0362/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os arts. 186º e 187º do Estatuto dos Militares da GNR (EMGNR) estabelecem a reclamação necessária para o Comandante-Geral dos próprios actos desta entidade, só havendo lugar a recurso hierárquico para o MAI após a pronúncia, expressa ou tácita, daquele órgão.

II- Não pode valer como reclamação necessária um requerimento (erradamente) dirigido ao Comandante-Geral por um oficial da GNR solicitando a alteração da data da produção de efeitos da sua promoção ao actual posto, fixada na Portaria do MAI que efectuou essa promoção.

III- É legal a rejeição do recurso hierárquico interposto para o MAI do acto do Comandante-Geral que indeferiu esse requerimento, por extemporaneidade, se fundada na preterição daquela reclamação necessária.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA recorre do acórdão do TCA (Tribunal Central Administrativo) que, em recurso contencioso interposto por A..., major de cavalaria do quadro permanente da GNR, anulou o despacho de 11.1.00 do ora recorrente, que rejeitou o recurso hierárquico interposto pelo recorrido do despacho do Comandante-Geral da GNR que indeferira, por extemporaneidade, o seu pedido de alteração da antiguidade da sua promoção ao actual posto.

A anulação ditada pelo acórdão recorrido fundou-se em ser errado o pressuposto em que assentou a rejeição do recurso hierárquico, de que o recorrido não apresentara reclamação necessária, previamente à interposição do referido recurso hierárquico, nos termos do art. 186º e 187º do EMGNR e 173º, al. e), do CPA.

Nas suas alegações, o recorrente termina enunciando as seguintes conclusões:

a) “Como é pacificamente admitido entre nós – e centrando as atenções no direito administrativo (ramo do direito que regula a relação jurídica litigiosa) -, a reclamação é o meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor (cfr., por todos, Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, policopiado, Lisboa, 1988, pág. 27);

b) Tomando como paradigma o recurso hierárquico – única espécie que importa considerar no contexto da presente alegação, com o propósito de distinguir aquela figura da reclamação -, pode afirmar-se, seguindo, igualmente, o Prof. Freitas do Amaral, que o referido recurso “(...) é o meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido” (A. cit., op. cit. págs. 32 e 33);

c) O então Recorrente foi promovido ao posto de Major através da Portaria de 13.11.96, da autoria do Senhor Ministro da Administração Interna (cfr. Doc. 1) - portaria, aquela, emanada ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 212º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho;

d) O Ministro da Administração Interna é superior hierárquico do Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana (cfr., nomeadamente, Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna, aprovada pelo Dec.-Lei nº 55/87, de 31 de Janeiro, com as alterações subsequentes, Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pelo Dec.-Lei nº 231/93, de 26 de Junho, com as modificações ulteriores, e Estatuto, já citado);

e) A Portaria de 13.11.96, referida, fixa – como dela se alcança – a data a partir da qual se conta a antiguidade e vencimentos inerentes ao acto de promoção que a mesma consubstancia. No caso sujeito, a data considerada juridicamente, para o efeito, relevante é a de 20.7.96, como ali, expressamente, se refere;

f) Por força das conclusões anteriores, resulta que, não sendo o Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana o autor da Portaria de 13.11.96 - mas, sim, o Senhor Ministro da Administração Interna, como dela se vê -, nunca a Exposição que o então Recorrente dirigiu àquela Entidade, datada de 9.6.99, com o propósito de ver alterada a data da sua antiguidade no posto de Major – passando a ser juridicamente relevante, para o efeito, não a data de 20.7.96, como fixado naquela Portaria, mas a de 01.01.96 -, poderia ser encarada como uma reclamação;

g) Além do mais, porquanto, o Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana é órgão subalterno do Senhor Ministro da Administração Interna, sendo inconcebível, a todos os títulos, uma impugnação de acto administrativo dirigida a órgão subalterno da entidade decidente - o que bem se compreende, já que um órgão subalterno não pode revogar actos praticados por entidade que, na respectiva hierarquia administrativa, está colocada em lugar cimeiro (cfr. art. 142º do Código do Procedimento Administrativo);

h) Bem andou, assim – com o respeito devido -, a Autoridade Recorrida ao ter qualificado o documento que o então Recorrente endereçou ao Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, como exposição – porque é disso que se trata -, e não como reclamação, sendo absolutamente irrelevante – também com o respeito devido – que o aqui impugnante tenha formulado o pedido, ali deduzido, ao abrigo dos artigos 185º e 186º do Estatuto, já mencionado – como, efectivamente, fez -; preceitos que aludem à reclamação;

i) Como consta dos autos, quem emanou a Portaria de 13.11.96, citada, foi o Senhor Ministro da Administração Interna, pelo que o documento de 9.6.99, dirigido pelo Recorrente ao Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana - Entidade subalterna relativamente àquele -, com o propósito de ver modificada a data a partir da qual se contaria a sua antiguidade no posto de Major - fixada na referida Portaria –, não pode ser considerado, a nenhum título, como uma reclamação;

