0830/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A falta de fixação de matéria de facto que se julgue fundamental para decidir do mérito do recurso não integra nenhuma das hipotéticas nulidades de sentença onde poderia caber, as referidas nas alíneas b) (Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão) ou d) (Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar...) do nº 1 do artº 668 do CPC, desde que a decisão recorrida se tenha efectivamente pronunciado sobre as questões e vícios que a fixação dessa matéria envolvia.

II- A omissão de algum facto na matéria de facto que a sentença recorrida considerou suficiente para decidir o recurso contencioso, nos termos do artº 511, nº 1, do CPC, corrige-se acrescentando-se esse facto ou factos utilizando para o efeito a possibilidade conferida pelo artº 712, nº 1, alínea a), do CPC.

III- De acordo com o disposto na alínea a) do artº 68 do DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 4.6, que veio estabelecer o Regime jurídico da urbanização e da edificação (RJUE), a nulidade do licenciamento construtivo só ocorre se o licenciamento afrontar plano municipal de ordenamento do território, plano especial do ordenamento do território, medidas preventivas ou autorização de loteamento em vigor.

IV- Ainda que, em abstracto, para a realização de um operação urbanística fosse necessário proceder a uma operação de loteamento - de simples emparcelamento - essa operação é dispensada se os respectivos prédios estiverem abrangidos por plano de pormenor e se o plano, nos termos dos artºs 90/02 do DL 380/99, de 22.9, tratar de tudo aquilo que normalmente envolve os loteamentos, o ordenamento fundiário, a afectação de espaços, as vias de circulação.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., SA, com melhor identificação nos autos, veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF), de 8.3.07, que julgou procedente o recurso contencioso deduzido pela Associação Empresarial de Viana do Castelo, B... e C... do despacho Vereador da Área de Planeamento e Gestão Industrial da Câmara Municipal de Viana do Castelo, de 14.8.02, que licenciou a obra de interface de Transportes/Espaços Comerciais, a construir em quatro prédios de que era proprietária nesta cidade.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

I. A douta sentença recorrida deu apenas como provada a matéria transcrita a fls. 271 e 272, não obstante as partes terem articulado inúmeros factos, cuja relevância parece evidente para a boa decisão da causa, como sejam, nomeadamente, os factos constantes dos artigos 6.º a 37.º, 46.º e 48.º da contestação da ora recorrente.

II. A sentença recorrida, violou o nº 3 do artigo 659.º do C.P.C., enfermando de inequívoca nulidade, por força da alínea b) do nº 1 do artigo 668.º do C.P.C

III. Nos artigos 46.º a 50.º da contestação, bem como nas suas alegações, a ora recorrente invocou a ilegitimidade activa da Autora, Associação Empresarial, face ao disposto nos artigos 2.º e 3.º da Lei nº 83/95.

IV. A sentença recorrida limitou-se a decidir que os autores recorrentes (todos e cada um deles) deteriam legitimidade para ser parte no presente processo, sem que tenha fundamentado tal conclusão nas normas legais aplicáveis, ou seja na Lei nº 83/95.

V. Assim, também nesta parte, a sentença enferma de nulidade, agora por força do disposto nos artigos 660.º e 668.º nº 1, alínea d) do C.P.C

VI. Não existe qualquer preceito legal (nomeadamente do RJUE) que permita concluir que a cada prédio preexistente apenas poderá corresponder um único edifício, e que, consequentemente, enfermar de ilicitude o pedido de licenciamento de edificação que incida sobre dois ou mais prédios, sendo, por isso, inválido o acto administrativo que aprove o licenciamento de semelhante operação urbanística.

VII. A alínea b) do nº 1, do número 11 da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro, determina que tais pedidos devem ser instruídos com certidão da descrição predial "referente ao prédio ou prédios abrangidos" (negrito nosso), daí se inferindo que o legislador admite que um mesmo pedido de licenciamento de obras de edificação abranja mais do que um prédio.

