Quem foi o relator do acórdão 01481/14.0BEPRT?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01481/14.0BEPRT?

O acórdão foi proferido em 20 de junho de 2024.

Acórdão STA (2024) — Proposta, Erro material, Lapso

Sumário

I - O art. 249º do Código Civil traduz a afloração de um princípio geral de direito, segundo o qual, os erros ou lapsos materiais, evidenciados no contexto ou circunstâncias de uma declaração negocial são rectificáveis. II – Deve admitir-se a correcção do lapso traduzido junção de certidões trocadas, apresentadas por empresas diversas, mas do mesmo grupo empresarial, no âmbito do mesmo concurso à instalação de Centros de Inspecções de Veículos.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1. RELATÓRIO 1.1. A... S.A., vem, nos termos do art. 150º do CPTA, recorrer, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13 de Janeiro de 2023, que concedeu provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a qual julgou procedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA que havia intentado contra o INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I.P., (doravante IMT) indicando como Contrainteressada a B..., LDA. 1.2. Na referida acção a Autora impugnou judicialmente a deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade Territorial, I.P. de 28 de Março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos, peticionando “(…) suspen[s]a a eficácia da decisão emitida pelo R. em 28 de março de 2014, que aprova a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos e que se condene o réu à prática do ato devido em substituição deste, que admita ao procedimento a candidatura apresentada por si. Subsidiariamente pede que o contrato de gestão eventualmente celebrado com a empresa adjudicatária seja declarado nulo ou anulável (…)”. 1.3. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a acção procedente, e em consequência, anulou a deliberação do Conselho Diretivo do IMT, I.P. de 28 de Março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos e, bem assim, condenando o Réu a admitir a candidatura da Autora ao procedimento concursal para abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos em causa nos presentes autos 1.4. Interposto recurso para o TCA Norte, pelo IMT e pela contrainteressada este concedeu provimento a ambos os recursos, revogou a decisão judicial recorrida e julgou a presente ação administrativa especial totalmente improcedente. 1.5. Deste aresto é interposto o presente recurso de revista, tendo a Autora concluído, quanto ao mérito: “(…) Do manifesto erro na aplicação de Direito pelo Acórdão recorrido LL. EM RESUMO, o TCAN decidiu: iv) Que o princípio da intangibilidade das propostas não permite qualquer excepção; v) Que a única excepção permitida seria por recurso ao art.º 249.º do CC, mas o erro da Autora ao juntar o documento errado não se traduz num erro material; vi) Por não se aplicar a Parte II do CCP, não se pode invocar o regime de supressão de formalidades não essenciais. MM. Em relação à primeira questão, importa referir que a única referência doutrinal feita no Acórdão é a um artigo de RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, acerca dos Princípios Gerais da Contratação Pública, publicado na Colectânea de Estudos de Contratação Pública. NN. CONTUDO, o Acórdão omite o texto do citado Autor: “ (…) em certas hipóteses, pode também admitir-se a prestação de informações supervenientes dos concorrentes em ordem a suprimir uma omissão (mesmo que ilegal) da sua proposta, quando se trate de informação objectiva, cujo conteúdo, por exemplo, já era certo à data do termo do prazo para a entrega das propostas.” OO. ALIÁS, como bem assinala RICARDO BRANCO, em “Os Princípios Jurídicos em matéria de formação dos contratos públicos”, a chamada à colação do suprimento de formalidades essenciais a propósito do princípio da tipicidade da forma e das formalidades, como mecanismo de respectiva moderação, foi feita, de forma magistral, em 2008, por RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, no citado artigo. PP. Ou seja, o único artigo científico citado no Acórdão recorrido tem exactamente o sentido contrário do que é seguido pelo aresto! QQ. A segunda questão levantada pelo Acórdão está relacionada com a discordância face ao entendimento sufragado pelo tribunal de primeira instância, que considerou que a entrega de um documento errado não configura um erro material, conforme previsto no art.º 249.º do CC. RR. E sobre este ponto, a sentença fundamenta com a doutrina, citando MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, que afirmam que “a falta de um documento exigido pelo programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respectiva proposta em casos excepcionais, como quando a informação que dele devia constar já está contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros)”43 e PAULO OTERO, para quem: “Recai sobre a Administração a obrigação de atender aos eventuais vícios da vontade de que possa enfermar a declaração negocial do recorrente, nomeadamente os erros materiais ostensivos apreensíveis da mera leitura da proposta apresentada, ou seja, os erros que incidem sobre os elementos não variáveis que os concorrentes tiverem que tomar em consideração na elaboração das respectivas propostas”. SS. Mas o TAF Porto, na sua decisão, também cita abundante jurisprudência: “Os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 22 de março de 2011 in processo n.º 01042/10 e de 20 de Junho de 2013 in processo n.º 0467/13 e os acórdãos de 14 de junho de 2007 in processo n.º 01657/05.1BEPRT e de 15 de julho de 2015 in processo n.º 00301/14 do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), todos disponíveis em www.dgsi.pt., cujo sumário transcrevemos parcialmente pela sua importância para o raciocínio a efetuar: “I – Perante a detecção de erros de cálculo, escrita ou outros constantes de proposta concursal, facilmente compreensíveis como tais no contexto da declaração ou das circunstâncias em que foi efectuada, o júri/entidade adjudicante deve proceder oficiosamente à sua correcção (ou permiti-la), abstendo-se de a excluir do inerente procedimento concursal – cfr. artigos 249.º e 295.º do CC. A tal não obstando os princípios da intangibilidade das propostas ou da concorrência já que o exercício do poder/dever em causa se destina a restituir a proposta à sua verdade original.” TT. Quanto à terceira questão, da inaplicabilidade da Parte II do CCP que, na opinião do tribunal a quo, não permite o recurso à supressão de formalidades não essenciais, a sentença proferida em primeira instância considerou que, atendendo ao disposto no art.º 5.º, n.º 1 do CCP, a Parte II do mesmo não é aplicável à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas caraterísticas, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação. UU. Todavia, é nossa opinião, que o facto de o procedimento visado não estar submetido à Parte II do CCP não implica, como já afirmámos, que sobre o mesmo não incidam: 5. Os princípios gerais de Direito, que constam, ainda com maior vinculatividade, na Constituição, no n.º 2 do art.º 266.º: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”; 6. Os princípios europeus do direito da contratação pública, previstos no art.º 18.º da Directiva 2014/24/UE; 7. Os princípios da contratação pública «nacional», na Parte I do CCP, em concreto, no art.º 1.º - A; 8. Os princípios gerais da actividade administrativa, previstos nos art.º s 3.º a 19.º do CPA. VV. Ora, no âmbito da União Europeia, e no que concerne, em particular, ao direito da contratação pública, os princípios assumiram, desde sempre, pelo labor do TJUE, uma importância primordial na definição de regras unificadas a todos os Estados e assentes nos valores mais importantes da sociedade europeia. Cfr. o art.º 2.º do TUE e os art.º s 7.º e ss do TFUE, quanto aos princípios fundantes da União Europeia. XX. Daí que não se possa aceitar que determinado procedimento, ainda que excluído do âmbito de aplicação da Parte II do CCP, possa funcionar em roda livre, sem atender aos princípios fundamentais que regem os contratos públicos. Para mais quando se trata de procedimentos levados a cabo por uma entidade adjudicante, (nos termos do art.º 2.º do CCP) e esse procedimento tem em vista a celebração de um contrato administrativo, que se regerá, na sua execução, pela Parte III do CCP. ZZ. Com efeito, o Direito Europeu introduziu, a este respeito, “bastante flexibilidade, permitindo que as entidades adjudicantes, com respeito pela legislação nacional e pelos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, solicitem aos concorrentes que corrijam ou completem as suas propostas.” AAA. Por sua vez, quanto à afectação da concorrência, deve notar-se que o Tribunal de Justiça da União Europeia já admitiu a possibilidade de uma candidatura poder ser objecto de correcção ou esclarecimento, desde que estejam em causa elementos “cuja anterioridade relativamente ao termo do prazo fixado para a apresentar a candidatura seja objectivamente verificável.” BBB. E no caso dos autos está também em causa a confirmação de um facto anterior à apresentação de proposta. CCC. Acontece que, para reforço deste entendimento, com a recente publicação do Decreto-Lei n.º 78/2022 de 07/11, o legislador veio esclarecer esta questão, para acabar com quaisquer dúvidas e decisões de má aplicação do Direito, de modo a reforçar a segurança jurídica e promover a BOA interpretação e aplicação da lei (maxime do regime do art.º 73.º n.º 2 do CCP), o que é confirmado pelo preâmbulo do referido Decreto-Lei. DDD. É certo que a referida alteração legislativa não tem natureza interpretativa, e não é diretamente aplicável ao caso dos autos, mas a mesma tem, como se afirma no respetivo preâmbulo, um «intuito clarificador e/ou atualizador», pelo que não se pode deixar de entender que ela revela algumas das situações que o legislador considera que já se encontravam abrangidas pela cláusula geral contida na redação legal precedente. EEE. OU SEJA, o sentido de orientação legislativa vai até muito mais além do que se exigia ao Exmo. Júri no presente procedimento, na medida em que a Autora estava tão só a confirmar uma realidade pré-existente e só por lapso não havia junto o referido documento com a proposta; pelo que, no caso em apreço, tratava-se tão só de abrir a possibilidade de apresentar um documento que se limitava a comprovar qualidades anteriores à data de apresentação da proposta. FFF. E este entendimento vai em linha com o disposto no art.º 56.º, n.º 3 da Directiva 2014/24 que permite a regularização das propostas através da apresentação tardia de documentos que apenas comprovam factos ou qualidades anteriores à data da apresentação da proposta e não tenham o efeito de alterar o teor desta. O que é confirmado pelas decisões do TJUE no Processo C-336/12, de 10/10/13 ao considerar que os procedimentos de adjudicação de contratos públicos não constituem um fim em si mesmos, antes devendo ser considerados na perspectiva dos objectivos que prosseguem. GGG. NA VERDADE, a Autora não deixou de apresentar uma certidão emitida pela respectiva câmara municipal, acompanhada da planta de localização do terreno. HHH. PORÉM, e por mero lapso, trocou as certidões entre a sua candidatura e a da empresa C... S.A. III. ALIÁS, a Autora, para além da referida certidão camarária, apresentou um conjunto de outros documentos que comprovam a localização (correcta) do terreno onde pretende instalar o seu CITV. JJJ. E porque na outra candidatura apresentada pela C..., se verificava a mesma troca e o mesmo lapso. LLL. EM SUMA, em toda a candidatura, a Autora apresenta como o local para instalação do CITV o Lugar ..., freguesia e concelho da Moita e só na certidão camarária é que apresenta a Rua ..., Lugar ..., freguesia e concelho da Moita. MMM. E o mesmo aconteceu na candidatura da C.... NNN. E esta coincidência não só é relevante para alertar o réu para o lapso de troca de certidões; como prova que a autora já estava na posse desse documento à data da apresentação da sua candidatura e não pretendeu, ardilosamente, vir juntá-lo ao processo fora de tempo. OOO. Estamos assim face a um mero lapso que deveria ter motivado, por parte do Réu, que suscitasse os devidos esclarecimentos. PPP. Neste sentido, a acrescer à abundante jurisprudência, dispõe o art.