01655/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A legitimidade passiva, no âmbito do recurso contencioso de anulação, cabe à autoridade que praticou o acto impugnado. II - Tendo a recorrente identificado como autor do acto, na petição inicial, um determinado vereador e dirigido o recurso contra a câmara municipal, por considerar ser esta e não aquele a entidade com interesse em contradizer, verifica-se uma situação de ilegitimidade distinta da do erro na identificação do autor do acto. III - Nos termos do disposto nos artigos 268° e 481° al. b) do CPC, a instância só se estabiliza com a citação, sendo, até aí, livremente modificável quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A..., identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra recurso contencioso de anulação, contra a Câmara Municipal da Figueira da Foz, do despacho de 9 de Novembro de 1991 do Vereador do Departamento de Urbanismo dessa autarquia, que ordenou à recorrente que procedesse à reposição do terreno sito na EN 109-IC1-Marinha das Ondas – Figueira da Foz, no estado em que se encontrava, por ter procedido a alterações da topografia local sem o necessário licenciamento municipal. O Tribunal Administrativo do Circulo, por sentença de 2002.05.07, considerou que a recorrente, na petição inicial, identificou erradamente o autor do acto recorrido, que o erro era manifestamente indesculpável e rejeitou o recurso por ilegitimidade passiva. Inconformado, a impugnante interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: O d. acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto pela A..., por ilegitimidade passiva da autoridade recorrida. É que A petição de recurso foi dirigida contra a Câmara Municipal da Figueira da Foz, sendo certo que o autor do acto recorrido é o Vereador em Exercício de Funções no Departamento de Urbanismo. Este erro foi julgado indesculpável, logo insusceptível de correcção nos termos do artº 40, nº 1, alínea c) da LPTA, sendo certo que A petição de recurso deve ser corrigida a convite do Tribunal, até ser proferida decisão final. Não há na lei uma definição de erro indesculpável, devendo considerar-se como tal “o erro escandaloso, crasso” (cfr. Prof. Manuel de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica”). E não é este o caso em análise. Houve efectivamente um lapso que se deveu, além do mais, ao facto de se desconhecer o conteúdo do acto administrativo. No entanto, mesmo que se considerasse não ser possível aplicar o art. 40 da LPTA por se entender que se trata de um erro indesculpável a solução nunca poderia ser a rejeição do recurso. Na verdade, o erro de identificação do autor do acto recorrido não se configura como mais grave de que outros casos de ilegitimidade passiva. Assim deveria ter sido rejeitada a p.i, tendo o recorrente 10 dias para apresentar nova petição ( art. 234-A , nº 1 e 476 do C.P.C .). Só que No caso sub judice tal já foi feito, encontrando-se junto aos autos a petição devidamente corrigida. Acresce que O artº 40 da LPTA não inutiliza a faculdade concedida em geral ao A. pelas citadas disposições do C.P.C . e de que também beneficia o recorrente no recurso contencioso. Ao rejeitar o recurso contencioso fez o douto acórdão recorrido incorrecta interpretação da Lei e dos factos, tendo violado, além do mais, o art. 40 da LPTA e 234-A, nº 1 e 476 do C.P.C ., pelo que Não deverá manter-se. É o que se pede e espera desse Alto Tribunal, assim se fazendo justiça” Não foram apresentadas contra-alegações. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “A decisão do TAC que provocou o presente recurso jurisdicional entendeu que na situação dos autos, o recorrente tinha incorrido na prática de um erro indesculpável na identificação do autor do acto e em consequência rejeitou o recurso por ilegitimidade passiva. Nas alegações para este Tribunal a recorrente começa por defender que na lei não há uma definição clara do que é erro indesculpável, socorrendo-se dos ensinamentos do Dr. Manuel de Andrade in Teoria Geral da Relação Jurídica – 1951, concluindo tratar-se de erro desculpável. Defende ainda, que mesmo a considerar-se erro indesculpável, tal facto não levaria a rejeição do recurso mas somente ao indeferimento liminar da petição. Tendo a recorrente o prazo de 10 dias para apresentar uma nova petição nos termos do art. 234 nº 1 e art. 476 do C.P.C .. A meu ver, não deverão proceder quaisquer dos argumentos expendidos nas alegações, por se tratar de manifesto erro grosseiro e como tal indesculpável. Por outro lado, as situações de indeferimento liminar enunciadas no art. 234-A nº 1 com referência ao disposto no art. 4-a líneas c) e e) do art. 234 do C.P.C ., não prevê a situação dos autos. De todo o modo, a ilegitimidade passiva do autor do acto não conduz à rejeição do recurso, pois sendo uma excepção dilatória leva à absolvição da instância ( art. 494 alínea e), 493 nº 2 do C.P.C . aplicável ex vi do art.1 da LPTA) possibilitando à recorrente a sua renovação nos termos do art. 269 nº 2 do C.P.C . É o meu parecer.” Colhidos os vistos legais cumpre decidir. 