VIII. A sentença recorrida labora em manifesto erro de interpretação jurídica, violando o disposto nas alíneas b) e i) do artigo 2.º do RJUE, quando faz apelo aos conceitos de "obras de construção" e de "operações de loteamento", já que parte do pressuposto que a operação urbanística licenciada pelo acto impugnado deu origem à constituição de um lote destinado à edificação urbana, e, nessa medida, consubstanciaria um loteamento/emparcelamento.

IX. Ainda que se admitisse que o licenciamento das obras de edificação em causa deveria ter sido precedido de uma operação de loteamento/emparcelamento, jamais aquele vício poderia implicar a nulidade do acto praticado, por aplicação da alínea a) do artigo 68.º do RJUE.

X. No caso "sub judice" não existe qualquer licença/autorização de loteamento pelo que é óbvio que o acto impugnado não pode ter violado as respectivas determinações, e se o não violou, óbvio será também que o dito acto não padecerá da nulidade prevista no citado preceito.

XI. Nem o artigo 68.º do RJUE nem qualquer outra norma jurídica, comina com nulidade o licenciamento de obras de construção de edifícios em área não objecto de loteamento, pelo que também por esta razão será infundado concluir, como o faz a sentença sob recurso, pela nulidade do acto impugnado.

XII. Se interpretarmos correctamente o conteúdo e alcance do acto impugnado, forçoso será reconhecer que este acto de licenciamento contém, em si, um outro acto implícito de autorização do emparcelamento dos prédios em causa.

XIII. A Câmara Municipal de Viana do Castelo, através do competente vereador do pelouro, decidiu licenciar a construção de edifício implantado em quatro prédios distintos pelo que implicitamente autorizou o emparcelamento destes prédios.

XIV. O acto de licenciamento impugnado contém, em si mesmo, um acto implícito de autorização de emparcelamento e nessa medida não padece do vício que lhe é imputado pela sentença objecto do presente recurso.

XV. A sentença recorrida violou o disposto no nº 3 do artigo 659.º do C.P.C., enfermando de nulidade por força do estatuído nos artigos 660.º e 668.º nº 1, alíneas b) e d) do mesmo Código, tendo ainda desrespeitado, ao declarar nulo o acto recorrido, o estatuído no artigo 68.º do RJUE.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença proferida e mantendo-se válido o acto impugnado.