º 249.º do Código Civil que é sempre possível a correcção de erros de cálculo ou de escrita, desde que revelado no próprio contexto da proposta. QQQ. OU SEJA, admite-se a prestação, por um concorrente, de uma informação superveniente, em ordem a suprir uma omissão – mesmo que ilegal – da sua proposta, quando se trate de informação objectiva, e cujo conteúdo, por exemplo, já estava de certa forma determinado á data do termo do prazo para a entrega das propostas. RRR. POR OUTRO LADO, é mister atender à evolução quer na doutrina, quer na jurisprudência, em ordem à consagração de um princípio do favor do procedimento, dos concorrentes e das propostas. SSS. No direito administrativo – e principalmente a partir de 2015 – temos assistido ao surgimento de novas leis que desvalorizam as exigências formais, numa visão pragmática do direito em acção (a valorização da law in action por contraponto à law in books); o que não deixa de ser positivo. TTT. DESTARTE, estamos perante um movimento de abertura à correcção de vícios formais, desde que - como é o caso dos autos - essas irregularidades não afectem o conteúdo ou a integridade das propostas. UUU. É o denominado, pela doutrina e jurisprudência italianas, “resgate das propostas” que se traduz na possibilidade de corrigir e regularizar as propostas apresentadas pelos particulares e que, na opinião dos seus defensores, será um forte motivo para a redução da litigiosidade. VVV. Veja-se a este propósito o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 28 de Fevereiro de 2018, nos Processos C-523/16 e 536/16, no decurso do qual o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União, nomeadamente o art.º 51.º da Diretiva 2004/18, os princípios relativos à adjudicação dos contratos públicos, entre os quais figuram os princípios da igualdade de tratamento e da transparência previstos no art.º 10.º da Diretiva 2004/17 e no art.º 2.º da Diretiva 2004/18 e o princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que institui um mecanismo de retificação do processo, nos termos do qual a entidade adjudicante pode, no âmbito de um processo de adjudicação de um contrato público, convidar qualquer proponente cuja proposta padeça de irregularidades substanciais, na aceção da referida legislação, a regularizar a sua proposta, sem prejuízo do pagamento de uma sanção pecuniária, cujo montante elevado, fixado antecipadamente pela entidade adjudicante e garantido pela caução provisória, não pode ser adaptado em função da gravidade da irregularidade sanada. XXX. Conclui-se neste aresto que o Tribunal europeu não se opõe a uma legislação nacional que subordina ao pagamento de uma sanção pecuniária a regularização, pelos proponentes, da documentação a apresentar. ZZZ. É o denominado, pela doutrina e jurisprudência italianas, “resgate das propostas” que se traduz na possibilidade de corrigir e regularizar as propostas apresentadas pelos particulares e que, na opinião dos seus defensores, será um forte motivo para a redução da litigiosidade. Nestes termos, e nos mais de Direito, deve ser admitido o presente recurso e, em consequência, deve o mesmo ser dado como procedente, revogando-se a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo do Norte. E assim se fazendo JUSTIÇA!» * 1.6. O recorrido IMT – IP contra-alegou, concluindo: «1.º O presente Recurso de Revista foi interposto pela Autora, ora Recorrente, “A..., S.A.” contra a Douta e irrepreensível Sentença proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 13 de janeiro de 2023, que CONCEDEU PROVIMENTO aos recursos jurisdicionais, revogando a decisão judicial recorrida, e julgou a presente ação administrativa especial totalmente improcedente. 2.º Efetivamente, ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 6.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2013, de 19 de fevereiro, a Autora, ora Recorrente, apresentou uma candidatura no âmbito do procedimento concursal para a abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos no concelho da Moita. 3.º Em 1 de abril de 2014, no site do IMT foram publicadas as listas definitivas em que a candidatura da Autora, ora Recorrente, não foi admitida. 4.º A candidatura da Autora, ora Recorrente, foi rejeitada por “não apresentação de certidão ou documento equivalente emitido pela respetiva Câmara Municipal, com parecer positivo, de acordo com a alínea a), do n.º 1, do artigo 6º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril.’’ 5.º Sendo que a demonstração dos requisitos técnicos das candidaturas está definida, em todas as suas componentes, na Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro; na Portaria que regulamenta (Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho); bem como na Deliberação n.º 694/2013, de 5 de março. 6.º Nestes termos, o n.º 5, do artigo 4.º da Lei n.º 11/2011, na atual redação, determina que, para a comprovação da capacidade técnica, as certidões devem ser instruídas com “certidão emitida pela respetiva câmara municipal comprovativa de que o local reúne as condições necessárias para instalação de um centro de inspeção”. 7.º Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constatou-se que a certidão apresentada se referia a outro terreno que não o da candidatura da Autora, ora Recorrente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma. 8.º É que todos os requisitos da capacidade técnica devem existir “ab initio” com a apresentação das candidaturas para serem analisados numa só “fase procedimental”. 9.º Deste modo, não é legítimo considerar na análise de qualquer candidatura, documentos apresentados depois do prazo limite definido. 10.º De facto, não há a possibilidade da junção de documentos supervenientes, quando isso resulte de circunstâncias especiais, com base nas regras do Código dos Contratos Públicos (CCP). 11.º É que o procedimento concursal em causa (abertura de CITV) é um procedimento atípico relativamente aos previstos naquele código. 12.º Ou seja, ao procedimento vertente não se aplica a parte II do CCP, estando as prestações objeto do contrato administrativo de gestão de CITV subtraídas à concorrência de mercado nos termos do disposto no artigo 5.º, n.º 5 do CCP, não sendo assim, admissível a correção do “mero lapso” cometido pelo candidato. 13.º Com efeito, o procedimento em causa inscreve-se no domínio de um procedimento pré-contratual de direito público relativo a formação de contrato, ou seja, de um contrato administrativo de gestão com o IMT, ora Recorrente. 14.º Pelo exposto, o artigo 72.º do CCP, constante da Parte II do CCP, não é aplicável ao caso concreto. 15.º Assim sendo, inexiste por parte do IMT, ora Recorrente, qualquer violação do artigo 72.º do CCP. 16.º Neste mesmo sentido, e conforme bem refere a Douta Sentença do TCAN: “Naturalmente, poder-se-á objetar que a retificação do erro de junção da certidão errada sempre poderia ser efetuada ao abrigo do regime de supressão de irregularidades dos documentos apresentados introduzida na alteração feita pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro, ao novo CCP.” 17.º Não obstante, “Esta objeção, para além de integrar uma questão nova - portanto, de conhecimento inadmissível - esbarra com o entendimento operado na decisão recorrida de que a parte II do CCP - no qual se inclui tal regime de supressão de irregularidades - não resulta aplicável ao procedimento visado nos autos.” 18.º Sendo certo que o IMT, ora Recorrente, também não incorreu em qualquer violação do artigo 249.º do Código Civil (doravante CC). 19.º É que, ao abrigo do citado artigo 249.º do CC, a faculdade de correção dos erros materiais manifestados, in casu, no âmbito de procedimento concursal, destina-se tão só, à correção de erros pontuais em que seja manifesta ou ostensiva a divergência entre a vontade expressa e a que se quis declarar e, como tal, não consente que, ao abrigo dela, se possa substituir integralmente um documento (a referida certidão camarária) apresentada “ab initio” na candidatura por outra integralmente distinta, para além do prazo perentório que a lei fixa para a prática do ato em questão. 20.º Se fosse admitido que, ao abrigo da possibilidade de correção de erros materiais, se pudesse substituir um documento por outro completamente diferente, de modo superveniente, para além do prazo perentório que a lei fixa para a entrega dos documentos, estar-se-ia a subverter toda a tramitação concursal, abrindo-se a porta para que, mediante a utilização ardilosa de um procedimento deliberadamente assumido com vista à ulterior alegação de erro material, não mais fossem respeitados os prazos perentórios legalmente fixados para a prática dos atos, no caso, a entrega de documentos em fase de candidatura. 21.º Conforme bem refere a Douta Sentença do TCAN “as propostas apresentadas ao procedimento adjudicatário não devem, após o decurso do prazo para a sua apresentação, considerar-se na disponibilidade dos concorrentes, de ninguém, aliás, tornando-se intangíveis, documental e materialmente.’’ 22.º “De facto, em face dos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas, não é admissível, na fase de audiência prévia, que os candidatos alterem ou adicionem elementos às suas candidaturas, já que a audiência não se destina a abrir novo prazo para apresentação de documentos ou correção dos mesmos, mas apenas permite que os concorrentes se pronunciem sobre o teor das deliberações relativamente às propostas ou candidaturas apresentadas.” 23.º “É certo que é permitido a retificação de eventuais erros materiais aferidos na conceção do artigo 249º do C.C.” 24.º “Todavia, é para nós absolutamente apodítico que a patologia detetada na proposta da Recorrente - traduzida na apresentação de uma certidão camarária que não dizia respeito ao terreno onde pretendia instalar o seu CITV - não configura a existência de qualquer erro material na aceção contida no artigo 249.º do C.C.’’ 25.º “Efetivamente, a convocação deste instituto está dependente da deteção da existência de um erro de cálculo e/ou de escrita, ambos ostensivos, percetíveis a qualquer pessoa de medianos conhecimentos.” 26.º Sendo que o Douto Tribunal Superior vem concluir sobre este assunto, e bem, que. “A junção errónea de um documento em detrimento de outro não integra o leque de hipóteses preconizadas no artigo 249.º do C.C., o que impossibilita a retificação de tal patologia ao abrigo de tal normação.” 27.º Acresce que a Autora, aqui Recorrente, não demonstra que se encontram reunidos os pressupostos de que a lei faz depender a admissão do recurso de revista, que estão previstos no artigo 150.º do CPTA. 28.º Na verdade, não se mostra persuasiva a argumentação expendida pela Autora, ora Recorrente, não se descortinando uma qualquer relevância jurídica e social fundamental nas questões colocadas, nem o juízo firmado revela necessidade de melhor aplicação do direito. 29.º Com efeito, não se vislumbra, por um lado, que as concretas questões jurídicas suscitadas no caso concreto, ou seja, “determinar se o Tribunal a quo, ao julgar procedente a presente ação, anulando a deliberação do Conselho Diretivo do IMT, IP de 28 de março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos, e condenando o Réu a admitir a candidatura da A. ao procedimento concursal para a abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos em causa nos presentes autos, incorreu em erro de julgamento de direito, por incorreta interpretação do disposto no artigo 72º do CCP e no artigo 249º do C.C. e, bem assim, por errónea convocação dos princípios da igualdade, proporcionalidade e da concorrência”, se mostrem de elevada complexidade em razão da dificuldade das operações exegéticas a realizar, de enquadramento normativo especialmente intrincado, complexo ou confuso, ou cuja análise venha suscitando dúvidas sérias em termos jurisprudenciais. 