2. 2.1 Na douta sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: Em 01/11/99, pelo Vereador em Exercício de Funções no Departamento de Urbanização da Câmara Municipal da Figueira da Foz, foi proferido o despacho que consta do documento de fls. 15 dos autos, o qual aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, onde notifica a recorrente para, no prazo de dez dias, proceder à reposição do terreno sito na EN 109-IC1 – Marinha das Ondas – Figueira da Foz, no estado em que se encontrava anteriormente à prática ilegal, por ter procedido a alterações da topografia local sem o necessário licenciamento municipal [acto recorrido]. A recorrente juntou com a p.i. o ofício de fls. 15 dos autos, referido em 1.” 2.2. A recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 9 de Novembro de 1991 do Vereador em exercício de funções no Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Figueira da Foz, o qual lhe ordena que “proceda à reposição do terreno sito na EN 109 – IC1-Marinha das Ondas-Figueira da Foz, no estado em que se encontrava anteriormente à prática ilegal, uma vez que se constatou ter havido infracção ao disposto no nº 1/a) do artigo 1º do DL nº 445/91 de 20/11, por ter alterado a topografia local, tendo sido as infracções cometidas sem o necessário licenciamento municipal”. Todavia, logo no rosto da petição inicial, diz que intenta o recurso contra a Câmara Municipal da Figueira da Foz e, a final, pede que seja declarado nulo ou anulado o despacho camarário recorrido e termina requerendo “a citação da entidade recorrida, Câmara Municipal da Figueira da Foz”. No seu visto inicial o Exmº Magistrado do Ministério Público junto do TAC promoveu se notificasse a recorrente “para identificar correctamente quem é o autor do acto recorrido, se o Vereador, se a Câmara Municipal” A recorrente foi notificada nos termos e para os efeitos promovidos e veio dizer o seguinte: “1- Na página 1 do requerimento de interposição de recurso, a recorrente identifica o respectivo objecto como sendo o Despacho proferido em 09.NOV.01 pelo Sr. Vereador em exercício de funções no Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Figueira da Foz (cf. Doc. 1). No entanto, 2 - Muito embora tal despacho tenha, efectivamente, sido proferido pelo Sr. Vereador, 3 – Certo é também que tal acto foi praticado no exercício de competências delegadas pelo Sr. Presidente da Autarquia, sendo certo que, 4 – Por lapso, não se indicou a delegação de competências no aludido requerimento. 5 – Trata-se, portanto, de um acto administrativo praticado pela Câmara Municipal da Figueira da Foz, 6 – Acto administrativo esse que constitui objecto do presente recurso” De novo com vista, o Exmº Magistrado do Ministério Público, promoveu a rejeição do recurso “por ilegitimidade da autoridade recorrida, que não é a autora do acto administrativo objecto do presente recurso”. Notificada nos termos do disposto no art. 54º LPTA, a recorrente veio dizer, em síntese que: indicou erradamente como entidade recorrida a Câmara Municipal; só que se tratou de manifesto lapso que se, ficou a dever, além do mais ao facto de a recorrente desconhecer o conteúdo do acto administrativo recorrido, uma vez que este não lhe foi notificado; o erro deve ser considerado erro desculpável; e, uma vez que a petição de recurso pode ser corrigida até ser proferida decisão final (art. 40º nº 1 LPTA), junta nova petição de recurso, requerendo a admissão da respectiva junção, “nos termos dos artigos 234º-A e 476º do C.P.C ., aplicáveis “ex vi” do art. 1º da LPTA. A douta sentença recorrida considerou que existia erro de identificação da autoridade recorrida, que o erro era indesculpável, que por isso não havia lugar a convite para correcção da petição inicial e rejeitou o recurso contencioso, por ilegitimidade passiva. 2.3. Ora, o quadro supra descrito, mostra, antes de mais, que a recorrente não incorreu em erro na identificação do autor do acto recorrido. Não há dúvida que o acto que quer impugnar é da autoria do Vereador em exercício no Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Figueira da Foz, sendo que essa autoria foi indicada e documentada, sem margem para perplexidade, na petição inicial. Todavia, nesse articulado, não obstante indicar, com exactidão, que o acto foi praticado pelo Vereador, identifica como autoridade recorrida a Câmara Municipal, pede a anulação do acto camarário e requer a citação da mesma Câmara Municipal. Esta postura da recorrente é reforçada no requerimento de fls, em que respondendo ao convite para esclarecer quem é o autor do acto, se o vereador, se a Câmara Municipal, reafirma que o acto foi efectivamente proferido pelo Vereador, com delegação de poderes e que, por via disso “é um acto administrativo praticado pela Câmara Municipal da Figueira da Foz.” Portanto, do que se trata é que a recorrente, para efeitos contenciosos imputou o acto