Os recorridos pronunciaram-se pelo improvimento do recurso.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A. .., SA, recorre da decisão do TAF do Porto que declarou nulo o despacho do Vereador da Área de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, datado de,14.8.2002, que licenciou a construção de um edifício destinado a Interface de Transportes/Espaços Comerciais", na acção popular, na modalidade de recurso contencioso, interposta pela Associação Empresarial de Viana do Castelo e outros, pedindo a sua revogação. Em sede de argumentação conclusiva alega que a sentença recorrida violou o disposto no nº 3 do artº 659.º do CPC, enfermando de nulidade por força do estatuído nos artigos 660.º e 668.º nº 1, alíneas b) e d) do mesmo Código, tendo, ainda, desrespeitado, ao declarar nulo o acto recorrido, o estatuído no artº 68.º do RJUE. A nulidade, por violação do disposto no nº 3 do artº 659.º do CPC decorrerá do facto de a sentença ter apenas dado como provada a matéria transcrita a folhas 271 e 272, não obstante as partes terem articulado factos, tais como os constantes dos artigos 6º a 37.º, 46.º e 48.º, da contestação, cuja relevância parece evidente para a boa decisão da causa. E a nulidade, por força do disposto nos artigos 660.º e 668.º nº 1, alínea d), decorrerá do facto de a Recorrente ter invocado a ilegitimidade activa da Autora, Associação Empresarial, face ao disposto nos artigos 2.º e 3.º da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, e a sentença ter-se limitado a decidir que os autores teriam legitimidade para ser parte no processo, sem que tenha fundamentado tal conclusão na Lei nº 83/95. No desrespeito pelo disposto no artº 68.º do RJUE, alega a Recorrente, "que não existe qualquer preceito legal (nomeadamente no RJUE) que permita concluir que a cada prédio preexistente apenas poderá corresponder um único edifício e que, consequentemente, enfermará de ilicitude o pedido de licenciamento de edificação que incida sobre dois ou mais prédios, sendo, por isso, inválido o acto administrativo que aprove o licenciamento de semelhante operação urbanística e, ainda, que se admitisse que o licenciamento das obras de edificação em causa deveria ter sido precedido de uma operação de loteamento/emparcelamento, jamais aquele vício poderia implicar a nulidade do acto praticado, por aplicação da alínea a) do artigo 68.º do RJUE. Além de que "a sentença recorrida labora em manifesto erro de interpretação jurídica, violando o disposto nas alíneas b) e i) do artº 2.º do RJUE, quando faz apelo aos conceitos de "obras de construção" e de "operações de loteamento", já que parte do pressuposto que a operação urbanística licenciada pelo acto impugnado deu origem à constituição de um lote destinado à edificação urbana e, nessa medida, consubstanciaria um loteamento/emparcelamento ". As nulidades invocadas resumem-se à nulidade por omissão de pronúncia. Esta nulidade ocorre quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado, estando conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artº 660.º nº 1 do C.P.Civil que dispõe que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Em primeira linha o que a Recorrente pretende é a nulidade da sentença por não ter tido em conta os factos articulados sob os artigos 6.º a 37.º e 46.º e 48.º da contestação. Sob o nº 2 da matéria de facto deu-se como provado que "em 13 de Abril de 2002 a recorrida particular solicitou a aprovação de um projecto de arquitectura de uma obra de interface de transportes/espaços comerciais, a construir em quatro prédios (de) que era proprietária". Este facto determinou a procedência da acção. Efectivamente, conforme refere a sentença "...estamos perante 4 prédios, um deles vindo do domínio público ferroviário. ..tendo dois vindo de arrematação de dois terrenos...ou seja, não se trata do mesmo prédio. Assim, e não se tratando de um só prédio, mas sim de quatro, para se poder construir nos terrenos em questão dever-se-ia ter procedido a uma operação de loteamento, o que não aconteceu...". E, assim, visto o disposto na alínea a) do artº 68.º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, o despacho impugnado, por não ter havido loteamento, foi considerado nulo. Ora, o conhecimento de todos os factos vertidos nos artigos 6.º a 37.º da contestação, da ora Recorrente, ficou prejudicado visto o fundamento em que alinhou a sentença recorrida para considerar nulo o acto de licenciamento. Daqui que não ocorra a alegada nulidade, como não ocorre a nulidade por omissão dos factos constantes dos artigos 46.º e 48.º. De facto, refere e a sentença que "o presente recurso é interposto pela Associação Empresarial de Viana do Castelo que tem como objectivo defender os direitos e legítimos interesses dos seus associados, que passam necessariamente pelo ambiente e qualidade de vida e pela protecção de consumo de bens e serviços. .." , alicerçando a sua legitimidade no disposto no nº 2 do artº 1.º da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto e alínea a) do artº 7.º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

Parece, pois, não haver dúvidas que a sentença não deixou de se pronunciar sobre a questão da legitimidade suscitada pela Recorrente. Questão diversa seria a de, no âmbito deste recurso, aferir dessa legitimidade, todavia, não foi questionada em sede do recurso, pelo que dela não pode conhecer-se.

