetente em razão da matéria para conhecer da acção, quanto ao pedido formulado contra a Ré “B…”, no quadro da responsabilidade contratual.
Na verdade, e conferindo os termos (e respectivos fundamentos) da pretensão contra ela formulada, vê-se que a A. pretende ser ressarcida dos prejuízos decorrentes do incumprimento contratual, por parte dessa Ré, do contrato de subempreitada entre ambas celebrado, ou seja, pretende que lhe seja paga determinada quantia correspondente ao valor dos trabalhos de electricidade e telecomunicações executados pela A. no âmbito desse contrato de subempreitada, e que, alegadamente, lhe não foram pagos.
Trata-se, manifestamente, de um contrato de natureza privada, sem qualquer conexão com o direito público, celebrado entre duas entidades privadas (empresas de construção civil), que acordaram na execução, por uma delas, de determinados trabalhos, a troco de determinada compensação.
E em nada obsta a tal entendimento a circunstância de esses trabalhos estarem inseridos numa empreitada de obra pública (“Construção da Avenida Urbana de Vimioso”), posta a concurso pela Ré C.M.Vimioso e adjudicada à Ré “B…”, não detentora dos alvarás necessários à execução dos referidos trabalhos.
É que a A. não é parte no contrato de adjudicação, nenhum vínculo a liga à entidade pública dona da obra, pelo que a sua actividade não está juridicamente conexionada com a empreitada em causa.
O único vínculo contratual da A., enquanto subempreiteira, é com a Ré “B…”, só perante esta respondendo pela execução dos trabalhos que lhe foram encomendados.
A empreitada de construção da referida obra pública é facto apenas respeitante às duas Rés, pelo que o mesmo em nada condiciona a natureza privada do vínculo estabelecido entre a A. e a Ré “B…”, ao qual se reconduzem os fundamentos da pretensão ressarcitória contra esta deduzida.
A própria exigência da junção, pelo adjudicatário, da declaração de compromisso de contratação de um subempreiteiro, nos termos do ponto 6.1, al. c) do programa de concurso, é uma exigência imposta à Ré adjudicatária, à qual a A. é absolutamente alheia.
Não tem, pois, qualquer cabimento a afirmação contida no art. 62º da petição inicial, segundo a qual o tribunal administrativo de círculo é o competente, nos termos dos “Art. 224º do DL 405/93 e Art. 71º do DL 267/85”.
Aquele primeiro normativo declara competentes os tribunais administrativos para dirimir “as questões que se suscitem sobre interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, que não sejam dirimidas por meios graciosos”.
Ora, o que, segundo a própria A., está para dirimir não é o incumprimento do contrato de empreitada de obra pública (que se refere estar integralmente cumprido, com a obra totalmente executada e paga pela Ré CMVimioso à Ré adjudicatária, e ao qual, como se disse, a A. é alheia), mas sim o alegado incumprimento do contrato de subempreitada celebrado entre a A. e aquela Ré particular, por esta não ter pago a quantia correspondente ao valor dos trabalhos de electricidade e telecomunicações executados pela A. no âmbito desse contrato de subempreitada.
Impõe-se assim concluir que o tribunal administrativo é incompetente em razão da matéria para conhecer da acção quanto ao pedido formulado contra a Ré particular “B…”, no quadro da responsabilidade contratual, ficando deste modo prejudicada a apreciação da matéria de impugnação a ela relativa, com a sua consequente absolvição da instância.
2. No que toca ao pedido formulado contra a Ré C.M.Vimioso, a questão coloca-se necessariamente de outro modo, pois que esta Ré, como a própria sentença impugnada sublinha, é demandada no quadro da responsabilidade extracontratual por facto ilícito de gestão pública (DL nº 48.051, de 21.11.67), uma vez que “nenhuma relação obrigacional liga as partes”.
Pedindo a sua condenação, solidariamente com a Ré particular, no pagamento da indemnização reclamada (quantia correspondente ao valor dos referidos trabalhos de electricidade e telecomunicações por si executados), a A. fundamenta essa responsabilidade na prática, pela C.M.Vimioso, de actos ilícitos de gestão pública causadores dos danos invocados: não ter exigido a redução a escrito do contrato de subempreitada, e ter libertado as garantias bancárias prestadas pela Ré particular.
Nesta parte, portanto, e perante a configuração objectiva e subjectiva da lide, tal como ela se mostra delineada pela A., é evidente que a acção se situa no âmbito do DL nº 48.051, que dispõe sobre a “responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública” (art. 1º), e nos termos do qual “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício” (art. 2º, nº 1).
Cabe pois na competência dos tribunais administrativos, pelo que, no âmbito do presente recurso jurisdicional, se impõe, nessa parte, conhecer da impugnação formulada pela Ré C.M.Vimioso.
A sentença impugnada considerou serem dois os factos ilícitos culposos geradores de responsabilidade por parte da Ré Câmara Municipal:
1º- não exigência da redução a escrito do contrato de subempreitada celebrado entre a A. e a Ré “B…”;
2º- ter libertado as garantias bancárias prestadas por essa mesma Ré, impedindo, desse modo, a cobrança da dívida da empreiteira para consigo.