30.º E, também, não se vislumbra ocorrer uma relevância social ou indício de interesse comunitário significativo no sentido de a decisão a proferir poder ser orientadora em hipotéticos casos futuros, já que, para além do interesse e relevância que assume para a Autora, ora Recorrente, a discussão mostra-se radicada, em grande medida, à luz de quadro normativo, e naquilo que são as particularidades e os contornos específicos do caso concreto e da sua singularidade. 31.º Por outro lado, não se descortina a necessidade de admissão da revista para melhor aplicação do direito, pois, considerando o caso sub judice, não se apresenta como persuasiva, nem como convincente, a alegação veiculada pela Autora, ora Recorrente, sendo que o juízo feito ao Douto Acórdão do TCA Norte, não “sustenta um entendimento que constitui um gravíssimo erro de Direito”, visto que o seu discurso se fundamenta numa interpretação coerente e razoável do quadro normativo invocado, e está em linha com a Jurisprudência do STA, não sendo verdade que seja “contrariado por um número esmagador das mais recentes decisões dos Tribunais superiores.” 32.º Além do mais, as situações de alegada existência de jurisprudência divergente, não são um objeto próprio do recurso de revista, visto não ser essa a via recursiva adequada a resolver tal contradição jurisprudencial. 33.º Em suma, no Recurso de Revista interposto pela Autora, ora Recorrente, não se colocam questões de relevância jurídica e social fundamental, nem nos deparamos com uma apreciação pelo TCA Norte que claramente reclame a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição para melhor aplicação do direito, pelo que não se justifica admitir a revista, concluindo no sentido da sua inviabilidade. Nestes termos, deve ser julgado improcedente o Recurso de Revista interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida, com as legais consequências. Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA.» 1.7. Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Outubro de 2023, foi admitida a revista, com a fundamentação seguinte: “(…) Está em causa aferir da legalidade da rejeição da candidatura da A. à gestão de um CITV localizado no concelho da Moita com fundamento na não junção com a sua proposta de uma certidão camarária referente ao terreno onde pretendia instalar tal centro de inspecções por ter incorrido numa troca deste documento com outra candidatura apresentada no mesmo procedimento por outra empresa pertencente ao mesmo grupo empresarial, só vindo a apresentar a certidão correcta em sede de audiência prévia. Conforme resulta da decisão oposta tomada pelas instâncias, a questão que está em causa apresenta algumas dificuldades de resolução, estando longe de ser inequívoco que o TCA tenha decidido com exactidão. Acresce que se está perante assunto que se coloca com frequência nos tribunais e que é facilmente repetível, pelo que se justifica que sejam traçadas orientações clarificadoras através da sua reanálise pelo Supremo. Assim, entende-se ser de admitir a revista. (…)” 1.8. Cumprido o art. 146.º, n.º1, do CPTA, a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, no sentido de de ser concedido provimento ao recurso: 1.9. O parecer da Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta foi notificado ao autor, réu e contrainteressados, os quais não se pronunciaram. 1.10. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: “1) A A. apresentou uma candidatura no âmbito de procedimento tendente à formação de um contrato administrativo de gestão para abertura de um novo centro de inspeção técnica de veículos (CITV) no concelho da Moita, distrito de Setúbal, a localizar na Estrada Municipal EM 533, sita em ... [cf. fls. 1 a 104 do processo administrativo (doravante p.a.) concernente à candidatura de A..., S.A.). 2) A localização do CITV da candidatura da Autora encontra-se identificada no formulário de candidatura, no ponto 2 e anexo ii da memória descritiva, referindo-se tais documentos a Estrada Municipal EM 533, sita em ... (cf. fls. 1, 28, 87 a 90 do processo administrativo (doravante p.a.) concernente à candidatura de A..., S.A. 3) Na sua candidatura a A. juntou, entre outros documentos, a certidão que consta de fls. 93 do p.a. nos termos da qual a Chefe da Divisão Administrativa de Urbanismo do Departamento de Planeamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal da Moita certificava que, a requerimento da C..., S.A., o terreno assinalado a vermelho na planta topográfica anexa, sito na ..., freguesia e concelho da Moita, reunia condições para que nele se processe à instalação de um centro de inspeção técnica de veículos (cf. fls. 93 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 4) Da candidatura da A. consta uma cedência de C... para a A. da posição expressa na certidão mencionada no n.º anterior (cf. fls. 91 a 93 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.) 5) Foram apresentadas dezassete candidaturas entre as quais a da C..., S.A. (cf. fls. 109 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 6) Da candidatura da C... S.A. consta a declaração de fls. 89 do p.a. nos termos da qual a Chefe da Divisão Administrativa de Urbanismo do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal da Moita certifica que, a requerimento da C..., S.A., o terreno assinalado a vermelho na planta topográfica anexa, referente ao local Estrada Municipal 533-1, sito no ..., freguesia e concelho da Moita, reunia condições para que nele se processe à instalação de um centro de inspeção técnica de veículos (cf. fls. 89 e 90 do p.a. respeitante à candidatura de C..., S.A.). 7) Por deliberação do Conselho Diretivo do IMT de 27 de dezembro de 2013, foram aprovadas as listas provisórias de ordenação das candidaturas tendo sido os interessados notificados para exercerem o seu direito de audiência prévia (cf. fls. 107 a 111 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 8) De acordo com as listas provisórias referidas no n.º anterior, a candidatura da A. seria rejeitada por “não apresentação da certidão ou de documento equivalente emitido pela respectiva Câmara Municipal, com parecer positivo (Alínea a) do n.º 7 do art.º 6º da Lei n.º 11/2011”, o mesmo sucedendo com a candidatura apresentada pela C..., S.A. (cf. fls. 107 a 111 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 9) A A. pronunciou-se do seguinte modo: «Após a divulgação da lista de ordenação provisória de candidaturas para o concelho da Moita, verificamos que a nossa candidatura (...) foi rejeitada pelo motivo B16 (não apresentação de certidão ou de documento equivalente emitida pela respetiva câmara municipal, com parecer positivo), tal rejeição não será possível visto termos a certidão da respetiva câmara com parecer favorável. Como tal consultamos os processos de candidaturas e verificamos que existiu um lapso no envio da certidão que foi trocada com a certidão do processo de candidatura n.º ...25 da empresa C... SA (ambas pertencentes ao mesmo grupo empresarial). Visto ambas as certidões terem dado entrada no prazo estipulado, vimos pedir a V. Exas. que reavaliem a candidatura em causa, alterando a decisão para “aceite”» (fls. 112 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 10) Com a sua resposta a A. juntou cópia da certidão que a concorrente C..., S.A. havia tempestivamente apresentado com a sua candidatura (fls. 113 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A. e 89 do p.a. respeitante à candidatura de C..., S.A.). 11) O Presidente do Conselho Diretivo do IMT, por despacho de 26 de março de 2014, manteve a rejeição da candidatura da A. nos termos constantes de fls. 120 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A., que aqui se considera reproduzida e em síntese por: “3. Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constata-se que a certidão apresentada se refere a outro terreno que não o da candidatura da requerente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma. 4. Não obstante, ter vindo a reclamante, nesta fase, juntar a certidão correta, atentos os valores da transparência, igualdade e concorrência que devem estar sempre presentes nos procedimentos concursais, não pode a mesma, agora, ser considerada.” (cf. fls. 120 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.). 12) A decisão de rejeição da candidatura da A., com os fundamentos referidos em 8, foi confirmada na deliberação do Conselho Diretivo do IMT de 28 de março de 2014, publicada a 1 de abril de 2014 no site do IMT, que aprovou as listas de ordenação definitiva das candidaturas (cf. fls. 121 a 126 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.) (…)”.» 2.2. Matéria de direito 2.2.1. Objecto do recurso – questões a decidir A questão a decidir, neste recurso, é a de saber se a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte andou bem ao revogar a sentença da primeira instância e, consequentemente, julgar improcedente a acção administrativa especial instaurada pela Autora, ora recorrente, A... SA. Em suma, está em causa saber, se era ou não possível admitir a candidatura da A... SA apesar de esta não ter instruído a sua candidatura a um centro de inspecções de veículos para o concelho da Moita com a certidão certa emitida pela respectiva Câmara Municipal, respeitante ao terreno onde iria ser implantado o Centro de Inspecções. Ao ser confrontada, no âmbito do direito de audiência, com uma proposta de rejeição da sua candidatura, por não ter apresentado certidão da Câmara Municipal, com parecer positivo, a Autora (ora recorrente) informou que tinha havido lapso: “Como tal consultamos os processos de candidaturas e verificamos que existiu um lapso no envio da certidão que foi trocada com a certidão do processo de candidatura n.º ...25 da empresa C... SA (ambas pertencentes ao mesmo grupo empresarial). Visto ambas as certidões terem dado entrada no prazo estipulado, vimos pedir a V. Exas que reavaliem a candidatura em causa, alterando a decisão para “aceite” (fls 112 do p.a. concernente à candidatura de A... SA). Todavia, a entidade demandada não aceitou a possibilidade de corrigir o erro decidindo: “3. Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constata-se que a certidão apresentada se refere a outro terreno que não o da candidatura da requerente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma. 4. Não obstante, ter vindo a reclamante, nesta fase, juntar a certidão correta, atentos os valores da transparência, igualdade e concorrência que devem estar sempre presentes nos procedimentos concursais, não pode a mesma, agora, ser considerada.” A sentença da primeira instância entendeu que o princípio geral de direito acolhido no art. 249º do Código Civil e o princípio da proporcionalidade justificavam a admissão da proposta e o Tribunal Central Administrativo Norte entendeu o inverso. A questão é pois a de saber se, neste caso, o erro na entrega da certidão camarária favorável á instalação do Centro de inspecções é, ou não, susceptível de ser corrigido, na fase de audiência de interessados. 