A última questão prende-se com a necessidade de loteamento prévio face ao pedido de licenciamento, de acordo com o disposto na alínea i) do artº 2.º do Dec. Lei nº 555/99, que determinou a nulidade do acto recorrido. Nos termos da sentença, essa operação impunha-se face a tal normativo, já que a construção incidia sobre quatro prédios e não sobre o mesmo prédio. Para efeitos do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo Dec. Lei nº 555/99, entende-se, por "operações de loteamento as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento", conforme a referida alínea i) do artº 2.º. Parece claro resultar desta norma que o loteamento visa a edificação urbana. Ora, o loteamento ou se entende pela divisão jurídica de um prédio em lotes ou pela unificação de vários prédios num só, o emparcelamento. Visando o loteamento a edificação urbana, ele impõe-se caso se pretenda dividir um prédio para construção de edificações, em cada um dos lotes divididos, ou pretenda construir um edifício em vários prédios. Tendo a requerente do licenciamento apresentado o pedido de construção do Interface de Transportes/Espaços comerciais em quatro prédios urbanos - identificados a folhas 45 - impunha-se, previamente ao pedido de licenciamento, que fosse efectuada a acção de loteamento (emparcelamento), de acordo com a referida alínea i) do artº 2.º do Dec. Lei nº 555/99 e 41 nº 1 do mesmo diploma, sujeito a licença, de acordo com o disposto no artº 4.º nº 2, do mesmo diploma, pelo que, ao invés do que pretende a Recorrente existe norma expressa que obriga ao emparcelamento de prédios para efeitos de edificação - a citada alínea i). Alega, contudo, a Recorrente - sob as conclusões IX X - que, ainda que se admitisse que o licenciamento das obras de edificação em causa deveria ter sido precedido de uma operação de loteamento/emparcelamento, jamais aquele vício poderia implicar a nulidade do acto praticado, por aplicação da alínea a) do artº 68.º do RJUE," pois que, no caso sub judice não existe qualquer licença/autorização de loteamento pelo que é óbvio que o acto impugnado não pode ter violado as respectivas determinações, e se o não violou, óbvio será também que o dito acto não padecerá da nulidade prevista no citado preceito". Efectivamente a decisão recorrida declarou nulo o acto impugnado por violação no disposto na alínea a) do artº 68.º do referido Dec. Lei nº 555/99. Dispõe essa alínea que "são nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto no plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor." Ora, não será pela ausência de loteamento aprovado que foi violada a autorização desse loteamento, como defende a sentença recorrida, pois que, o acto recorrido, para ser anulado com esse fundamento teria de violar um loteamento já aprovado anteriormente.

Procede o recurso com este fundamento.

Sob a alínea e) das conclusões no recurso contencioso alegou, a Recorrente contenciosa, que "ao acto de aprovação do projecto de arquitectura, incorporado no acto final recorrido, falta o elemento essencial (previsto no artº 20.º nº 1 do RJUE) de apreciação da sua conformidade à lei e aos instrumentos de planeamento em vigor - o que redunda em nulidade, nos termos do artº 133º/1 do CPA". Esse vício fora já invocado na petição inicial - artigos 68.º e seguintes - invocando-se a violação do Regulamento do Plano de Urbanização da Cidade de Viana do Castelo que, a verificar-se, poderá determinar, ao abrigo da referida alínea a) do artº 68.º do RJUE, a nulidade do acto recorrido. Por sua vez, alegou a Recorrida que "não tem qualquer fundamento a pretensa omissão de pronúncia da compatibilidade do projecto de arquitectura com os planos em vigor", e que, além de que, o acto recorrido "teve por fundamento diversos pareceres técnicos emitidos quer no procedimento concursal, quer no procedimento de licenciamento" e que "teve por base, o referido acto, um estudo prévio elaborado pela própria CMVC, no qual foi previamente definido pela Câmara Municipal a utilização a dar ao edifício a construir em cumprimento daquilo que o Plano de Urbanização da Cidade previa para o local, posteriormente acolhido e confirmado pelo Plano de Pormenor do Centro Histórico."

Aqueles vícios não foram analisados na sentença recorrida, nem colhem dos autos elementos que permitam, face ao alegado pela recorrente e recorrido, analisá-los, pelo que, julgando-se procedente o recurso, deverão os Autos baixar à l.ª instância, para deles conhecer."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

1. A recorrente, Associação Empresarial de Viana do Castelo, é uma associação livre com personalidade jurídica, sem fins lucrativos, e que tem entre os seus objectivos, defender os legítimos direitos e interesses das empresas suas associadas (fls. 34);

2. Em 12 de Abril de 2002 a recorrida particular solicitou a aprovação de um projecto de arquitectura de uma obra de interface de Transportes/Espaços Comerciais, a construir em quatro prédios que era proprietária (fls.45-47, que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);

3. O contra-interessado recorrido apresentou a memória descritiva e justificativa referente ao prédio em questão, a fls. 35-44 dos autos, que aqui se dá como inteiramente reproduzida;

4. O projecto de arquitectura foi deferido por deliberação de 3/07/2002 (fls. 52), e a obra foi licenciada por despacho de 14 de Agosto de 2002 (ver ofício de fls. 53);

Nos termos do artº 712, nº 1, alínea a), do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto que se considera relevante para a apreciação do mérito do recurso:

5. Em Junho de 2000, a Câmara Municipal de Viana do Castelo (CMVC) procedeu à abertura de um concurso público para "adjudicação da propriedade de terrenos para construção do interface de transportes/espaços comerciais e concessão da exploração do parque de estacionamento da Avenida dos Combatentes".