E concluiu, ainda que de forma sucinta e linear (quase diríamos implícita), estarem verificados os demais pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito (a culpa, enquanto imputação subjectiva do acto ilícito ao órgão administrativo; o dano, como prejuízo patrimonial ou não patrimonial produzido na esfera jurídica de terceiro; e o nexo de causalidade entre o facto e o dano).
Ora, e tal como alega a recorrente Câmara Municipal, perante a matéria dos autos, temos por adquirido que não estão preenchidos os aludidos pressupostos, desse modo ficando afastada a existência da apontada responsabilidade civil por parte da Ré.
2.1. Quanto ao primeiro facto considerado na sentença (não exigência da redução a escrito do contrato de subempreitada celebrado entre a A. e a Ré), inexiste qualquer nexo de causalidade entre ele e os danos invocados pela A.
Este pressuposto da responsabilidade civil consiste na “interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão” (Ac. STA de 30.10.2003 – Rec. 936/03).
E é sabido que o nexo de causalidade entre a conduta ilícita do R. e os danos invocados pelo A. deve ser aferido segundo a teoria da causalidade adequada, consagrada no art. 563º do C.Civil (“A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”), à luz da qual deve arquitectar-se a reconstituição da situação hipotética do lesado, erigida pelo art. 562º do C.Civil como objectivo nuclear da obrigação de indemnização.
Ora, in casu, é manifesto que a não exigência de redução a escrito do contrato de subempreitada celebrado entre a A. e a Ré particular é de todo irrelevante para esse juízo de causalidade, uma vez que a existência de tal contrato (como se disse, de natureza estritamente privada, celebrado entre duas empresas de construção civil) é reconhecida por todas as partes, ninguém o tendo questionado ou posto em causa, independentemente da sua redução a escrito.
Não se vislumbra, por conseguinte, em que é que tal facto ou actuação da Ré Câmara Municipal (mesmo a considerar-se ilícito) tem virtualidade para produzir, em termos de adequação causal, os danos invocados pela A., que são – relembremos – o incumprimento contratual traduzido no não pagamento pela Ré particular de trabalhos por ela executados e não pagos.
Afastada fica, relativamente a esse facto, por virtude da apontada falta de nexo causal, a responsabilidade civil da Ré Câmara Municipal.
2.2. No que respeita ao outro facto considerado na sentença (libertação das garantias bancárias prestadas por essa mesma Ré, impedindo, desse modo, a cobrança da dívida da empreiteira para consigo), afigura-se, desde logo, não estar demonstrada a sua ilicitude.
Ressalta do preceituado nos arts. 205º e segs. do DL nº 405/93, de 10 de Dezembro (inquérito administrativo), que, após a publicação dos éditos para apresentação de reclamações por falta de pagamento de salários, materiais, ou trabalhos mandados executar pelo empreiteiro a terceiros, o serviço liquidatário notificará o empreiteiro e as instituições de crédito que hajam garantido as obrigações em causa para contestarem as reclamações recebidas, sob pena de “serem havidas por aceites e deferidas”.
E que, havendo contestação, dela será dado conhecimento aos reclamantes, “avisando-os de que só serão retidas as quantias reclamadas caso, no prazo de 22 dias, seja proposta acção no tribunal competente para as exigir e ao serviço liquidatário seja enviada, nos 11 dias seguintes à propositura da acção, certidão comprovativa do facto”.
Ora, consta da matéria de facto assente que, ouvido sobre a reclamação apresentada pela A., o empreiteiro “B …” respondeu nos termos do documento de fls. 50, negando a existência de qualquer dívida, e que a Ré Câmara Municipal, em reunião ordinária de 4/6/2001, deliberou não considerar a certidão de propositura de acção judicial apresentada pela reclamante como enquadrável nos termos do art. 206º, nº 3 do DL 405/93, tendo em conta que a mesma não identificava nenhuma obra.
Tratando-se, pois, de uma reclamação contestada e não aceite pelo empreiteiro, e tendo a Ré considerado que a certidão apresentada não satisfazia as exigências do art. 206º, nº 3 do DL nº 405/93, é evidente que não havia qualquer motivo legal para a retenção das garantias bancárias.
A libertação dessas garantias não constituiu, pois, no condicionalismo descrito, um facto ilícito, ficando desde logo afastada, por falta desse pressuposto, a responsabilidade civil da Ré.
Procedem as conclusões 8ª a 11ª da alegação da recorrente.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em:
- 1)Julgar o tribunal administrativo de círculo incompetente em razão da matéria para conhecer da acção quanto ao pedido formulado contra a Ré “B…”, absolvendo esta da instância.
- 2)Conceder provimento ao recurso interposto pela Ré C.M.Vimioso, revogando a sentença impugnada, julgando a acção improcedente e absolvendo a Ré do pedido.
Custas pela A., neste Supremo Tribunal e na 1ª instância.
Lisboa, 18 de Novembro de 2004. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
