047870 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Das decisões do Gestor do Programa Pessoa cuja lesividade imediata possa ser afastada por meios de impugnação administrativa, cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade.

II- No âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, cabia ao Instituto do Emprego e Formação Profissional a gestão das acções de formação profissional, aprovadas na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho.

III- Após a revogação deste diploma pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, o Instituto do Emprego e Formação Profissional manteve a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, nos termos do art. 33.º deste diploma.

IV- Sendo o Instituto do Emprego e Formação Profissional uma pessoa colectiva pública com autonomia administrativa, o Gestor do Programa Pessoa e o Ministro do Trabalho e da Solidariedade careciam de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de importâncias recebidas adiantadamente no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, pelo que são nulos os actos que praticaram nessa matéria, nos termos do art. 133.º, n.º 2, alínea b), do C.P.A.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do despacho de 11-4-2001 proferido pelo Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade que indeferiu o recurso hierárquico que interpôs de uma decisão n.º 1118, de 21-7-2000, do Senhor Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego.

© A Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

A. A competência para a redução de saldos já aprovados em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista nos arts. 254 e 34º, nº 2, do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do art. 33º, do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º, ambos do CPA.

B. A competência para a redução de saldos já aprovados em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no nº 2 do art. 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º, ambos do CPA.

C. Nos termos do art. 25º, do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, o prazo para proceder à revisão da decisão tomada em 3 de Abril de 1996 pela Comissão Executiva do I.E.F.P. sobre o pedido de pagamento de saldo terminou em 3 de Abril de 1999, pelo que é ilegal, por extemporânea a Decisão nº 1.118, de 21 de Julho de 2000, do Gestor do Programa PESSOA, vício que igualmente inquina o acto recorrido, pelo que deve este ser anulado e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 135º e 136º, do CPA.

D. Não é aplicável ao caso dos autos a suspensão do prazo prescricional prevista no art. 6º do Regulamento (CE/Euratom) nº 2988, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, por não existir analogia entre a hipótese ali prevista e a que se verifica nos autos; mas a não entender-se assim, o que se admite sem conceder, a suspensão do prazo prescricional só ocorreria se se tivesse verificado a suspensão do procedimento, o que não aconteceu.

E. Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório nº 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100º e 101º, do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia.

F. Os arts. 86º, do Código de Processo Penal, 82º, da LPTA e 101º, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos nºs 1, 3 e 4 do art. 268º, da CRP.

G. A referência a “margens de lucro não razoáveis”, “relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora” e à “relevância material das não elegibilidades”, não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o iter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125º, 135º e 136º, do CPA.

H. A razoabilidade e o bom senso em que deve assentar a análise contabilístico-financeira das acções de formação profissional não pode conduzir à apreciação arbitrária desprovida de base factual que permita aos Administrados intervir e defender os seus direitos em procedimento administrativo, pelo que carece de fundamento suficiente o acto que apenas em tais considerações se estribe.

I. É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas (“Pessoal não docente”) a quantia de Esc. 2.076.345$00, por contrapartida de Esc. 522.000$00 originalmente incluídos na Rubrica 4 (“Preparação”) e Esc. 1.554.345$00 originalmente classificados na Rubrica 5 (“Funcionamento”), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

J. O segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que considera não elegíveis os montantes titulados pelas facturas nº 770 e 773, da..., Lda., referentes a serviços de concepção, elaboração, composição, duplicação e encadernação de manuais utilizados no curso, não se mostra assente em quaisquer factos concretos mas em meras afirmações não consubstanciadas, pelo que se encontra ferido de vício de forma, por falta de fundamentação, devendo ser, por isso, anulado e revogado o aludido segmento.

L. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que exclui o valor de Esc. 1.351.315$00, referente ao aluguer de longa duração de duas viaturas ligeiras, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

M. São também infundados e ilegais os segmentos da Decisão confirmada pelo acto recorrido que consideram não elegíveis os montantes de i) Esc. 688.199$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela ..., Lda., e ii) Esc. 2.698.536$00, que qualifica de “margem da ... obtida com o aluguer de equipamentos, venda de ferramentas e utensílios e arrendamento de instalações”, sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A... “por via dos seus responsáveis”, na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do nº 3 do art. 77º, da Lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro.