6. O aviso do concurso foi publicado em Diário da República de 18 de Julho de 2000.

7. Constituía objecto do concurso: (i) a arrematação de dois terrenos (devidamente identificados) para construção de edifício onde seria instalado o Interface de Transportes Rodoviários e um Espaço Comercial; (ii) o direito à concessão da exploração do Parque de Estacionamento da Avenida dos Combatentes, pelo prazo de 30 anos;

8. A construção do empreendimento posto a concurso deveria atender ao estudo prévio elaborado pela CMVC, sem prejuízo da apresentação pelos concorrentes de variantes ou alternativas.

9. O edifício a construir nos terrenos postos a concurso destinar-se-ia a parque de automóveis ligeiros, Terminal de Transportes Rodoviários, salas de cinema, escritórios, área comercial e de restauração e bebida.

10. O concorrente adjudicatário ficava obrigado a entregar à CMVC o piso destinado a instalação do terminal de Transportes Rodoviários, dotado das necessárias infra-estruturas.

11. Todas as matérias omissas no processo de concurso seriam reguladas pelo Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março (empreitadas de obras públicas).

12. Por deliberação da CMVC de 12 de Dezembro de 2000 foi adjudicada a concessão de exploração do Parque de Estacionamento e a propriedade dos prédios postos a concurso, para neles ser edificado o empreendimento, tudo nos termos e condições constantes do respectivo regulamento, da proposta do aludido concorrente e da Acta nº 3 da Comissão de Apreciação de Propostas, bem como da Acta de Negociação.

13. Na sequência da referida adjudicação, a A..., S.A. submete, em 12 de Abril de 2002, a licenciamento da CMVC a construção do empreendimento denominado "Interface de Transportes/Espaços Comerciais", nos termos dos artºs 18° e seguintes do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo D.L. nº 177/2001, de 4 de Junho.

14. Este pedido de licenciamento constituía uma das obrigações da A..., enquanto adjudicatária da concessão supra referida, uma vez que a mesma estava vinculada, por força da dita adjudicação, a realizar a construção do "Interface de Transportes/Espaços Comerciais".

15. Em 18 de Dezembro de 2001 foi celebrado entre a D..., E.P. e A..., S.A. um contrato pelo qual a primeira prometeu constituir a favor da segunda o direito de superfície sobre duas parcelas de terreno (contíguos à linha de caminho de ferro, sitos entre a Av. Conde de Carreira e a Av. 25 de Abril) e igualmente outorgar-lhe a concessão da área sobre as linhas de caminho de ferro, tudo para efeitos de edificação da passagem para peões supra referida (conforme contrato junto como Doc. nº 1, anexo à resposta à suspensão de eficácia).

16. Aquele empreendimento incide sobre os terrenos objecto do concurso público acima mencionado bem como sobre os terrenos e espaços abrangidos pelo contrato celebrado com a D..., E.P.

17. Por deliberação da CMVC de 3 de, Julho de 2002 foi aprovado o projecto de arquitectura do edifício destinado a "Interface de Transportes/Espaços Comercias".

18. Em 14/08/2002 é proferida a decisão final de licenciamento da construção, tendo sido emitido em 4/9/2002 o respectivo alvará nº 875/02.

19. O empreendimento licenciado é composto por um único edifício com três pisos acima da cota de soleira (ou seja r/c mais dois pisos) e dois pisos abaixo da referida cota.

20. A respectiva área total de construção ascende a 57.105 m2, dos quais 17.225 m2 são destinados a estacionamento para uso público, 6.090 m2 ficam afectos ao Interface de transportes e 6.755 m2 correspondem às denominadas "áreas técnicas" de mero apoio aos diversos espaços que compõe o edifício.