2.2.2. Análise dos fundamentos do acórdão recorrido O acórdão recorrido entendeu que não era possível apelar ao regime dos artigos 249º e 295º do Código Civil. Invocou, para fundamentar a sua posição, o principio da intangibilidade das propostas, “como refracção dos princípios da concorrência e da igualdade” de onde inferiu que uma vez apresentada a proposta o concorrente fica vinculado à mesma. Face aos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas, entendeu o acórdão recorrido, não ser admissível na fase da audiência prévia “que os candidatos alterem ou adicionem elementos às suas candidaturas”. Apesar de aceitar a rectificação de erros materiais (art. 249º do CC) entendeu que “a patologia detectada na proposta da recorrente – traduzida na apresentação de uma certidão camarária que não dizia respeito ao terreno onde pretendia instalar o seu CITV – não configura a existência de qualquer erro material na acepção contida no art. 294º do C. Civil”. Isto porque, diz o acórdão, “ o erro a que se refere o art. 294º do C. Civil deve ser erro de cálculo e/ou de escrita, ambos ostensivos, perceptíveis por qualquer pessoa de medianos conhecimentos”. Entendeu ainda não aplicável o regime respeitante à correcção de erros previsto no Código dos Contratos Públicos, por este regime ter sido afastado pela primeira instância, que não foi, nesta parte, objecto de recurso. O fundamento essencial da decisão recorrida é, portanto, o de que a situação (troca de certidões) não cabe no âmbito de aplicação do art. 249º do Código Civil, segundo o qual “(…) O simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta.” O acórdão entendeu que a situação concreta em apreço não era nem erro de cálculo, nem de escrita e que a proposta da Autora “não legitima a referência a qualquer elemento ou referência para a certidão do processo de candidatura (…) da empresa C... SA”. Interpretação que, em termos mais gerais, apelou aos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas. Antecipando a conclusão, julgamos que o acórdão não pode manter-se e que o erro ou lapso na troca da certidão camarária era rectificável. Vejamos porquê. No presente caso, as candidaturas para abertura de um CITV (Centro de Inspecção Técnica de Viaturas) devem qualificar-se como declarações negociais complexas. Essa candidatura é composta por vários elementos, descritos no art. 4º, n.º 5 da Lei 11/2011, de 24 de Abril e na Secção I, art. 5, da Deliberação do IMT IP n.º 694/2013 (DR, 2ª Série, de 5 de Março de 2013), onde se inclui uma “certidão emitida pela câmara municipal, que comprove de modo claro e inequívoco que o local reúne as condições necessárias para a instalação do CITV, acompanhada da planta de localização que identifique o respectivo terreno (escala 1: 200)”. O art. 10º, d), da Deliberação n.º 694/2013, determina que “são rejeitadas as candidaturas que (…) “tenham falta de algum dos elementos previstos na secção I da presente deliberação”, onde se inclui, como referimos, a certidão emitida pela câmara municipal comprovando que o terreno reúne as condições para a instalação do CITV. As certidões comprovando a que o terreno reunia as condições para a instalação do CITV foram trocadas, sendo que a candidatura da A... SA, foi junta com a candidatura da C... SA e vice-versa. O lapso (troca de certidões) configura, portanto, um erro inerente à proposta de candidatura, mais concretamente um lapso na composição das declarações. O enquadramento jurídico deste lapso ou erro, não pode ser feito tendo em conta apenas a proposta da Autora e ora recorrente, como fez o acórdão recorrido. Andou bem o Tribunal de primeira instância quando entendeu ser relevante apreciar a totalidade do procedimento administrativo e determinou que fosse junto o procedimento administrativo completo (cfr. despacho de fls. 155 do processo físico). Era efectivamente relevante para compreensão da “troca das certidões” em apreço ter em conta o procedimento administrativo completo, pois só desse modo, se poderia comprovar a factualidade invocada pela Autora, no âmbito do direito de audiência, quando disse que no mesmo procedimento concursal tinham efectivamente sido entregues as certidões comprovativas da aptidão do terreno para a instalação de CITV, embora trocadas. Está assim assente que, com ambas as propostas, quer a Autora, quer a C... SA, juntaram as certidões certas, na data adequada, mas trocadas. A questão não é, portanto, de intangibilidade das propostas, nem de tempestividade da apresentação das mesmas pois a componente das propostas que se traduzia na certidão camarária foi efectivamente entregue, no âmbito do mesmo procedimento, e em nada modificou o conteúdo das propostas. Ambas as propostas se mostram intangíveis e imutáveis desde o princípio, apesar do erro ou lapso na troca das certidões. Ora, a correcção de simples erros evidenciados no texto da declaração, que não envolvem a sua modificação, é em geral admitida no nosso direito, com aflorações em todos os ramos do direito. A Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta, no seu parecer, para além do art. 249º do Código Civil (a que apelou a sentença da primeira instância) refere o art. 146º, 1 do Código de Processo Civil, que permite “(…) a rectificação de erros de cálculo ou de escrita, revelados no contexto da peça processual apresentada” e o art. 76º,1 do CPA, vigente na altura, o qual “permite a suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos, de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos.. Para além das disposições legais referidas pela Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta é ainda patente a irrelevância e portanto a correcção de meros lapsos ou erros materiais no domínio das sentenças e despachos em processo civil (art. 614º, 1 do CPC), e em processo penal (art. 380º, 1, b) do Código de processo Penal). Impõe-se, assim a nosso ver e como sublinha a Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta que “realizar uma interpretação extensiva do conceito de erro do art. 249º do CC, de modo a considerar como abrangido nesse conceito o erro consubstanciado na “troca” de documentos por mero lapso, o qual se mostra “revelado no próprio contexto da declaração”. Acresce, como também sublinhou a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta, que é aplicável ao presente caso o Código de Procedimento Administrativo de 1991, então vigente, de onde resultava o dever de aceitar a correcção do lapso inicial, no âmbito do exercício do direito de audiência: “(…) 7 - Por outro lado, cremos que, não apenas por força da referida norma do artº 249º do CC, mas de outras igualmente aplicáveis no domínio do procedimento administrativo, se mostra admissível a correcção do lapso cometido pela recorrente. Na verdade, dispunha o artº 5º nº 6 do CCP, na redacção vigente à data da candidatura, introduzida pelo DL nº 149/2012, de 12/7, que : “6 - À formação dos contratos referidos nos n.ºs 1 a 4 são aplicáveis: a) Os princípios gerais da actividade administrativa e as normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do Código do Procedimento Administrativo; ou b) Quando estejam em causa contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos, as normas constantes do Código do Procedimento Administrativo, com as necessárias adaptações.” Ora, no domínio do Código do Procedimento Administrativo aplicável – DL nº 442/91, de 15/11 – o artº 74º nº 1 al. c) refere que o requerimento inicial dos interessados deve conter, além de outros elementos, “a exposição dos factos em que se baseia o pedido”, dispondo ainda o artº 76.º, com a epígrafe “Deficiência do requerimento inicial”, o seguinte : “1 - Se o requerimento inicial não satisfizer o disposto no artigo 74.º, o requerente será convidado a suprir as deficiências existentes. 2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, devem os órgãos e agentes administrativos procurar suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos, de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos.” Decorre claramente de tais normas a imposição à Administração de um dever de solicitar ao interessado o suprimento das deficiências do seu requerimento, se as não puder suprir oficiosamente, quando se tratar de simples irregularidades ou de meras imperfeições. Trata-se manifestamente de um afloramento dos princípios gerais da actividade administrativa, nomeadamente da proporcionalidade e da boa fé, com assento nos artºs 5º e 6º-A do CPA/91, decorrentes dos princípios fundamentais consagrados no artº 266º da CRP. No caso dos autos, o recorrido IMT não deu cumprimento ao disposto no artº 76º do CPA/91, apesar de ter verificado a deficiência existente no requerimento de candidatura da Autora, deficiência que se mostrava ostensiva no contexto dos elementos apresentados, uma vez que, tanto o formulário de candidatura, como os documentos apresentados, relativos à localização do terreno, demonstravam o local correcto da implantação pretendida e a incongruência da certidão camarária junta. - 8 - Por outro lado, o demandado desconsiderou a certidão camarária correcta que a Autora apresentou na sequência da sua audiência prévia, por entender que a entrega da mesma não era admissível nessa fase do procedimento, o que, salvo melhor opinião, viola o disposto no artº 101º nº 3 do CPA/91. Dispõe esta norma que: “3 - Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.” (constando norma de conteúdo semelhante no artº 121º nº 2 do CPA vigente). Assim, a certidão camarária apresentada pela Autora na sequência da sua audição mostra-se legalmente admissível, devendo ser tomada em consideração e apreciação, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 5º nº 6 do CCP e artº 101º nº 3 do CPA/91, uma vez que não se mostra em oposição com os princípios gerais da contratação pública consagrados no artº 1º do CCP, nomeadamente os princípios da concorrência, da transparência e da igualdade de tratamento – dado que a matéria de facto provada demonstra que tal certidão foi emitida e já estava na posse da Autora antes da data do termo do prazo de apresentação das candidaturas. Não se afigura, pois, pertinente o entendimento do recorrido, constante das conclusões 10ª e 11ª das suas contra-alegações quando defende que “não há a possibilidade da junção de documentos supervenientes, quando isso resulte de circunstâncias especiais, com base nas regras do Código dos Contratos Públicos” porque “o procedimento concursal em causa (abertura de CITV) é um procedimento atípico relativamente aos previstos naquele código” Na verdade, precisamente porque se trata de um procedimento atípico, é que o artº 5º nº 6 do CCP determina a aplicabilidade das normas constantes do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente as previstas nos artºs 76º e 101º do CPA/91, que, no caso concreto, o recorrido não respeitou. (…)” Concordamos inteiramente com este entendimento – dizer mais seria redundante - ou seja, que (i) para além de um princípio geral aflorado no art. 249º do C. Civil que permite a correcção de erros ou lapsos manifestos, evidenciados pelo contexto e circunstâncias da composição da proposta (declaração), que não envolvam a modificação do seu conteúdo, (ii) verificamos ainda que, no regime sobre o procedimento administrativo aplicável (CPA de 91) existiam regras concretas impondo o dever de admitir a correcção do lapso. Verifica-se assim (transcrevendo a conclusão do parecer da Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta) “que o erro material ocorrido na entrega da certidão camarária, claramente revelado no contexto inicial do procedimento, se mostrava passível de esclarecimento e correcção, nos termos do disposto no artº 249º do CC e artºs 76º nº 1 e 101º nº 3 do CPA/91, devendo ter sido aceite a rectificação da proposta da Autora na sequência da sua pronúncia em sede de audiência prévia, impondo-se, em consequência, a não exclusão da recorrente da lista definitiva das candidaturas à abertura de novos centros de inspecção técnica de veículos – pelo que o acto impugnado se mostra ferido de ilegalidade decorrente da violação das normas citadas. Pelo exposto, emite-se pronúncia no sentido de ser concedido provimento à revista, revogando-se o acórdão recorrido e mantendo-se integralmente a decisão proferida na 1ª instância.” 3. DECISÃO Face ao exposto, os juízes do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, mantendo-se na Ordem Jurídica a sentença da primeira instância, nos seus precisos termos. Custas neste Supremo Tribunal pela entidade demandada (a contrainteressada não contra-alegou) e pela entidade demandada e contrainteressada na primeira instância e no TCA. Lisboa, 20 de junho de 2024. - António Bento São Pedro (relator) - Cláudio Ramos Monteiro - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