N. Em consequência, deve ser mantida inalterada a decisão da Comissão Executiva do I.E.F.P. de 3 de Abril de 1996 que aprovou o pedido de pagamento de saldo apresentado pela Recorrente, atribuindo-lhe o valor de Esc. 24.363. 749$00 (vinte e quatro milhões e trezentos e sessenta e três mil e setecentos e quarenta e nove escudos).

A Autoridade Recorrida manteve nas alegações a posição assumida na sua resposta, concluindo da seguinte forma:

1. A entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, definindo um novo regime de apoios à formação no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Quadro Comunitário de Apoio, estipulou, nas suas disposições finais e transitórias, um regime de sucessão das entidades com competências de gestão dos Fundos Comunitários.

2. O n.º 1 do artigo 33º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, reporta-se aos momentos anteriores à nomeação dos gestores previstas neste novo regime; por seu turno, o n.º 2, refere-se à continuação da aplicação do regime do Decreto Regulamentar n.º 15/94 aos processos de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras, antes da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96; e o n.º 3, refere-se unicamente aos direitos e obrigações decorrentes da execução dos programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, pelas entidades gestoras, até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

3. A única entidade gestora das acções de formação referentes ao Programa de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação dos Gestores, é neste caso concreto, o Gestor de Programa Formação Profissional e Emprego/Pessoa assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo.

4. Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, a suspensão e redução de financiamento, estabelecendo no seu n.º 1, as circunstâncias que fundamentaram a suspensão dos financiamentos e no n.º 2, os fundamentos para a redução.

5. A redacção deste artigo confirma em absoluto a tese defendida pela entidade recorrida, quando afirma que com o Quadro Comunitário aprovado para o período de 94/99 foi abandonado o modelo de gestão anterior que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura, passando a Comissão Europeia a assumir um papel de controlo ao nível dos programas quadro e não de cada acção em concreto, intervindo apenas pontualmente na fiscalização de algumas acções quando considere pertinente.

6. Ou seja, a gestão e o controlo financeiro das contribuições feitas aos Estados-membros passaram a ser exercidas pelas autoridades competentes designadas por cada um daqueles estados, sem prejuízo de um acompanhamento, avaliação e controlo financeiro efectuados, em parceria, directamente pela Comissão Europeia (cfr. artigo 26º do Regulamento n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993).

7. Opção que este processo claramente evidencia, face à Missão de Controlo Comunitário, que decorreu de 4 a 6 de Novembro de 1996 e na sequência da qual foi suspensa a análise financeira dos saldos de 1995 e 1996, sendo complementarmente decidido por deliberação da Comissão Executiva do IEFP, com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da A... (cfr. listagem da análise financeira do saldo final, formulário C, a fls. 390 do processo instrutor).

8. A legislação nacional e os Regulamentos Comunitários, referidos pela entidade recorrida, sustentam in totum as opções de procedimento tanto da Comissão Europeia, como da então Comissão Executiva do IEFP, bem como, após a sua nomeação, do Gestor do Programa Pessoa, espelhando o processo instrutor o escrupuloso cumprimento desses imperativos legais a que se encontravam vinculados.

9. As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte, vigoram directamente na ordem interna por força do n.º 3 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa.

As matérias relativas à prescrição do presente procedimento encontram-se previstas, na parte transposta para o Decreto Regulamentar n.º 15/94, no artigo 25º, e na restante parte, no Regulamento Euratom 2988 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, estipulando este no que se refere à prescrição que a suspensão do procedimento administrativo suspende o prazo de prescrição (cfr. artigo 6º).

10. Ora, sendo o pedido de pagamento de saldo, de Abril de 1996, tendo a missão de Controlo Comunitário decorrido em Novembro de 1996 e tendo o recorrente tomado conhecimento da sua realização, estipulando o artigo 25º do Decreto Regulamentar acima citado que o prazo de prescrição é de 3 anos, não restam duvidas de que o procedimento entre Abril e Novembro de 1996 não prescreveu.

11. Os múltiplos documentos deste processo administrativo, sejam visitas de controlo, mapas de listagem de análise financeira, informações e ficha síntese do relatório da Auditoria n.º 646/CEP/99, exteriorizam com objectividade os factos e a realidade jurídica que conduziu à decisão de redução de financiamento, em sede deste pedido de pagamento de saldo, para cujo teor expressamente se remete.