21. A parte do edifício destinada a Interface de Transportes será entregue, uma vez concluída a respectiva construção, à CMVC ficando a pertencer ao património municipal.

22. O empreendimento em causa não é uma simples obra particular já que, em conformidade com o concurso público que lhe deu origem, visa satisfazer necessidades colectivas ao nível dos transportes públicos e do estacionamento, assegurando ainda uma passagem área sobre a via férrea que permite a ligação entre o Interface de Transportes Rodoviários e a estação de Caminhos de Ferro.

23. O dito empreendimento assegura a prossecução do interesse público municipal, uma vez que corresponde à construção de infra-estruturas e equipamentos para utilização pública: parque de estacionamento e plataforma intermodal de transportes públicos rodoviários e ferroviários.

24. O empreendimento em causa, na sua componente "espaço comercial", irá gerar a criação de cerca de 900 novos postos de trabalho, quer por via dos trabalhadores afectos directamente à exploração e manutenção do centro comercial, quer por força dos trabalhadores contratados pelos lojistas que nele se irão instalar.

25. O empreendimento assegura igualmente a prossecução do interesse público no domínio do emprego e da dinamização da actividade económica, do concelho e da região.

26. À data em que foi emitido o alvará de licença de construção, ou seja 4/9/2002, já tinham sido concluídas as demolições das edificações preexistentes, bem como iniciado, no terreno, os trabalhos preliminares de edificação, através da realização de escavações e contenção periférica e consequente remoção de terras respeitantes aos pisos abaixo da cota de soleira.

27. Em 17/04/2002 foi autorizada pela CMVC a realização dos aludidos trabalhos os quais tiveram início em 22/04/2002.

28. Em 10/9/2002 foi adjudicada a construção do empreendimento à empreiteira E..., S.A., tendo a consignação da obra ocorrido no dia imediato, ou seja em 11/9/2002.

29. Entre 11/9/2002 e 3/10/2002 foram realizados no terreno diversos trabalhos preparatórios tais como: montagem de gruas; vedação do local da obra para efeitos de segurança; montagem do estaleiro.

30. E em 3/10/2002 iniciaram-se os trabalhos de construção da estrutura do edifício através da betonagem das respectivas fundações.

31. A área onde se localiza o empreendimento está abrangida pelo Plano de Urbanização da Cidade de Viana do Castelo, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 92/99, de 13 de Agosto, bem como pelo Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de 15 de Fevereiro de 2002, publicado em D.R. II Série Nº 183, de 9 de Agosto de 2002.

32. O referido empreendimento respeita integralmente as normas constantes dos aludidos Planos de Urbanização e de Pormenor.

33. Encontrando-se, aliás, expressamente previsto na alínea e) do nº 2 do artº 39 do Regulamento do PP e na planta de implantação anexa ao mesmo.

III Direito

1. Nas conclusões I/II a recorrente vem arguir a nulidade do acórdão recorrido, por omissão de pronúncia, por duas razões: em primeiro lugar, pela circunstância de ali se não ter fixado toda a matéria de facto que, em seu entender (artigos 6 a 37 da contestação), era essencial para "apurar do verdadeiro conteúdo e alcance do acto impugnado, bem como da respectiva fundamentação, o que, seguramente, conduziria a decisão diversa daquela que foi proferia", em segundo, a relevância de alguns dos factos omitidos (artigos 46 e 48) seria fundamental "para decidir sobre a excepção da ilegitimidade activa da autora Associação Empresarial". A falta de fixação de matéria de facto que se julgue fundamental para decidir do mérito do recurso não integra nenhuma das hipotéticas nulidades onde poderia caber, as referidas nas alíneas b) (Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão) ou d) (Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar...) do nº 1 do artº 668 do CPC, desde que a decisão recorrida se tenha efectivamente pronunciado sobre as questões e vícios que a fixação dessa matéria envolva. Esta omissão estará conexionada com a outra das nulidades invocadas e que se irá apreciar de seguida e, ainda, com a restante matéria que envolve o objecto do recurso. Todavia, independentemente de se saber se o tribunal se pronunciou ou não sobre ela, a omissão de algum facto na matéria de facto que a sentença recorrida considerou suficiente para decidir o recurso contencioso, nos termos do artº 511, nº 1, do CPC, corrige-se, acrescentando esse facto ou factos utilizando para o efeito a possibilidade conferida pelo artº 712, nº 1, alínea a), do CPC, o que, no presente caso, já foi feito, justamente por se ter entendido que esse conjunto de factos era fundamental para se decidir do mérito do recurso contencioso face aos vícios aí imputados ao acto impugnado.