do Vereador à Câmara Municipal, elegendo esta como a entidade com interesse em contradizer. Esta não é a situação prevista na al. a) do nº 1 do art. 40º LPTA. Posto isto, é forçoso concluir que a douta sentença recorrida julgou mal que existia erro de identificação do autor do acto recorrido. E se assim é, fica sem base o respectivo juizo de ilegitimidade fundado na indesculpabilidade desse erro. Não se verifica, pura e simplesmente, erro na identificação do autor do acto recorrido. E pelas mesmas razões, não pode proceder a alegação da recorrente na parte em que, concordando com a existência de tal erro, diverge da solução perfilhada na sentença, por entender que aquele era desculpável e que, por conseguinte, o juizo de ilegitimidade é prematuro, por, com violação do disposto no art. 40º nº 1 al. a) LPTA, ter sido formulado se precedência do convite para corrigir a petição. Improcede, assim, o erro de julgamento assacado à sentença nas conclusões a) a g) da alegação da recorrente. 2.4. Nas demais conclusões – h) a p) – no seu conjunto, a recorrente defende que, de todo o modo, a solução nunca poderia ser a rejeição do recurso. No essencial alega que, a não ser possível aplicar o art. 40º LPTA, “deveria ter sido rejeitada a p.i, tendo o recorrente 10 dias para apresentar nova petição ( art. 234-A , nº 1 e 476 do C.P.C ) e que “no caso sub judice tal já foi feito, encontrando-se junto aos autos a petição devidamente corrigida.” Ora, na petição inicial verificava-se, seguramente, um caso de ilegitimidade passiva. Na verdade, como é consabido, no contencioso administrativo a legitimidade passiva afere-se, em primeira linha, pela autoria do acto impugnado (cf. art. 36º nº 1 al. c) LPTA), sendo que esta solução de cariz orgânico radica no entendimento que o órgão que em concreto, usou os poderes atribuídos pela norma de competência é quem está em melhores condições de responder e defender a legalidade do acto (vide acórdão STA de 2002.01.15- recº nº 47690) e que, por consequência a ele deve reportar-se o interesse em contradizer (art. 26º nº 1 CPC). E, como já vimos, não era caso de convite para corrigir a petição, nos termos do disposto na al. a) do nº 1 do art. 40º LPTA, por não se tratar de erro de identificação do autor do acto. A situação era de ilegitimidade passiva determinante da rejeição do recurso contencioso, nos termos do disposto no art. 838º do Código Administrativo (cf. acórdãos STA de 1996.10.08 – recº nº 40 183 e de 2000.02.10 – recº nº 45 219). Só que a recorrente entende, que sempre beneficiaria da faculdade de, nos termos dos artigos 234º-A e 467º do C.P.C ., apresentar nova petição e que, uma vez que essa outra petição se encontra já junta aos autos, a decisão de rejeitar o recurso está errada, por violar aqueles preceitos da lei processual. É inequívoco que a decisão de rejeição do recurso ocorreu antes da citação da autoridade recorrida para contestar e que, quando a sentença foi proferida, a recorrente havia apresentado já uma outra petição de recurso contra o Vereador autor do acto impugnado (fls. 40/52). E é certo que o Meritíssimo Juiz “a quo”, ancorado na sua interpretação de que se estava em presença de um erro indesculpável na identificação do autor do acto recorrido, não teve em consideração essa outra petição. Mas não lhe era lícito ignorá-la. Na verdade, por força do disposto nos arts. 268º e 481º al. b) do CPC , só a citação torna estável a instância quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir. Como refere ANTUNES VARELA e outros (in “Manual de Processo Civil” , p. 278 e nota (1)), a contestação torna estáveis esses três elementos essenciais da causa, “sinal de que o não eram antes da citação” e por consequência, “enquanto a citação se não efectua, pode o autor, através de nova petição, demandar outros réus, modificar o pedido ou alterar a causa de pedir invocada” (cf. neste mesmo sentido, ALBERTO DOS REIS, Comentário , 3º, nº 8, p. 66, LEBRE DE FREITAS, “Código de Processo Civil “ , Anotado, volume 1º, p. 477 e acórdão do STJ de 1997.02.20 – recº nº 96B654). Assim, estando já demandada a autoridade com interesse em contradizer, ainda antes da estabilização da instância, foi mal rejeitado o recurso contencioso com fundamento em ilegitimidade passiva e, portanto, a sentença recorrida não pode manter-se. Tem razão o recorrente, ainda que por diferente fundamento jurídico, na sua alegação de que por força da nova petição “a solução nunca poderia ser a rejeição do recurso”. Procedem, pois, as conclusões h), i) e l) da respectiva alegação. Fica prejudicado o conhecimento da matéria das demais conclusões que se reportam à questão da aplicação das normas dos arts. 234-A nº 1 e 476º do CPC . 3. Pelo exposto, acordam em revogar a sentença recorrida, ordenando a baixa dos autos ao TAC para que os autos prossigam os seus termos se outra causa não houver que a tal obste. Sem custas. Lisboa, 11 de Março de 2003. Políbio Henriques – Relator – António Madureira – Adelino Lopes