Sumário

II- Deve admitir-se a correcção do lapso traduzido junção de certidões trocadas, apresentadas por empresas diversas, mas do mesmo grupo empresarial, no âmbito do mesmo concurso à instalação de Centros de Inspecções de Veículos.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. RELATÓRIO

1.1. A... S.A., vem, nos termos do art. 150º do CPTA, recorrer, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13 de Janeiro de 2023, que concedeu provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a qual julgou procedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA que havia intentado contra o INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I.P., (doravante IMT) indicando como Contrainteressada a B..., LDA.

1.2. Na referida acção a Autora impugnou judicialmente a deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade Territorial, I.P. de 28 de Março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos, peticionando “(…) suspen[s]a a eficácia da decisão emitida pelo R. em 28 de março de 2014, que aprova a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos e que se condene o réu à prática do ato devido em substituição deste, que admita ao procedimento a candidatura apresentada por si. Subsidiariamente pede que o contrato de gestão eventualmente celebrado com a empresa adjudicatária seja declarado nulo ou anulável (…)”.

1.3. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a acção procedente, e em consequência, anulou a deliberação do Conselho Diretivo do IMT, I.P. de 28 de Março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos e, bem assim, condenando o Réu a admitir a candidatura da Autora ao procedimento concursal para abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos em causa nos presentes autos

1.4. Interposto recurso para o TCA Norte, pelo IMT e pela contrainteressada este concedeu provimento a ambos os recursos, revogou a decisão judicial recorrida e julgou a presente ação administrativa especial totalmente improcedente.

1.5. Deste aresto é interposto o presente recurso de revista, tendo a Autora concluído, quanto ao mérito:

“(…)

Do manifesto erro na aplicação de Direito pelo Acórdão recorrido

LL. EM RESUMO, o TCAN decidiu:

iv) Que o princípio da intangibilidade das propostas não permite qualquer excepção;

v) Que a única excepção permitida seria por recurso ao art.º 249.º do CC, mas o erro da Autora ao juntar o documento errado não se traduz num erro material;

vi) Por não se aplicar a Parte II do CCP, não se pode invocar o regime de supressão de formalidades não essenciais.

MM. Em relação à primeira questão, importa referir que a única referência doutrinal feita no Acórdão é a um artigo de RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, acerca dos Princípios Gerais da Contratação Pública, publicado na Colectânea de Estudos de Contratação Pública.

NN. CONTUDO, o Acórdão omite o texto do citado Autor: “ (…) em certas hipóteses, pode também admitir-se a prestação de informações supervenientes dos concorrentes em ordem a suprimir uma omissão (mesmo que ilegal) da sua proposta, quando se trate de informação objectiva, cujo conteúdo, por exemplo, já era certo à data do termo do prazo para a entrega das propostas.”

OO. ALIÁS, como bem assinala RICARDO BRANCO, em “Os Princípios Jurídicos em matéria de formação dos contratos públicos”, a chamada à colação do suprimento de formalidades essenciais a propósito do princípio da tipicidade da forma e das formalidades, como mecanismo de respectiva moderação, foi feita, de forma magistral, em 2008, por RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, no citado artigo.

PP. Ou seja, o único artigo científico citado no Acórdão recorrido tem exactamente o sentido contrário do que é seguido pelo aresto!

QQ. A segunda questão levantada pelo Acórdão está relacionada com a discordância face ao entendimento sufragado pelo tribunal de primeira instância, que considerou que a entrega de um documento errado não configura um erro material, conforme previsto no art.º 249.º do CC.

RR. E sobre este ponto, a sentença fundamenta com a doutrina, citando MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, que afirmam que “a falta de um documento exigido pelo programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respectiva proposta em casos excepcionais, como quando a informação que dele devia constar já está contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros)”43 e PAULO OTERO, para quem: “Recai sobre a Administração a obrigação de atender aos eventuais vícios da vontade de que possa enfermar a declaração negocial do recorrente, nomeadamente os erros materiais ostensivos apreensíveis da mera leitura da proposta apresentada, ou seja, os erros que incidem sobre os elementos não variáveis que os concorrentes tiverem que tomar em consideração na elaboração das respectivas propostas”.

SS. Mas o TAF Porto, na sua decisão, também cita abundante jurisprudência: “Os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 22 de março de 2011 in processo n.º 01042/10 e de 20 de Junho de 2013 in processo n.º 0467/13 e os acórdãos de 14 de junho de 2007 in processo n.º 01657/05.1BEPRT e de 15 de julho de 2015 in processo n.º 00301/14 do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), todos disponíveis em www.dgsi.pt., cujo sumário transcrevemos parcialmente pela sua importância para o raciocínio a efetuar: “I – Perante a detecção de erros de cálculo, escrita ou outros constantes de proposta concursal, facilmente compreensíveis como tais no contexto da declaração ou das circunstâncias em que foi efectuada, o júri/entidade adjudicante deve proceder oficiosamente à sua correcção (ou permiti-la), abstendo-se de a excluir do inerente procedimento concursal – cfr. artigos 249.º e 295.º do CC. A tal não obstando os princípios da intangibilidade das propostas ou da concorrência já que o exercício do poder/dever em causa se destina a restituir a proposta à sua verdade original.”

TT. Quanto à terceira questão, da inaplicabilidade da Parte II do CCP que, na opinião do tribunal a quo, não permite o recurso à supressão de formalidades não essenciais, a sentença proferida em primeira instância considerou que, atendendo ao disposto no art.º 5.º, n.º 1 do CCP, a Parte II do mesmo não é aplicável à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas caraterísticas, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação.

UU. Todavia, é nossa opinião, que o facto de o procedimento visado não estar submetido à Parte II do CCP não implica, como já afirmámos, que sobre o mesmo não incidam:

5. Os princípios gerais de Direito, que constam, ainda com maior vinculatividade, na Constituição, no n.º 2 do art.º 266.º: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”;

6. Os princípios europeus do direito da contratação pública, previstos no art.º 18.º da Directiva 2014/24/UE;

7. Os princípios da contratação pública «nacional», na Parte I do CCP, em concreto, no art.º 1.º - A;

8. Os princípios gerais da actividade administrativa, previstos nos art.º s 3.º a 19.º do CPA.

VV. Ora, no âmbito da União Europeia, e no que concerne, em particular, ao direito da contratação pública, os princípios assumiram, desde sempre, pelo labor do TJUE, uma importância primordial na definição de regras unificadas a todos os Estados e assentes nos valores mais importantes da sociedade europeia. Cfr. o art.º 2.º do TUE e os art.º s 7.º e ss do TFUE, quanto aos princípios fundantes da União Europeia.

XX. Daí que não se possa aceitar que determinado procedimento, ainda que excluído do âmbito de aplicação da Parte II do CCP, possa funcionar em roda livre, sem atender aos princípios fundamentais que regem os contratos públicos. Para mais quando se trata de procedimentos levados a cabo por uma entidade adjudicante, (nos termos do art.º 2.º do CCP) e esse procedimento tem em vista a celebração de um contrato administrativo, que se regerá, na sua execução, pela Parte III do CCP.

ZZ. Com efeito, o Direito Europeu introduziu, a este respeito, “bastante flexibilidade, permitindo que as entidades adjudicantes, com respeito pela legislação nacional e pelos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, solicitem aos concorrentes que corrijam ou completem as suas propostas.”

AAA. Por sua vez, quanto à afectação da concorrência, deve notar-se que o Tribunal de Justiça da União Europeia já admitiu a possibilidade de uma candidatura poder ser objecto de correcção ou esclarecimento, desde que estejam em causa elementos “cuja anterioridade relativamente ao termo do prazo fixado para a apresentar a candidatura seja objectivamente verificável.”

BBB. E no caso dos autos está também em causa a confirmação de um facto anterior à apresentação de proposta.

CCC. Acontece que, para reforço deste entendimento, com a recente publicação do Decreto-Lei n.º 78/2022 de 07/11, o legislador veio esclarecer esta questão, para acabar com quaisquer dúvidas e decisões de má aplicação do Direito, de modo a reforçar a segurança jurídica e promover a BOA interpretação e aplicação da lei (maxime do regime do art.º 73.º n.º 2 do CCP), o que é confirmado pelo preâmbulo do referido Decreto-Lei.

DDD. É certo que a referida alteração legislativa não tem natureza interpretativa, e não é diretamente aplicável ao caso dos autos, mas a mesma tem, como se afirma no respetivo preâmbulo, um «intuito clarificador e/ou atualizador», pelo que não se pode deixar de entender que ela revela algumas das situações que o legislador considera que já se encontravam abrangidas pela cláusula geral contida na redação legal precedente.

EEE. OU SEJA, o sentido de orientação legislativa vai até muito mais além do que se exigia ao Exmo. Júri no presente procedimento, na medida em que a Autora estava tão só a confirmar uma realidade pré-existente e só por lapso não havia junto o referido documento com a proposta; pelo que, no caso em apreço, tratava-se tão só de abrir a possibilidade de apresentar um documento que se limitava a comprovar qualidades anteriores à data de apresentação da proposta.

FFF. E este entendimento vai em linha com o disposto no art.º 56.º, n.º 3 da Directiva 2014/24 que permite a regularização das propostas através da apresentação tardia de documentos que apenas comprovam factos ou qualidades anteriores à data da apresentação da proposta e não tenham o efeito de alterar o teor desta. O que é confirmado pelas decisões do TJUE no Processo C-336/12, de 10/10/13 ao considerar que os procedimentos de adjudicação de contratos públicos não constituem um fim em si mesmos, antes devendo ser considerados na perspectiva dos objectivos que prosseguem.

GGG. NA VERDADE, a Autora não deixou de apresentar uma certidão emitida pela respectiva câmara municipal, acompanhada da planta de localização do terreno.

HHH. PORÉM, e por mero lapso, trocou as certidões entre a sua candidatura e a da empresa C... S.A.

III. ALIÁS, a Autora, para além da referida certidão camarária, apresentou um conjunto de outros documentos que comprovam a localização (correcta) do terreno onde pretende instalar o seu CITV.

JJJ. E porque na outra candidatura apresentada pela C..., se verificava a mesma troca e o mesmo lapso.

LLL. EM SUMA, em toda a candidatura, a Autora apresenta como o local para instalação do CITV o Lugar ..., freguesia e concelho da Moita e só na certidão camarária é que apresenta a Rua ..., Lugar ..., freguesia e concelho da Moita.

MMM. E o mesmo aconteceu na candidatura da C

NNN. E esta coincidência não só é relevante para alertar o réu para o lapso de troca de certidões; como prova que a autora já estava na posse desse documento à data da apresentação da sua candidatura e não pretendeu, ardilosamente, vir juntá-lo ao processo fora de tempo.

OOO. Estamos assim face a um mero lapso que deveria ter motivado, por parte do Réu, que suscitasse os devidos esclarecimentos.