12. Os juízos conclusivos que fundamentam a não elegibilidade das despesas, descritos no relatório síntese, encontram-se referenciados a uma realidade jurídica e factual que permitem ao seu destinatário compreender com clareza o porquê da sua não elegibilidade, senão, veja-se o teor da sua petição e a compreensão desta realidade aí claramente demonstrada.

13. A certificação da exactidão factual e contabilística das despesas, não se limita à mera verificação da correcção formal dos documentos comprovativos das despesas, como erroneamente afirma o recorrente, abarcando também a apreciação destas face à lei fiscal, às regras da experiência e aos padrões normativamente estabelecidos.

14. Mais ainda, o ónus da prova de que as despesas cumprem os ‘ regulamentos comunitários conformadores da regularidade das despesas face às acções de formação em causa, cabe ao recorrente e não à entidade recorrida.

15. Fundamentada a inelegibilidade das despesas que determinaram a redução do pedido de pagamento de saldo final, o recorrente, até ao presente momento, não logrou carrear para o processo quaisquer elementos que infirmem os juízos técnicos presentes na decisão em crise.

16. A entidade recorrida encontra-se impossibilitada legalmente de fornecer ao recorrente quaisquer elementos que se encontrem abrangidos por segredo de justiça, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 86º do CPP e artigo 82º da LPTA, entre ao quais o Relatório da IGF, não disponibilizada para a decisão em sede de procedimento administrativo, porque abrangido por segredo de justiça.

17. Segredo de justiça que apenas abrange as matérias que possam constituir crime e não os restantes elementos profusamente documentados neste processo administrativo, como demonstrado em anteriores conclusões, não cerceando em nada o conhecimento da realidade em que se subsume a decisão em crise, bem como a utilização dos meios de reacção graciosa e contenciosa tempestivamente accionados pelo recorrente.

Termos em que improcedendo in totum os vícios assacados ao acto recorrido, deve manter-se a decisão recorrida com devolução das quantias apuradas em sede de saldo final como é de lei.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Acompanha-se o entendimento da Autoridade Recorrida, relativamente à legalidade do acto impugnado.

Não se verifica, designadamente, a invocada incompetência absoluta por parte do Gestor do Programa Pessoa: inserindo-se tal actuação no Quadro Comunitário de Apoio ulterior a 1990, não vigorava já o modelo inicial de gestão do sistema, que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura e ressalvava a decisão final por parte da Comissão (veja-se, paralelamente, relativamente às acções da responsabilidade do DAFSE, jurisprudência deste Tribunal, retratada, v.g., nos acs. de 23/X/01 Proc. 47851 e de 29/III/01, Proc. 46450).

O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público suscitou ainda uma questão prévia nos seguintes termos:

Questão Prévia: Da Irrecorribilidade do Acto

1. Aquando da vista inicial no presente processo, em 17 de Setembro último, em sede de apreciação liminar, pareceu inexistir obstáculo ao normal prosseguimento do recurso, nos termos regulados nos arts. 43º e ss. da LPTA (fls.92).

Ao proceder-se, na vista final, ao reexame dos pressupostos do recurso interposto, resulta questionada a recorribilidade do acto, designadamente à luz da discussão tida sobre o tema no acórdão deste Tribunal, de 22 de Novembro último, adiante considerado.

Tal questão deve, agora, processualmente ser suscitada, nos termos e para os efeitos previstos no art. 54º, nºs. 1 e 3, alín. c), da LPTA.

2. Vem contenciosamente impugnado o despacho do Ministro do Trabalho e Solidariedade que indeferiu o recurso da decisão do gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego nº 11.18, no quadro do Programa Pessoa, recurso esse que a recorrente qualifica de recurso hierárquico necessário.

Acontece, todavia, que entre o Gestor do Programa e o Ministro não se verifica qualquer relação de subordinação hierárquica (não consta o estabelecimento de tal hipotética relação, nem dos diversos diplomas relativos à gestão do FSE, nem do DL 115/9S, que aprova a lei orgânica do Ministério), sendo àquela entidade atribuída, nos termos do art. 25º do DL 99/94, a categoria de encarregado de missão.