j) Por força de todas as conclusões antecedentes, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a Autoridade Recorrida tinha qualificado mal o documento do Recorrente, de 9.6.99 – e que o mesmo não era uma exposição, como julgado pela Entidade Recorrida, mas, sim, uma reclamação -, e que, por via disso, o acto administrativo controvertido era ilegal por erro de qualificação, qualifica ele próprio – com o respeito devido -, erradamente, o citado documento, e quando lhe atribui – como o faz - a natureza de reclamação, viola, por má interpretação e inadequada aplicação, nomeadamente, o nº 1 do artigo 186º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana e o artigo 158º, nº 2, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo;

l) Na perspectiva da Autoridade ora Recorrente, tendo presente que o Autor da Portaria de 13.11.96, que promoveu, entre outros, o ora Recorrente ao posto de Major, fixando, naquela resolução, como data juridicamente relevante para a contagem da antiguidade e vencimentos, no aludido posto, a data de 20.7.96, é o Senhor Ministro da Administração Interna, os preceitos contidos nos artigos 186º, nº 1, e 158º, nº 2, alínea a), respectivamente, do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana e do Código do Procedimento Administrativo, deveriam de ter sido interpretados e aplicados no sentido de que o documento de 9.6.99, do ora Recorrido, em que o mesmo solicitou ao Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana – Entidade que é subalterna àquele –, nos termos que ali melhor constam, fosse reportada a contagem da sua antiguidade a 01.01.96 – e não a 20.7.96, como indicado na Portaria acima identificada –, não é uma reclamação, mas uma exposição – tal como sustentado pela Entidade ora Recorrente”.

Não houve contra-alegações.

No seu parecer, o Ministério Público pronuncia-se no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

- II -

O ora recorrido começou por ser objecto de uma Portaria que o promoveu ao posto de major do quadro permanente da GNR, contando a antiguidade a partir de 20.7.96. A Portaria era da autoria do MAI (Ministro da Administração Interna).

Mais de 2 anos depois, o recorrido, invocando determinados fundamentos, dirigiu um requerimento escrito ao Comandante-Geral da GNR pedindo que a sua antiguidade no posto passasse a reportar-se a 1.1.96 (data da ocorrência da vaga) e não 20.7.96. Este requerimento foi indeferido, com fundamento na sua extemporaneidade, visto a lei estabelecer a possibilidade de reclamação contra a antiguidade fixada na dita Portaria, a interpor no prazo de 15 dias, o que o interessado não fizera (arts. 184º, 185º e 186º, nº 1, do EMGNR).

Destra decisão recorreu hierarquicamente para o MAI, tendo o Secretário de Estado ora recorrente rejeitado o recurso, por falta de prévia reclamação (necessária) para o Comandante-Geral da GNR, nos termos dos arts. 173º, al. e), do CPA e 186º e 187º do EMGNR.

Tendo impugnado contenciosamente este acto, o acórdão recorrido veio a conceder provimento ao recurso e anulá-lo, visto ter existido, in casu, reclamação prévia, materializada no requerimento em que o recorrido pedia a alteração da data de produção de efeitos da promoção, e em consequência disso, o despacho estar viciado de erro de direito num pressuposto.

Diferentemente, o recorrente continua a entender que esse escrito não consubstancia uma reclamação, mas uma simples exposição, acusando o tribunal a quo de ter feito errada interpretação e aplicação do art. 186º, nº 1, do EMGNR e do art. 158º, nº 2, al. a), do CPA.

Vejamos: em primeiro lugar, importa precisar que o âmbito do presente recurso jurisdicional se circunscreve à questão de saber se o tribunal recorrido decidiu com acerto, quando anulou por erro de direito num pressuposto a decisão de rejeição do recurso hierárquico apresentado pelo recorrido. Fora da pronúncia possível do tribunal está, por conseguinte, o conhecimento do mérito desse recurso hierárquico e, consequentemente, do reconhecimento do direito do mesmo à almejada antiguidade no actual posto.

Como é sabido, a reclamação consiste na impugnação do acto administrativo perante o seu próprio autor.

O Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo D-L 265/93, de 31.7, estabelece, em sede de reclamações e recursos (capítulo XI), o seguinte:

Art. 186º

1- “A reclamação contra um acto administrativo deve ser singular e dirigida por escrito, através das vias competentes, ao chefe que praticou esse acto, no prazo de 15 dias, contados a partir do seu conhecimento pelo reclamante.

2- Considera-se como data de conhecimento do acto administrativo que dá origem à reclamação aquela em que o militar dele for pessoalmente notificado ou da publicação do mesmo em ordem de serviço.