PPP. Neste sentido, a acrescer à abundante jurisprudência, dispõe o art.º 249.º do Código Civil que é sempre possível a correcção de erros de cálculo ou de escrita, desde que revelado no próprio contexto da proposta.

QQQ. OU SEJA, admite-se a prestação, por um concorrente, de uma informação superveniente, em ordem a suprir uma omissão – mesmo que ilegal – da sua proposta, quando se trate de informação objectiva, e cujo conteúdo, por exemplo, já estava de certa forma determinado á data do termo do prazo para a entrega das propostas.

RRR. POR OUTRO LADO, é mister atender à evolução quer na doutrina, quer na jurisprudência, em ordem à consagração de um princípio do favor do procedimento, dos concorrentes e das propostas.

SSS. No direito administrativo – e principalmente a partir de 2015 – temos assistido ao surgimento de novas leis que desvalorizam as exigências formais, numa visão pragmática do direito em acção (a valorização da law in action por contraponto à law in books); o que não deixa de ser positivo.

TTT. DESTARTE, estamos perante um movimento de abertura à correcção de vícios formais, desde que - como é o caso dos autos - essas irregularidades não afectem o conteúdo ou a integridade das propostas.

UUU. É o denominado, pela doutrina e jurisprudência italianas, “resgate das propostas” que se traduz na possibilidade de corrigir e regularizar as propostas apresentadas pelos particulares e que, na opinião dos seus defensores, será um forte motivo para a redução da litigiosidade.

VVV. Veja-se a este propósito o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 28 de Fevereiro de 2018, nos Processos C-523/16 e 536/16, no decurso do qual o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União, nomeadamente o art.º 51.º da Diretiva 2004/18, os princípios relativos à adjudicação dos contratos públicos, entre os quais figuram os princípios da igualdade de tratamento e da transparência previstos no art.º 10.º da Diretiva 2004/17 e no art.º 2.º da Diretiva 2004/18 e o princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que institui um mecanismo de retificação do processo, nos termos do qual a entidade adjudicante pode, no âmbito de um processo de adjudicação de um contrato público, convidar qualquer proponente cuja proposta padeça de irregularidades substanciais, na aceção da referida legislação, a regularizar a sua proposta, sem prejuízo do pagamento de uma sanção pecuniária, cujo montante elevado, fixado antecipadamente pela entidade adjudicante e garantido pela caução provisória, não pode ser adaptado em função da gravidade da irregularidade sanada.

XXX. Conclui-se neste aresto que o Tribunal europeu não se opõe a uma legislação nacional que subordina ao pagamento de uma sanção pecuniária a regularização, pelos proponentes, da documentação a apresentar.

ZZZ. É o denominado, pela doutrina e jurisprudência italianas, “resgate das propostas” que se traduz na possibilidade de corrigir e regularizar as propostas apresentadas pelos particulares e que, na opinião dos seus defensores, será um forte motivo para a redução da litigiosidade.

Nestes termos, e nos mais de Direito, deve ser admitido o presente recurso e, em consequência, deve o mesmo ser dado como procedente, revogando-se a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo do Norte. E assim se fazendo JUSTIÇA!»

1.6. O recorrido IMT – IP contra-alegou, concluindo:

«1.º O presente Recurso de Revista foi interposto pela Autora, ora Recorrente, “A..., S.A.” contra a Douta e irrepreensível Sentença proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 13 de janeiro de 2023, que CONCEDEU PROVIMENTO aos recursos jurisdicionais, revogando a decisão judicial recorrida, e julgou a presente ação administrativa especial totalmente improcedente.

2.º Efetivamente, ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 6.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2013, de 19 de fevereiro, a Autora, ora Recorrente, apresentou uma candidatura no âmbito do procedimento concursal para a abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos no concelho da Moita.

3.º Em 1 de abril de 2014, no site do IMT foram publicadas as listas definitivas em que a candidatura da Autora, ora Recorrente, não foi admitida.

4.º A candidatura da Autora, ora Recorrente, foi rejeitada por “não apresentação de certidão ou documento equivalente emitido pela respetiva Câmara Municipal, com parecer positivo, de acordo com a alínea a), do n.º 1, do artigo 6º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril.’’

5.º Sendo que a demonstração dos requisitos técnicos das candidaturas está definida, em todas as suas componentes, na Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro; na Portaria que regulamenta (Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho); bem como na Deliberação n.º 694/2013, de 5 de março.

6.º Nestes termos, o n.º 5, do artigo 4.º da Lei n.º 11/2011, na atual redação, determina que, para a comprovação da capacidade técnica, as certidões devem ser instruídas com “certidão emitida pela respetiva câmara municipal comprovativa de que o local reúne as condições necessárias para instalação de um centro de inspeção”.

7.º Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constatou-se que a certidão apresentada se referia a outro terreno que não o da candidatura da Autora, ora Recorrente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma.

8.º É que todos os requisitos da capacidade técnica devem existir “ab initio” com a apresentação das candidaturas para serem analisados numa só “fase procedimental”.

9.º Deste modo, não é legítimo considerar na análise de qualquer candidatura, documentos apresentados depois do prazo limite definido.

10.º De facto, não há a possibilidade da junção de documentos supervenientes, quando isso resulte de circunstâncias especiais, com base nas regras do Código dos Contratos Públicos (CCP).

11.º É que o procedimento concursal em causa (abertura de CITV) é um procedimento atípico relativamente aos previstos naquele código.

12.º Ou seja, ao procedimento vertente não se aplica a parte II do CCP, estando as prestações objeto do contrato administrativo de gestão de CITV subtraídas à concorrência de mercado nos termos do disposto no artigo 5.º, n.º 5 do CCP, não sendo assim, admissível a correção do “mero lapso” cometido pelo candidato.

13.º Com efeito, o procedimento em causa inscreve-se no domínio de um procedimento pré-contratual de direito público relativo a formação de contrato, ou seja, de um contrato administrativo de gestão com o IMT, ora Recorrente.

14.º Pelo exposto, o artigo 72.º do CCP, constante da Parte II do CCP, não é aplicável ao caso concreto.

15.º Assim sendo, inexiste por parte do IMT, ora Recorrente, qualquer violação do artigo 72.º do CCP.

16.º Neste mesmo sentido, e conforme bem refere a Douta Sentença do TCAN: “Naturalmente, poder-se-á objetar que a retificação do erro de junção da certidão errada sempre poderia ser efetuada ao abrigo do regime de supressão de irregularidades dos documentos apresentados introduzida na alteração feita pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro, ao novo CCP.”

17.º Não obstante, “Esta objeção, para além de integrar uma questão nova - portanto, de conhecimento inadmissível - esbarra com o entendimento operado na decisão recorrida de que a parte II do CCP - no qual se inclui tal regime de supressão de irregularidades - não resulta aplicável ao procedimento visado nos autos.”

18.º Sendo certo que o IMT, ora Recorrente, também não incorreu em qualquer violação do artigo 249.º do Código Civil (doravante CC).

19.º É que, ao abrigo do citado artigo 249.º do CC, a faculdade de correção dos erros materiais manifestados, in casu, no âmbito de procedimento concursal, destina-se tão só, à correção de erros pontuais em que seja manifesta ou ostensiva a divergência entre a vontade expressa e a que se quis declarar e, como tal, não consente que, ao abrigo dela, se possa substituir integralmente um documento (a referida certidão camarária) apresentada “ab initio” na candidatura por outra integralmente distinta, para além do prazo perentório que a lei fixa para a prática do ato em questão.

20.º Se fosse admitido que, ao abrigo da possibilidade de correção de erros materiais, se pudesse substituir um documento por outro completamente diferente, de modo superveniente, para além do prazo perentório que a lei fixa para a entrega dos documentos, estar-se-ia a subverter toda a tramitação concursal, abrindo-se a porta para que, mediante a utilização ardilosa de um procedimento deliberadamente assumido com vista à ulterior alegação de erro material, não mais fossem respeitados os prazos perentórios legalmente fixados para a prática dos atos, no caso, a entrega de documentos em fase de candidatura.

21.º Conforme bem refere a Douta Sentença do TCAN “as propostas apresentadas ao procedimento adjudicatário não devem, após o decurso do prazo

para a sua apresentação, considerar-se na disponibilidade dos concorrentes, de ninguém, aliás, tornando-se intangíveis, documental e materialmente.’’

22.º “De facto, em face dos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas, não é admissível, na fase de audiência prévia, que os candidatos alterem ou adicionem elementos às suas candidaturas, já que a audiência não se destina a abrir novo prazo para apresentação de documentos ou correção dos mesmos, mas apenas permite que os concorrentes se pronunciem sobre o teor das deliberações relativamente às propostas ou candidaturas apresentadas.”

23.º “É certo que é permitido a retificação de eventuais erros materiais aferidos na conceção do artigo 249º do C.C.”

24.º “Todavia, é para nós absolutamente apodítico que a patologia detetada na proposta da Recorrente - traduzida na apresentação de uma certidão camarária que não dizia respeito ao terreno onde pretendia instalar o seu CITV - não configura a existência de qualquer erro material na aceção contida no artigo 249.º do C.C.’’

25.º “Efetivamente, a convocação deste instituto está dependente da deteção da existência de um erro de cálculo e/ou de escrita, ambos ostensivos, percetíveis a qualquer pessoa de medianos conhecimentos.”

26.º Sendo que o Douto Tribunal Superior vem concluir sobre este assunto, e bem, que. “A junção errónea de um documento em detrimento de outro não integra o leque de hipóteses preconizadas no artigo 249.º do C.C., o que impossibilita a retificação de tal patologia ao abrigo de tal normação.”

27.º Acresce que a Autora, aqui Recorrente, não demonstra que se encontram reunidos os pressupostos de que a lei faz depender a admissão do recurso de revista, que estão previstos no artigo 150.º do CPTA.

28.º Na verdade, não se mostra persuasiva a argumentação expendida pela Autora, ora Recorrente, não se descortinando uma qualquer relevância jurídica e social fundamental nas questões colocadas, nem o juízo firmado revela necessidade de melhor aplicação do direito.

29.º Com efeito, não se vislumbra, por um lado, que as concretas questões jurídicas suscitadas no caso concreto, ou seja, “determinar se o Tribunal a quo, ao julgar procedente a presente ação, anulando a deliberação do Conselho Diretivo do IMT, IP de 28 de março de 2014, que aprovou a lista definitiva das candidaturas a novos centros de inspeção técnica de veículos, e condenando o Réu a admitir a candidatura da A. ao procedimento concursal para a abertura de novos centros de inspeção técnica de veículos em causa nos presentes autos, incorreu em erro de julgamento de direito, por incorreta interpretação do disposto no artigo 72º do CCP e no artigo 249º do C.C. e, bem assim, por errónea convocação dos princípios da igualdade, proporcionalidade e da concorrência”, se mostrem de elevada complexidade em razão da dificuldade das operações exegéticas a realizar, de enquadramento normativo especialmente intrincado, complexo ou confuso, ou cuja análise venha suscitando dúvidas sérias em termos jurisprudenciais.