A segunda nulidade (conclusões III/IV) consistiria no facto de não obstante a recorrente ter repetidamente invocado a ilegitimidade da Associação Empresarial "face ao disposto nos artigos 2.º e 3.º da Lei nº 83/95", "A sentença recorrida limitou-se a decidir que os autores recorrentes (todos e cada um deles) deteriam legitimidade para ser parte no presente processo, sem que tenha fundamentado tal conclusão nas normas legais aplicáveis, ou seja na Lei nº 83/95". Mas não é assim. Embora em termos pouco precisos e a propósito de outra matéria, os pressupostos da admissibilidade da acção popular, a sentença apreciou, suficientemente, a questão da legitimidade dos três recorrentes contenciosos. Veja-se o seguinte trecho: "De acordo com o nº 2, do artigo 1°, da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, "...são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços o património cultural e o domínio público", referindo o nº 1 do mesmo artigo que "são titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior...". Por seu lado, de acordo com a alínea a) do nº 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, "no âmbito dos instrumentos de gestão territorial são reconhecidas aos interessados as garantias gerais dos administrados previstas no Código do Procedimento Administrativo e no regime de participação procedimental, nomeadamente: a) O direito de acção popular ". Ora, o presente recurso é interposto pela Associação Empresarial de Viana do Castelo que tem como objectivo defender os direitos e legítimos interesses dos seus associados, que passam necessariamente pelo ambiente e qualidade de vida e pela protecção de consumo de bens e serviços, bem como por dois eleitores de Viana do Castelo no gozo dos seus direitos civis e políticos, detendo assim os recorrentes legitimidade para intentar a presente Acção Popular. Por seu lado, através da presente acção, vêm os recorrentes colocar em crise o licenciamento de uma obra que, segundo referem, viola de forma frontal os instrumentos de gestão territorial aplicáveis na cidade de Viana o Castelo, pelo que nada obsta a que possam recorrer à acção popular de acordo com referido nos normativos invocados.". Mal ou bem, a sentença recorrida apreciou e fundamentou, embora incipientemente, a referida questão não tendo incorrido na citada nulidade. Por outro lado, sendo a legitimidade da Associação mais do que duvidosa (veja-se o acórdão STA de 17.5.07, no recurso 107/07) o certo é que a recorrente não invocou qualquer erro de julgamento a esse respeito, pelo que de tal matéria também não pode conhecer-se por se não incluir no objecto do recurso jurisdicional.

Improcede, assim, a arguição das referidas nulidades.

2. Os recorrentes, no recurso contencioso, imputaram ao acto recorrido diversas ilegalidades, que identificaram. Os aí recorridos sustentaram a extemporaneidade do recurso contencioso. Para defender a tempestividade do recurso, a sentença, sem as ter identificado (como devia) e sem anunciar as que estariam arguidas fora do tempo (se fosse caso disso), concluiu que haviam sido imputados ao acto vícios geradores de nulidade (também sem os enumerar), conheceu de um deles, a violação da alínea a) do artº 68 do DL 555/99, de 16. 12, deu-o como verificado e concedeu provimento ao recurso com esse fundamento. Foi contra essa decisão que a recorrente se veio revelar, adiantando a matéria que consta das conclusões VI/XIV.