Artigo 187.º

1- Quando a reclamação, apresentada nos termos do artigo anterior, não for, no todo ou em parte, atendida, assiste ao reclamante o direito de recurso hierárquico para o chefe imediato daquele que proferiu o acto administrativo em causa, no prazo de 15 dias, contados a partir da data de notificação pessoal ou da publicação oficial da decisão proferida sobre a reclamação.

2- Não sendo proferida decisão sobre a reclamação no prazo de 15 dias a contar da respectiva apresentação, a mesma é indeferida tacitamente, cabendo recurso hierárquico nos termos do n.º 1 do artigo seguinte.

3- O recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 15 dias, a contar da data em que o mesmo for recebido pela entidade competente.

4- Se, no prazo referido no número anterior, não for proferida decisão expressa, o recurso é tacitamente indeferido, cabendo recurso hierárquico para o chefe imediato, até esgotar todos os níveis da hierarquia.

Artigo 188º

1- Da decisão do Comandante-Geral cabe sempre recurso para o Ministro da Administração Interna.

2- A decisão do recurso pelo Ministro da Administração Interna é definitiva e pode revogar, alterar ou manter a decisão recorrida, no todo ou em parte”.

Como se vê da leitura destas disposições, o legislador pretendeu instituir uma reclamação obrigatória, necessária, dos actos do Comandante-Geral da GNR, só havendo lugar a recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna do acto que decidir essa reclamação.

Trata-se duma estatuição excepcional, pois a regra é a da reclamação meramente facultativa, que pode ser deduzida sem prejuízo da interposição do recurso contencioso ou hierárquico, consoante os casos. Acerca da admissibilidade deste tipo de reclamação, vide ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, vol. II, p. 161.

A ideia do legislador, neste como nos outros raros casos em que obriga à reclamação prévia a outro meio impugnatório, é a de favorecer a reapreciação dos casos e a resolução de diferendos pelo próprio órgão que decidiu em primeiro grau. O que os preceitos estatutários aqui em causa pretendem é evitar que sejam levadas ao Governo questões que possam ser solucionadas ainda no seio institucional da GNR.

Face a este quadro de normas e princípios, torna-se claro que o acórdão recorrido não pode manter-se.

Com efeito, a rejeição do recurso hierárquico pelo ora recorrente teve como fundamento justamente o facto de o recorrido não ter reclamado primeiro do despacho do Comandante-Geral que constituía o objecto desse recurso.

E essa reclamação, realmente, não existiu.

O que houve foi um requerimento do interessado e ora recorrido ao Comandante-Geral da GNR, no sentido de ser alterada a data da produção de efeitos da sua promoção. Mas, tendo esta promoção sido emanada, não desta entidade, mas do próprio Ministro (por intermédio de Portaria), esse pedido não podia constituir uma reclamação perante o próprio autor do acto. Ou, se porventura puder apelidar-se de reclamação (já que não deixa de ser uma reacção impugnatória contra um acto que não é dirigida contra o superior hierárquico do seu autor, logo não é um recurso hierárquico) o certo é que era uma reclamação erradamente dirigida ao Comandante-Geral da GNR, pois estava totalmente fora dos poderes deste órgão deferi-la, alterando os termos da Portaria ministerial que nomeara o recorrido e fixara expressamente a antiguidade da promoção.

Uma tal “reclamação”, mal endereçada ao Comandante-Geral, nunca podia ser, nem na essência, nem na função, a reclamação necessária imposta pelos arts. 186º e 187º do EMGNR. Ao tempo da respectiva apresentação, não havia nenhum acto primário, praticado pelo Comandante-Geral, que dessa forma pudesse estar a ser reclamado, para depois ser alvo de recurso hierárquico.

A primeira e única decisão proferida pelo Comandante-Geral relativamente ao recorrido é o despacho de fls. 8, que indeferiu a “exposição” do recorrido com base na sua extemporaneidade (muito embora o fundamento correcto devesse ter sido a incompetência do seu autor para fazer a alteração que lhe vinha pedida, alterando os termos da Portaria ministerial, já que este aspecto antecedia logicamente o da tempestividade do pedido).

Logo, tal decisão não era susceptível de recurso hierárquico para o Ministro, mas antes disso de reclamação para o Comandante-Geral da GNR. De sorte que o Secretário de Estado recorrente, ao rejeitar o recurso com fundamento na preterição dessa reclamação, não praticou ilegalidade alguma que devesse conduzir à respectiva anulação contenciosa.

Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e negando provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo recorrido e recorrente contencioso, nas duas instâncias. Neste Supremo Tribunal: taxa de justiça: €200,00; procuradoria: €100,00 . No TCA: taxa de justiça: Euros 150,00 ; procuradoria: Euros 75,00.

Lisboa, 13 de Novembro de 2002.

J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Pamplona de Oliveira