30.º E, também, não se vislumbra ocorrer uma relevância social ou indício de interesse comunitário significativo no sentido de a decisão a proferir poder ser orientadora em hipotéticos casos futuros, já que, para além do interesse e relevância que assume para a Autora, ora Recorrente, a discussão mostra-se radicada, em grande medida, à luz de quadro normativo, e naquilo que são as particularidades e os contornos específicos do caso concreto e da sua singularidade.

31.º Por outro lado, não se descortina a necessidade de admissão da revista para melhor aplicação do direito, pois, considerando o caso sub judice, não se apresenta como persuasiva, nem como convincente, a alegação veiculada pela Autora, ora Recorrente, sendo que o juízo feito ao Douto Acórdão do TCA Norte, não “sustenta um entendimento que constitui um gravíssimo erro de Direito”, visto que o seu discurso se fundamenta numa interpretação coerente e razoável do quadro normativo invocado, e está em linha com a Jurisprudência do STA, não sendo verdade que seja “contrariado por um número esmagador das mais recentes decisões dos Tribunais superiores.”

32.º Além do mais, as situações de alegada existência de jurisprudência divergente, não são um objeto próprio do recurso de revista, visto não ser essa a via recursiva adequada a resolver tal contradição jurisprudencial.

33.º Em suma, no Recurso de Revista interposto pela Autora, ora Recorrente, não se colocam questões de relevância jurídica e social fundamental, nem nos deparamos com uma apreciação pelo TCA Norte que claramente reclame a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição para melhor aplicação do direito, pelo que não se justifica admitir a revista, concluindo no sentido da sua inviabilidade.

Nestes termos, deve ser julgado improcedente o Recurso de Revista interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida, com as legais consequências.

Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA.»

1.7. Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Outubro de 2023, foi admitida a revista, com a fundamentação seguinte:

“(…)

Está em causa aferir da legalidade da rejeição da candidatura da A. à gestão de um CITV localizado no concelho da Moita com fundamento na não junção com a sua proposta de uma certidão camarária referente ao terreno onde pretendia instalar tal centro de inspecções por ter incorrido numa troca deste documento com outra candidatura apresentada no mesmo procedimento por outra empresa pertencente ao mesmo grupo empresarial, só vindo a apresentar a certidão correcta em sede de audiência prévia.

Conforme resulta da decisão oposta tomada pelas instâncias, a questão que está em causa apresenta algumas dificuldades de resolução, estando longe de ser inequívoco que o TCA tenha decidido com exactidão.

Acresce que se está perante assunto que se coloca com frequência nos tribunais e que é facilmente repetível, pelo que se justifica que sejam traçadas orientações clarificadoras através da sua reanálise pelo Supremo.

Assim, entende-se ser de admitir a revista.

(…)”

1.8. Cumprido o art. 146.º, n.º1, do CPTA, a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, no sentido de de ser concedido provimento ao recurso:

1.9. O parecer da Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta foi notificado ao autor, réu e contrainteressados, os quais não se pronunciaram.

1.10. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“1) A A. apresentou uma candidatura no âmbito de procedimento tendente à formação de um contrato administrativo de gestão para abertura de um novo centro de inspeção técnica de veículos (CITV) no concelho da Moita, distrito de Setúbal, a localizar na Estrada Municipal EM 533, sita em ... [cf. fls. 1 a 104 do processo administrativo (doravante p.a.) concernente à candidatura de A..., S.A.).

2) A localização do CITV da candidatura da Autora encontra-se identificada no formulário de candidatura, no ponto 2 e anexo ii da memória descritiva, referindo-se tais documentos a Estrada Municipal EM 533, sita em ... (cf. fls. 1, 28, 87 a 90 do processo administrativo (doravante p.a.) concernente à candidatura de A..., S.A.

3) Na sua candidatura a A. juntou, entre outros documentos, a certidão que consta de fls. 93 do p.a. nos termos da qual a Chefe da Divisão Administrativa de Urbanismo do Departamento de Planeamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal da Moita certificava que, a requerimento da C..., S.A., o terreno assinalado a vermelho na planta topográfica anexa, sito na ..., freguesia e concelho da Moita, reunia condições para que nele se processe à instalação de um centro de inspeção técnica de veículos (cf. fls. 93 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

4) Da candidatura da A. consta uma cedência de C... para a A. da posição expressa na certidão mencionada no n.º anterior (cf. fls. 91 a 93 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.)

5) Foram apresentadas dezassete candidaturas entre as quais a da C..., S.A. (cf. fls. 109 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

6) Da candidatura da C... S.A. consta a declaração de fls. 89 do p.a. nos termos da qual a Chefe da Divisão Administrativa de Urbanismo do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal da Moita certifica que, a requerimento da C..., S.A., o terreno assinalado a vermelho na planta topográfica anexa, referente ao local Estrada Municipal 533-1, sito no ..., freguesia e concelho da Moita, reunia condições para que nele se processe à instalação de um centro de inspeção técnica de veículos (cf. fls. 89 e 90 do p.a. respeitante à candidatura de C..., S.A.).

7) Por deliberação do Conselho Diretivo do IMT de 27 de dezembro de 2013, foram aprovadas as listas provisórias de ordenação das candidaturas tendo sido os interessados notificados para exercerem o seu direito de audiência prévia (cf. fls. 107 a 111 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

8) De acordo com as listas provisórias referidas no n.º anterior, a candidatura da A. seria rejeitada por “não apresentação da certidão ou de documento equivalente emitido pela respectiva Câmara Municipal, com parecer positivo (Alínea a) do n.º 7 do art.º 6º da Lei n.º 11/2011”, o mesmo sucedendo com a candidatura apresentada pela C..., S.A. (cf. fls. 107 a 111 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

9) A A. pronunciou-se do seguinte modo: «Após a divulgação da lista de ordenação provisória de candidaturas para o concelho da Moita, verificamos que a nossa candidatura (...) foi rejeitada pelo motivo B16 (não apresentação de certidão ou de documento equivalente emitida pela respetiva câmara municipal, com parecer positivo), tal rejeição não será possível visto termos a certidão da respetiva câmara com parecer favorável. Como tal consultamos os processos de candidaturas e verificamos que existiu um lapso no envio da certidão que foi trocada com a certidão do processo de candidatura n.º ...25 da empresa C... SA (ambas pertencentes ao mesmo grupo empresarial).

Visto ambas as certidões terem dado entrada no prazo estipulado, vimos pedir a V. Exas. que reavaliem a candidatura em causa, alterando a decisão para “aceite”» (fls. 112 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

10) Com a sua resposta a A. juntou cópia da certidão que a concorrente C..., S.A. havia tempestivamente apresentado com a sua candidatura (fls. 113 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A. e 89 do p.a. respeitante à candidatura de C..., S.A.).

11) O Presidente do Conselho Diretivo do IMT, por despacho de 26 de março de 2014, manteve a rejeição da candidatura da A. nos termos constantes de fls. 120 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A., que aqui se considera reproduzida e em síntese por:

“3. Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constata-se que a certidão apresentada se refere a outro terreno que não o da candidatura da requerente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma.

4. Não obstante, ter vindo a reclamante, nesta fase, juntar a certidão correta, atentos os valores da transparência, igualdade e concorrência que devem estar sempre presentes nos procedimentos concursais, não pode a mesma, agora, ser considerada.” (cf. fls. 120 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.).

12) A decisão de rejeição da candidatura da A., com os fundamentos referidos em 8, foi confirmada na deliberação do Conselho Diretivo do IMT de 28 de março de 2014, publicada a 1 de abril de 2014 no site do IMT, que aprovou as listas de ordenação definitiva das candidaturas (cf. fls. 121 a 126 do p.a. concernente à candidatura de A..., S.A.) (…)”.»

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Objecto do recurso – questões a decidir

A questão a decidir, neste recurso, é a de saber se a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte andou bem ao revogar a sentença da primeira instância e, consequentemente, julgar improcedente a acção administrativa especial instaurada pela Autora, ora recorrente, A... SA. Em suma, está em causa saber, se era ou não possível admitir a candidatura da A... SA apesar de esta não ter instruído a sua candidatura a um centro de inspecções de veículos para o concelho da Moita com a certidão certa emitida pela respectiva Câmara Municipal, respeitante ao terreno onde iria ser implantado o Centro de Inspecções. Ao ser confrontada, no âmbito do direito de audiência, com uma proposta de rejeição da sua candidatura, por não ter apresentado certidão da Câmara Municipal, com parecer positivo, a Autora (ora recorrente) informou que tinha havido lapso: “Como tal consultamos os processos de candidaturas e verificamos que existiu um lapso no envio da certidão que foi trocada com a certidão do processo de candidatura n.º ...25 da empresa C... SA (ambas pertencentes ao mesmo grupo empresarial). Visto ambas as certidões terem dado entrada no prazo estipulado, vimos pedir a V. Exas que reavaliem a candidatura em causa, alterando a decisão para “aceite” (fls 112 do p.a. concernente à candidatura de A... SA). Todavia, a entidade demandada não aceitou a possibilidade de corrigir o erro decidindo: “3. Em bom rigor, da análise da candidatura em crise, constata-se que a certidão apresentada se refere a outro terreno que não o da candidatura da requerente, o que equivale à falta de apresentação de certidão e constitui motivo de rejeição da mesma. 4. Não obstante, ter vindo a reclamante, nesta fase, juntar a certidão correta, atentos os valores da transparência, igualdade e concorrência que devem estar sempre presentes nos procedimentos concursais, não pode a mesma, agora, ser considerada.”

A sentença da primeira instância entendeu que o princípio geral de direito acolhido no art. 249º do Código Civil e o princípio da proporcionalidade justificavam a admissão da proposta e o Tribunal Central Administrativo Norte entendeu o inverso.

A questão é pois a de saber se, neste caso, o erro na entrega da certidão camarária favorável á instalação do Centro de inspecções é, ou não, susceptível de ser corrigido, na fase de audiência de interessados.

2.2.2. Análise dos fundamentos do acórdão recorrido

O acórdão recorrido entendeu que não era possível apelar ao regime dos artigos 249º e 295º do Código Civil. Invocou, para fundamentar a sua posição, o principio da intangibilidade das propostas, “como refracção dos princípios da concorrência e da igualdade” de onde inferiu que uma vez apresentada a proposta o concorrente fica vinculado à mesma. Face aos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas, entendeu o acórdão recorrido, não ser admissível na fase da audiência prévia “que os candidatos alterem ou adicionem elementos às suas candidaturas”.