Como se observa no ac. de 22.Nov.2001, Proc. 47306: Encontramo-nos, aqui, de alguma maneira, perante uma situação similar à que ocorre em relação aos actos praticados pelo Director do DAFSE, em relação aos quais este STA reiteradamente tem decidido no sentido da recorribilidade contenciosa directa dos actos por tal entidade praticados no âmbito dos pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento.

É certo que o art. 30º, nº I do Dec-Reg. 15/94 prevê a existência de um recurso tutelar necessário – recurso esse, aliás, já não considerado no Dec-Reg. 15/96, que revogaria aquele outro –, mas tal disposição, com referência ao art. 177º ( ( ) Por lapso evidente, refere-se o art. 117.º do C.P.A. que, não se relaciona com esta questão do recurso tutelar. ), nº 2 do CPA, mostra-se inconstitucional por violação do princípio da primariedade da lei (ac. nº 161/99 do TC, de 10.Mar.99, Proc. 813/98), pelo que não pode ser aplicável (neste sentido, ac. de 10.Fev.2000, Proc. 45421).

3. Verifica-se, deste modo, que o acto lesivo, do qual caberia imediato recurso contencioso, foi a anterior decisão do gestor (neste sentido, além do ac. de 22.Nov.2001, cit., ac. de 8.Fev.2001, Proc. 45919) – e não o acto ora impugnado.

A Recorrente pronunciou-se sobre esta questão prévia, defendendo que ela não deve ser atendida.

Por despacho do Relator, foi ordenada notificação das partes para se pronunciarem sobre a questão da possível falta de atribuições do Senhor Gestor do Programa Pessoa e do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade para prática do acto impugnado.

2- Mostram os autos, com interesse para a apreciação desta questão prévia, o seguinte:

a) Em 28 de Agosto de 1994, a Recorrente apresentou um pedido de co-financiamento no âmbito de Programa Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego – Pessoa (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Qualificação Inicial), a que corresponde o código 942120P1, que se destinou à realização de cursos de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização nos anos de 1994 e 1995;

b) O pedido referido em a) foi aprovado por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, de 27-1-95, com um financiamento público máximo de 33.800.001$00, para 16 formandos que preenchessem as condições de acesso à medida 94 2120 P1, devendo o referido curso decorrer entre 25-7-94 e 5-9-95;

c) O respectivo Termo de Aceitação desta deliberação foi remetido por ela em 20-2-1995;

d) A Recorrente recebeu o 1º adiantamento, no montante de 4.419.444$, o segundo adiantamento, de igual montante, o saldo intermédio, no montante de 2.111.186$, o 1º adiantamento do ano de 1995, no montante de 5.720.556$, o segundo adiantamento do ano de 1995, de igual montante e o saldo intermédio (final do ano de 1994), no montante de 2.737.518$, o que totaliza o montante de 25.128.704$;

e) Por Deliberação da mesma Comissão Executiva, de 3-4-96, foi aprovado o pedido de pagamento de saldo final, peio montante de 24.363.748$;

f) Através do Oficio nº 305/DL-SAAP, de 2-5-96, o Instituto do Emprego e Formação Profissional notificou a Recorrente da emissão do documento de acerto de contas, pelo montante de 764.956$;

g) De 4-11-96 a 8-11-96 decorreu uma Missão de Controlo Comunitário, em que foi decidido levar a cabo uma auditoria global à escrita, entre outras, da ora Recorrente, sendo decidida também a suspensão financeira das despesas apresentadas a título de saldo do ano de 1995 até serem conhecidos os resultados daquela auditoria.

h) A comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, em 16-1-97, comunicou aquela decisão, por meio telefax (fls. 299 do processo instrutor);

i) A Auditoria foi realizada pela Inspecção-Geral de Finanças e nela foi apurado o montante de 4.470.221$ de despesas não elegíveis;

j) Através do Oficio nº 107/UTA/LISBOA a Recorrente foi notificada pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa da sua intenção de proceder à revisão da decisão referida em e), alterando-a com aprovação de um saldo final com redução de 4.470.221$, o que, tendo em conta os pagamentos já efectuados, importava uma restituição do montante de 5.235.176$, notificação esta efectuada em sede de audiência prévia (fls. 42 do processo principal);

k) Pela Decisão n.º 1118-2000, cuja cópia consta de fls. 388 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, o Senhor Gestor do Programa Pessoa aprovou o saldo relativo ao pedido de financiamento apresentado pela Recorrente no montante de 19.893.528$;

l) Em 8-8-2000, a Recorrente foi notificada da decisão referida em k);

m) Em 20-9-2000, a Recorrente interpôs recurso da decisão referida em k) para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, nos termos que constam de fls. 423 e seguintes do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;

n) Pelos serviços do Ministério do Trabalho e da Solidariedade foi elaborado o parecer que consta de fls. 22 a 35 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido;

o) Em 11-4-2001, o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade proferiu na primeira página do parecer referido em n) o seguinte despacho:

Com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso,

p) Em 25-6-2001, a Recorrente interpôs o presente recurso contencioso, do despacho referido em o).

3- A primeira questão a apreciar é a questão prévia da recorribilidade do acto recorrido.

A questão suscitada pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público é a de o art. 177.º. n.º 2, do C.P.A. estabelecer que «o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo» e o recurso necessário previsto no art. 30.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, não estar previsto em diploma com valor legislativo.

O Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, definiu a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do II Quadro Comunitário de Apoio.

No art. 23.º deste Decreto-Lei, estabelece-se que a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no II Quadro Comunitário de Apoio incumbe a um gestor apoiado por uma unidade de gestão, sem prejuízo do disposto nos números seguintes (n.º 1) e que «no caso de intervenções operacionais de âmbito nacional da responsabilidade directa do Ministério do Emprego e da Segurança Social, a sua gestão é efectuada através de programas quadro, mediante a atribuição de uma subvenção global a entidades gestoras, e coordenada pela comissão prevista no artigo 11.º».

No art. 29.º deste Decreto-Lei, estabelece-se que os gestores têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art. 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro ( ( ) Actualmente substituído pelo art. 37.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho. ), e no seu art. 30.º definem-se as respectivas competências.

No n.º 5 deste art. 23.º daquele Decreto-Lei n.º 99/94 estabelece-se que «o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar».

Este regime jurídico foi concretizado no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, que estabeleceu o regime dos apoios ao emprego e à formação profissional a conceder no âmbito da vertente Fundo Social Europeu (FSE) do II Quadro Comunitário de Apoio, incluindo as iniciativas comunitárias, relativamente às acções que se iniciaram a partir de Janeiro de 1994 e se prolongaram até 31 de Dezembro de 1999, estabelecendo os princípios a observar na sua gestão (art. 1.º).

O Decreto Regulamentar n.º 15/94 foi revogado pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro (art. 34.º), mas, por força do disposto no n.º 2 do art. 33.º deste último, continua a ser aquele o diploma aplicável, em tudo o que não se refere ao regime de financiamento. ( ( ) O n.º 2 do art. 33.º estabelece que «aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor». )

Neste diploma, equipara-se o Instituto do Emprego e Formação Profissional que «entidade gestora», que se define como sendo a entidade responsável pela gestão de um programa quadro [art. 2.º, n.ºs 1, alínea a), e 2], e atribui-se a gestão global da vertente Fundo Social Europeu do II Quadro Comunitário de Apoio ao Ministro do Emprego e da Segurança Social (art. 3.º).

No n.º 8 do art. 8.º deste Decreto Regulamentar, atribui-se ao Ministério do Emprego e da Segurança Social, através do Instituto do Emprego e Formação Profissional, salvo no que for de regulamentação específica, a gestão de vários programas, entre os quais os relativos ao Apoio à Formação Profissional e Gestão dos Recursos Humanos [alínea e].

Nos termos do seu Estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho, ( ( ) Alterado pelo Decreto-Lei n.º 374/97, de 23 de Dezembro. ) o Instituto do Emprego e Formação Profissional é um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio que ficou na dependência tutelar do Ministro do Trabalho e Segurança Social (arts. 1.º e 2.º, n.º 2).

No art. 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, estabelece-se que «dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social».

A gestão do programa em que se enquadra o pedido de financiamento apresentado pela Recorrente, que é relativo à formação profissional, cabe, assim, na competência do Instituto do Emprego e Formação Profissional.

Sendo o Instituto do Emprego e Formação Profissional uma pessoa colectiva pública, sujeita a tutela, nos termos dos referidos arts. 1.º, e 2.º, n.º 2, do seu Estatuto, o recurso necessário previsto no referido art. 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94 é qualificável como um recurso tutelar, previsto no art. 177.º do C.P.A

Como se prevê no n.º 2 deste art. 177.º, «o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo».