Vejamos, então. Observa-se na matéria de facto que à recorrente foi deferido, pelo acto impugnado, um pedido de licenciamento construtivo de uma obra "de interface de Transportes/Espaços Comerciais, a construir em quatro prédios de que era proprietária", apresentado na sequência dos procedimentos apontados na matéria de facto (ponto 5 e ss.). Na tese da sentença esse acto seria nulo, nos termos do artº 68, alínea a), do DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/01, de 4.6, que veio estabelecer o Regime jurídico da urbanização e da edificação (RJUE). Aí se diz que "São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial do ordenamento do território, medidas preventivas ou autorização de loteamento em vigor". Ora, é também a sentença que o diz, a obra licenciada (hoje já edificada no local) abrangia quatro prédios distintos o que obrigava ao seu emparcelamento a levar a cabo no âmbito de um processo de loteamento (por imposição da alínea i) do artº 2 do RJUE), que deveria ter sido requerido pela aqui recorrente. Portanto, a nulidade seria a consequência de se ter licenciado uma obra sem que o espaço por ela abrangido tivesse sido objecto de um processo de loteamento. Mas, independentemente de averiguarmos da necessidade ou desnecessidade de loteamento, se virmos a lei, constatamos que a nulidade - aqui do licenciamento construtivo - só ocorre se o licenciamento afrontar plano municipal de ordenamento do território, plano especial do ordenamento do território, medidas preventivas ou autorização de loteamento em vigor. Nada mais. Se a sentença julgou procedente o vício por ter concluído que o pedido de licenciamento fora deferido sem ter havido um pedido prévio de licenciamento de um loteamento e o fundamentou na supra citada alínea a) do artº 68 do RJUE, tal sentença não pode manter-se. É que, em matéria de contencioso administrativo, à invalidade do acto administrativo corresponde o regime jurídico da anulabilidade (artº 135 do CPA), sendo a nulidade o regime excepcional, só admissível em relação aos actos "a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade" (artº 133, nº 1, do CPA). O acto contenciosamente impugnado não estando em desconformidade com nenhuma autorização de loteamento em vigor, podendo ser anulável, não pode ser nulo. De resto, no caso em apreço, tendo em consideração a matéria de facto provada - ponto 31 - a área onde se localiza o empreendimento está abrangida pelo Plano de Urbanização da Cidade de Viana do Castelo, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 92/99, de 13 de Agosto, bem como pelo Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de 15 de Fevereiro de 2002, publicado em D.R. II Série Nº 183, de 9 de Agosto de 2002, com o qual o acto impugnado está em perfeita conformidade (ponto 32) o que, só por si, já dispensaria o procedimento de loteamento, face ao que se dispõe nos artºs 90/92 do DL 380/99, de 22.9, que veio estabelecer o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (que igualmente decorre de toda a matéria de facto a partir do ponto 5). Como se vê no artº 91, que enuncia o conteúdo material dos planos de pormenor, o plano deve tratar de tudo aquilo que normalmente envolve os loteamentos, o ordenamento fundiário, a afectação de espaços, as vias de circulação. Acresce que o próprio artº 92, nº 2, alínea b) determina que o plano seja acompanhado das "Peças escritas e desenhadas que suportem as operações de transformação fundiária previstas, nomeadamente para efeitos de registo predial". Por outro lado, no essencial, um procedimento de loteamento consiste numa operação de ordenamento e planeamento urbanístico muito localizada, de modo que se esse arranjo urbanístico já está assegurado por um plano de pormenor - que faz em relação às parcelas aquilo que faria o loteamento - o loteamento sempre seria desnecessário. Assim, a preocupação evidenciada na sentença, respeitante ao emparcelamento (outra não se vê), está resolvida pelo Plano de Pormenor existente que prevê para os quatro prédios envolvidos a obra licenciada, dele resultando efectivamente o emparcelamento dos referidos prédios. O artº 49 do RJUE nada tem a ver com isto porquanto pressupõe, sempre, a existência de um loteamento licenciado; de resto, nunca poderia servir para criar, por via da analogia, uma situação de nulidade de acto administrativo.

Procedem, assim, as referidas conclusões da alegação da recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e em ordenar a baixa dos autos ao TAF a fim de serem conhecidos os restantes vícios ainda não apreciados e que devam sê-lo.

Custas a cargo dos recorridos, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 euros (artº 20 do DL 83/95, de 31.8).

Lisboa, 20 de Dezembro de 2007. – Rui Botelho(relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.