Apesar de aceitar a rectificação de erros materiais (art. 249º do CC) entendeu que “a patologia detectada na proposta da recorrente – traduzida na apresentação de uma certidão camarária que não dizia respeito ao terreno onde pretendia instalar o seu CITV – não configura a existência de qualquer erro material na acepção contida no art. 294º do C. Civil”. Isto porque, diz o acórdão, “ o erro a que se refere o art. 294º do C. Civil deve ser erro de cálculo e/ou de escrita, ambos ostensivos, perceptíveis por qualquer pessoa de medianos conhecimentos”. Entendeu ainda não aplicável o regime respeitante à correcção de erros previsto no Código dos Contratos Públicos, por este regime ter sido afastado pela primeira instância, que não foi, nesta parte, objecto de recurso.

O fundamento essencial da decisão recorrida é, portanto, o de que a situação (troca de certidões) não cabe no âmbito de aplicação do art. 249º do Código Civil, segundo o qual “(…) O simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta.” O acórdão entendeu que a situação concreta em apreço não era nem erro de cálculo, nem de escrita e que a proposta da Autora “não legitima a referência a qualquer elemento ou referência para a certidão do processo de candidatura (…) da empresa C... SA”. Interpretação que, em termos mais gerais, apelou aos princípios da legalidade, igualdade e intangibilidade das candidaturas.

Antecipando a conclusão, julgamos que o acórdão não pode manter-se e que o erro ou lapso na troca da certidão camarária era rectificável.

Vejamos porquê.

No presente caso, as candidaturas para abertura de um CITV (Centro de Inspecção Técnica de Viaturas) devem qualificar-se como declarações negociais complexas. Essa candidatura é composta por vários elementos, descritos no art. 4º, n.º 5 da Lei 11/2011, de 24 de Abril e na Secção I, art. 5, da Deliberação do IMT IP n.º 694/2013 (DR, 2ª Série, de 5 de Março de 2013), onde se inclui uma “certidão emitida pela câmara municipal, que comprove de modo claro e inequívoco que o local reúne as condições necessárias para a instalação do CITV, acompanhada da planta de localização que identifique o respectivo terreno (escala 1: 200)”.

O art. 10º, d), da Deliberação n.º 694/2013, determina que “são rejeitadas as candidaturas que (…) “tenham falta de algum dos elementos previstos na secção I da presente deliberação”, onde se inclui, como referimos, a certidão emitida pela câmara municipal comprovando que o terreno reúne as condições para a instalação do CITV.

As certidões comprovando a que o terreno reunia as condições para a instalação do CITV foram trocadas, sendo que a candidatura da A... SA, foi junta com a candidatura da C... SA e vice-versa. O lapso (troca de certidões) configura, portanto, um erro inerente à proposta de candidatura, mais concretamente um lapso na composição das declarações.

O enquadramento jurídico deste lapso ou erro, não pode ser feito tendo em conta apenas a proposta da Autora e ora recorrente, como fez o acórdão recorrido. Andou bem o Tribunal de primeira instância quando entendeu ser relevante apreciar a totalidade do procedimento administrativo e determinou que fosse junto o procedimento administrativo completo (cfr. despacho de fls. 155 do processo físico). Era efectivamente relevante para compreensão da “troca das certidões” em apreço ter em conta o procedimento administrativo completo, pois só desse modo, se poderia comprovar a factualidade invocada pela Autora, no âmbito do direito de audiência, quando disse que no mesmo procedimento concursal tinham efectivamente sido entregues as certidões comprovativas da aptidão do terreno para a instalação de CITV, embora trocadas.

Está assim assente que, com ambas as propostas, quer a Autora, quer a C... SA, juntaram as certidões certas, na data adequada, mas trocadas. A questão não é, portanto, de intangibilidade das propostas, nem de tempestividade da apresentação das mesmas pois a componente das propostas que se traduzia na certidão camarária foi efectivamente entregue, no âmbito do mesmo procedimento, e em nada modificou o conteúdo das propostas. Ambas as propostas se mostram intangíveis e imutáveis desde o princípio, apesar do erro ou lapso na troca das certidões.

Ora, a correcção de simples erros evidenciados no texto da declaração, que não envolvem a sua modificação, é em geral admitida no nosso direito, com aflorações em todos os ramos do direito.

A Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta, no seu parecer, para além do art. 249º do Código Civil (a que apelou a sentença da primeira instância) refere o art. 146º, 1 do Código de Processo Civil, que permite “(…) a rectificação de erros de cálculo ou de escrita, revelados no contexto da peça processual apresentada” e o art. 76º,1 do CPA, vigente na altura, o qual “permite a suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos, de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos.. Para além das disposições legais referidas pela Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta é ainda patente a irrelevância e portanto a correcção de meros lapsos ou erros materiais no domínio das sentenças e despachos em processo civil (art. 614º, 1 do CPC), e em processo penal (art. 380º, 1, b) do Código de processo Penal).

Impõe-se, assim a nosso ver e como sublinha a Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta que “realizar uma interpretação extensiva do conceito de erro do art. 249º do CC, de modo a considerar como abrangido nesse conceito o erro consubstanciado na “troca” de documentos por mero lapso, o qual se mostra “revelado no próprio contexto da declaração”.

Acresce, como também sublinhou a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta, que é aplicável ao presente caso o Código de Procedimento Administrativo de 1991, então vigente, de onde resultava o dever de aceitar a correcção do lapso inicial, no âmbito do exercício do direito de audiência:

“(…)

7- Por outro lado, cremos que, não apenas por força da referida norma do artº 249º do CC, mas de outras igualmente aplicáveis no domínio do procedimento administrativo, se mostra admissível a correcção do lapso cometido pela recorrente.

Na verdade, dispunha o artº 5º nº 6 do CCP, na redacção vigente à data da candidatura, introduzida pelo DL nº 149/2012, de 12/7, que :

“6- À formação dos contratos referidos nos n.ºs 1 a 4 são aplicáveis:

a) Os princípios gerais da actividade administrativa e as normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do Código do Procedimento Administrativo; ou

b) Quando estejam em causa contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos, as normas constantes do Código do Procedimento Administrativo, com as necessárias adaptações.”

Ora, no domínio do Código do Procedimento Administrativo aplicável – DL nº 442/91, de 15/11 – o artº 74º nº 1 al. c) refere que o requerimento inicial dos interessados deve conter, além de outros elementos, “a exposição dos factos em que se baseia o pedido”, dispondo ainda o artº 76.º, com a epígrafe “Deficiência do requerimento inicial”, o seguinte :

“1- Se o requerimento inicial não satisfizer o disposto no artigo 74.º, o requerente será convidado a suprir as deficiências existentes.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, devem os órgãos e agentes administrativos procurar suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos, de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos.”

Decorre claramente de tais normas a imposição à Administração de um dever de solicitar ao interessado o suprimento das deficiências do seu requerimento, se as não puder suprir oficiosamente, quando se tratar de simples irregularidades ou de meras imperfeições.

Trata-se manifestamente de um afloramento dos princípios gerais da actividade administrativa, nomeadamente da proporcionalidade e da boa fé, com assento nos artºs 5º e 6º-A do CPA/91, decorrentes dos princípios fundamentais consagrados no artº 266º da CRP.

No caso dos autos, o recorrido IMT não deu cumprimento ao disposto no artº 76º do CPA/91, apesar de ter verificado a deficiência existente no requerimento de candidatura da Autora, deficiência que se mostrava ostensiva no contexto dos elementos apresentados, uma vez que, tanto o formulário de candidatura, como os documentos apresentados, relativos à localização do terreno, demonstravam o local correcto da implantação pretendida e a incongruência da certidão camarária junta.

- 8 - Por outro lado, o demandado desconsiderou a certidão camarária correcta que a Autora apresentou na sequência da sua audiência prévia, por entender que a entrega da mesma não era admissível nessa fase do procedimento, o que, salvo melhor opinião, viola o disposto no artº 101º nº 3 do CPA/91.

Dispõe esta norma que: “3 - Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.” (constando norma de conteúdo semelhante no artº 121º nº 2 do CPA vigente).

Assim, a certidão camarária apresentada pela Autora na sequência da sua audição mostra-se legalmente admissível, devendo ser tomada em consideração e apreciação, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 5º nº 6 do CCP e artº 101º nº 3 do CPA/91, uma vez que não se mostra em oposição com os princípios gerais da contratação pública consagrados no artº 1º do CCP, nomeadamente os princípios da concorrência, da transparência e da igualdade de tratamento – dado que a matéria de facto provada demonstra que tal certidão foi emitida e já estava na posse da Autora antes da data do termo do prazo de apresentação das candidaturas.

Não se afigura, pois, pertinente o entendimento do recorrido, constante das conclusões 10ª e 11ª das suas contra-alegações quando defende que “não há a possibilidade da junção de documentos supervenientes, quando isso resulte de circunstâncias especiais, com base nas regras do Código dos Contratos Públicos” porque “o procedimento concursal em causa (abertura de CITV) é um procedimento atípico relativamente aos previstos naquele código”

Na verdade, precisamente porque se trata de um procedimento atípico, é que o artº 5º nº 6 do CCP determina a aplicabilidade das normas constantes do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente as previstas nos artºs 76º e 101º do CPA/91, que, no caso concreto, o recorrido não respeitou.

(…)”

Concordamos inteiramente com este entendimento – dizer mais seria redundante - ou seja, que (i) para além de um princípio geral aflorado no art. 249º do C. Civil que permite a correcção de erros ou lapsos manifestos, evidenciados pelo contexto e circunstâncias da composição da proposta (declaração), que não envolvam a modificação do seu conteúdo, (ii) verificamos ainda que, no regime sobre o procedimento administrativo aplicável (CPA de 91) existiam regras concretas impondo o dever de admitir a correcção do lapso.

Verifica-se assim (transcrevendo a conclusão do parecer da Ex.ma Procuradora–Geral Adjunta) “que o erro material ocorrido na entrega da certidão camarária, claramente revelado no contexto inicial do procedimento, se mostrava passível de esclarecimento e correcção, nos termos do disposto no artº 249º do CC e artºs 76º nº 1 e 101º nº 3 do CPA/91, devendo ter sido aceite a rectificação da proposta da Autora na sequência da sua pronúncia em sede de audiência prévia, impondo-se, em consequência, a não exclusão da recorrente da lista definitiva das candidaturas à abertura de novos centros de inspecção técnica de veículos – pelo que o acto impugnado se mostra ferido de ilegalidade decorrente da violação das normas citadas. Pelo exposto, emite-se pronúncia no sentido de ser concedido provimento à revista, revogando-se o acórdão recorrido e mantendo-se integralmente a decisão proferida na 1ª instância.”

3. DECISÃO

Face ao exposto, os juízes do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, mantendo-se na Ordem Jurídica a sentença da primeira instância, nos seus precisos termos.

Custas neste Supremo Tribunal pela entidade demandada (a contrainteressada não contra-alegou) e pela entidade demandada e contrainteressada na primeira instância e no TCA.

Lisboa, 20 de junho de 2024. - António Bento São Pedro (relator) - Cláudio Ramos Monteiro - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

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1. RELATÓRIO

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