Esta referência a previsão «por lei» tem de ser entendida como reportando-se a diplomas com natureza legislativa, estando excluída a possibilidade da previsão de recursos tutelares em diplomas de carácter regulamentar, como é o caso do Decreto Regulamentar n.º 15/94. ( ( ) Neste sentido, declarando a inconstitucionalidade do referido art. 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 161/99, 10-3-99, processo 813/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 81, em que se afirma que seria «inadmissível que uma matéria com a importância do processo administrativo, que desempenha uma função instrumental relativamente ao direito de acesso à via judiciária, com a qual, por isso, tem íntima conexão, pudesse ser disciplinada por um regulamento independente, que é um regulamento editado na sequência de um acto legislativo que, para cumprir a exigência constitucional de primariedade ou da precedência de lei, apenas define “a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”».

Neste sentido, tem decidido também este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos:

- de 15-12-1999, proferido no recurso n.º 44588, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 7495;

- de 10-2-2000, proferido no recurso n.º 45421, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 1258;

- de 22-11-2001, proferido no recurso n.º 47306, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003, página 7880;

- de 31-1-2002, proferido no recurso n.º 40429, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 740;

- de 20-6-2002, proferido no recurso n.º 48014, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4378. )

Sendo assim, tem de afastar-se a possibilidade de aplicar-se às deliberações da Comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional a norma do referido art. 30.º, n.º1, sendo de considerar como horizontal e verticalmente definitivas as decisões proferidas pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, na qualidade de entidade gestora, que lhe é atribuída pelo Decreto Regulamentar n.º 15/94.

4- Porém, no caso em apreço, constata-se que a decisão n.º 1118-2000, que foi objecto do recurso para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não foi proferida por qualquer órgão do Instituto do Emprego e Formação Profissional, mas sim pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa.

O Decreto Regulamentar n.º 15/96 veio estabelecer que os gestores de programas e subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros (art. 6.º, n.º 1).

Em 6-2-97, o Conselho de Ministros, ao abrigo do disposto na alínea d) do art. 202.º da C.R.P. (na redacção de 1992, então vigente), aprovou uma Resolução, que teve o n.º15/97 (2.ª Série) e veio a ser publicada no Diário da República, II Série, de 26 de Fevereiro, em que resolveu «nomear gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego – PESSOA o licenciado ..., funcionando junto da Ministra para a Qualificação e o Emprego, acumulando com as funções actualmente exercidas de vogal da comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional».

No que concerne a estes actos do gestor do Programa Pessoa, a jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Administrativo tem sido no sentido de eles estarem sujeitos a recurso hierárquico necessário ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 8-2-2000, proferido no recurso n.º 45413, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 1341;

- de 15-6-2000, proferido no recurso n.º 45749, publicado no Apêndice ao Diário da República de 9-12-2002, página 5750;

- de 31-1-2001, proferido no recurso n.º 45917, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 741;

- de 15-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 45917, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-11-2003, página 1020;

- de 16-10-2002, proferido no recurso n.º 48382;

- de 16-10-2002, proferido no recurso n.º 48041;

- de 19-2-2003, do Pleno, proferido no recurso n.º 45749;

- de 4-6-2003, do Pleno, proferido no recurso n.º 48235;

- de 4-6-2003, do Pleno, proferido no recurso n.º 905/02;

- de 8-7-2003, proferido no recurso n.º 47869;

- de 14-1-2004, proferido no recurso n.º 48015;

- de 9-3-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 48041;

- de 15-6-2004, proferido no recurso n.º 47867;

- de 22-6-2004, proferido no recurso n.º 47866. ), jurisprudência esta a que aqui se adere, uma vez que, estando-se perante um acto que impõe o pagamento de uma quantia, o efeito suspensivo do recurso hierárquico afasta a sua lesividade imediata.

Assim, independentemente da legalidade do acto do Senhor Gestor do Programa Pessoa que foi objecto do recurso hierárquico que foi decidido pelo acto recorrido, tem de se concluir, em sintonia com aquela jurisprudência, que daquele acto cabia recurso hierárquico necessário.

Por isso, o acto do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade que é objecto do presente recurso contencioso é contenciosamente recorrível, por ser o acto verticalmente definitivo e aquele que afecta efectivamente a esfera jurídica da Recorrente, sendo, por isso, lesivo.

5- Na apreciação dos vícios imputados ao acto recorrido, impõe o art. 57.º, n.º 1, da L.P.T.A. que se comece pelo de falta de atribuições, susceptível de gerar nulidade do acto, sobre as quais as partes foram ouvidas na sequência de notificação de parecer do Relator.

Nos n.ºs 2 e 3 do art. 33.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, que estabelecem que «aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor» e que «as entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia».

Assim, a competência para o processo administrativo iniciado com o pedido de financiamento apresentado pela Recorrente, apresentado na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, cabia inicialmente ao Instituto do Emprego e Formação Profissional e essa competência não se extinguia até à aprovação final do saldo pela Comissão Europeia.

Entre essas competências atribuídas ao Instituto do Emprego e Formação Profissional pelo Decreto Regulamentar n.º 15/94 incluem-se a de decidir sobre o pagamento dos saldos finais (art. 24.º), a de proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (art. 25.º) e a de determinar a suspensão e redução do financiamento (art. 34.º).

Como se verifica pelo processo instrutor, a aprovação final do saldo pela Comissão Europeia não ocorreu antes de ter sido praticado o acto recorrido e, por isso, tem de se concluir que, tanto no momento em que foi praticado o acto pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa, como naquele em que foi praticado o acto recorrido, era à Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, que é o seu órgão executivo, que competia aprovar o saldo relativo ao pedido de financiamento apresentado pela Recorrente.

Por isso, a nomeação efectuada pelo acto administrativo contido na Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97, para ser compatível com este regime sobre a competência estabelecido por acto regulamentar ( ( ) A competência procedimental não pode ser alterada através de acto administrativo, como decorre do n.º 1 do art. 29.º do C.P.A., mas apenas pode ser fixada em acto legislativo ou regulamentar. ), tem de ser interpretada como reportando-se aos processos administrativos a que é aplicável o Decreto Regulamentar n.º 15/96, que prevê, no seu art. 6.º essa forma de designação dos gestores de programas e subprogramas.

De qualquer forma, a pretender-se com a referida Resolução alterar a competência atribuída ao Instituto do Emprego e Formação Profissional pelo n.º 8 do art. 8.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, aquela seria ilegal, pelo que não se teria com base nela operado uma válida alteração da competência. ( ( ) A natureza não regulamentar da referida Resolução do Conselho de Ministros decorre, desde logo, da própria norma constitucional em que o Governo se baseou para a emitir, que foi a alínea d) do n.º 1 do art. 202.º da C.R.P., na redacção de 1992, em que se estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre a administração autónoma» e não a alínea c) do mesmo número em que se lhe atribui competência para «fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis». )

Sendo assim, a competência para a gestão do programa em que se insere o pedido de financiamento apresentado pela Recorrente continuou, após a Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97, a caber ao Instituto do Emprego e Formação Profissional.

Sendo este Instituto uma pessoa colectiva pública com autonomia administrativa, continuou a caber à sua Comissão Executiva a competência para praticar os actos de aprovação e redução do saldo das acções de formação referidas.

Por isso, actos desse tipo praticados por entidades que não integram essa pessoa colectiva, mas antes se integram na Administração directa do Estado, como é o caso do Senhor Gestor do Programa Pessoa e do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, enfermam de vício de falta de atribuições, gerador da sua nulidade [art. 133.º, n.º 2, alínea b), do C.P.A.].( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- 8-7-2003, proferido no recurso n.º 47869;

- de 25-11-2003, proferido no recurso n.º 48328;

- de 24-03-2004, proferido no recurso n.º 750/02;

- de 3-6-2004, proferido no recurso n.º 623/02. )

Sendo a nulidade de conhecimento oficioso (art. 134.º, n.º 2, do C.P.A.) e de conhecimento prioritário (art. 57.º, n.º 1, da L.P.T.A.), ela tem de ser declarada, ficando prejudicado o conhecimento dos vícios imputados pela Recorrente ao acto recorrido.

Termos em que acordam neste Supremo Tribunal Administrativo em

- conceder provimento ao recurso;

- declarar nulo o acto recorrido e o acto do Senhor Gestor do Programa Pessoa sobre que ele recaiu.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.