0729/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os artigos 78º da Lei do Orçamento de Estado [LOE] de 2013 e 76º da LOE de 2014 configuram normas legislativas, emanadas do exercício da função político-legislativa da Assembleia da República e Governo, e não actos administrativos emanados do exercício da função administrativa deste último;

II- Entre o pedido de declaração de nulidade dessas normas, entendidas pelos autores como «actos administrativos», com base na sua inconstitucionalidade e ilegalidade, e o pedido de declaração de nulidade, ou a anulação, de todos os actos de execução das mesmas, ocorre uma cumulação aparente, pois é uma, e única, a causa de pedir;

III- O direito à tutela jurisdicional efectiva, garantido como direito fundamental, pressupõe uma pretensão regularmente deduzida em juízo, o que exige, desde logo, que seja dirigida ao tribunal uma pretensão para cuja apreciação ele seja competente;

IV- A jurisdição administrativa carece de competência em razão da matéria para conhecer dos pedidos referidos em II.

I. Relatório

1. A…………, B…………, C…………, D…………, E…………, F………… e G…………, interpõem «recurso para o Pleno» da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo [STA/Pleno] do acórdão proferido por esta mesma Secção, datado de 22.04.2015, e que decidiu «manter o despacho reclamado», através do qual foi declarada a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da acção administrativa especial [AAE], e os réus absolvidos da instância.

Nesta AAE, os ora recorrentes demandaram a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA [AR], o GOVERNO PORTUGUÊS [GP], o INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP [ISS], e, ainda, o INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL, IP [IGF/SS], pedindo o seguinte:

a) Seja julgada nula e de nenhum efeito, por ilegal e inconstitucional, a aplicação do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012, de 31.12.2012 [LOE 2013], às pensões do regime jurídico e de fundos autónomos regularizados por instituições de créditos companhias de seguros e entidades gestoras de fundos privados, designadamente por violação dos artigos 66º e 100º da Lei de Bases da Segurança Social e dos princípios da protecção e da confiança, da igualdade, da dupla tributação e da insusceptibilidade de revogação dos actos administrativos que confiram direitos adquiridos, estabelecidos respectivamente nos artigos 2º, 13º, 104º e 266º da Constituição da República Portuguesa [CRP];

b) Seja julgada também inaplicável tal norma quando os beneficiários, tal como os autores, não prejudicam nem oneram o sistema de Segurança Social mas têm a reforma fundamentada em contrato de carácter sinalagmático celebrado com instituições privadas;

c) Sejam, em consequência, declarados nulos, ou anulados, os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução da Contribuição Extraordinária de Solidariedade [CES], de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias;

d) Sejam os réus condenados solidariamente na concretização de actos e operações necessárias à reconstituição da situação que existiria se a norma criada e actos de execução não tivessem sido praticados, bem como no pagamento da restituição das quantias retidas que não foram pagas [discriminadas no artigo 95º, da petição inicial];

e) Sejam igualmente os réus condenados no pagamento de juros, à taxa legal, a acrescer às quantias supra identificadas, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

Em articulado superveniente admitido foi ampliado o pedido inicial ao seguinte:

- Seja julgada nula e de nenhum efeito, por ilegal e inconstitucional, a aplicação do artigo 76º, da Lei nº 53-C/2013, de 31.12.2013 [LOE 2014], alterada pela Lei 13/2014, de 14.03, às pensões do regime jurídico-privado e de fundos autónomos regularizados por instituições de crédito, companhias de seguros e entidades gestoras de fundos privados, designadamente por manutenção reiterada da violação dos artigos 66º e 100º da Lei de Bases da Segurança Social e dos princípios da protecção e confiança, igualdade da dupla tributação, e da insusceptibilidade de revogação de actos administrativos que confiram direitos adquiridos, estabelecidos, respectivamente, nos artigos 2º, 13º, 104º e 266º da CRP;

- Seja julgada também inaplicável tal norma quando os beneficiários, tal como os autores, não prejudicam nem oneram o sistema de Segurança Social mas têm a reforma fundamentada em contrato de carácter sinalagmático celebrado com instituições privadas;

- Sejam, em consequência, declarados nulos ou anulados os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução de CES, de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias;

- Sejam os réus condenados solidariamente na concretização de actos e operações necessárias à reconstituição da situação que existiria se a norma criada e actos de execução não tivessem sido praticados, quantias essas que acrescem ao pedido inicial relativamente à execução da Lei Orçamental do ano de 2013, bem como no pagamento da restituição das quantias retidas que não foram pagas, nem serão pagas durante a execução orçamental de 2014 [discriminadas a folha 340 dos autos];

- Sejam igualmente os réus condenados no pagamento de juros, à taxa legal, a acrescer às quantias supra identificadas, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

2. Os recorrentes culminam as suas alegações de recurso para o Pleno com as seguintes conclusões:

A) Surgem as presentes alegações de recorrentes no âmbito do recurso interposto para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA de douto acórdão da Secção que julgou a instância administrativa incompetente em razão da matéria para julgar actos que a decisão recorrida subsumiu à função politica e legislativa do Governo e da Assembleia, e com o que os recorrentes continuam a não se conformar;

B) O pedido formulado na petição inicial, e sequentemente no articulado superveniente, é o de ser julgada nula e de nenhum efeito por ilegal e inconstitucional a aplicação do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012, de 31.12 [LOE de 2013], e do artigo 76º da Lei nº 83-C/2013 [LOE 2014], esta última agravada pelo artigo 2º da Lei nº 13/2014, que agravou e penalizou os reformados do regime jurídico privado com o agravamento das taxas de incidência da CES introduzidas pela primeira vez na Lei Orçamental de 2013, sendo certo que a aplicação da CES para o regime jurídico-privado e em relação aos destinatários que não são beneficiários do regime contributivo constitui não só uma inovação como o direccionamento para destinatários muito específicos e com esta natureza não abrangida pelo douto acórdão do Tribunal Constitucional, subsistindo a questão da inconstitucionalidade em relação àquelas situações em que os reformados dos regimes privados estão a contribuir para um sistema para que nada pesam e de que nada beneficiam;

C) Daqui resulta que tal aplicação não é a mesma realidade nem tem a mesma natureza que a formação legal das normas jurídicas pelo que, sendo essa aplicação um acto administrativo normativo, o mesmo se inclui claramente na função e competência administrativas do Governo de execução do Orçamento de Estado;

D) Se, conforme doutrina administrativista assente, o acto jurídico-administrativo corresponde a toda a conduta humana voluntária que produza efeitos na ordem jurídica, no caso concreto, o Governo da República, de acordo com a competência que lhe é conferida pelo artigo 197º da CRP, apresentou proposta de Lei Orçamental para os sucessivos Orçamentos de Estado de 2013 e 2014, o que foi aprovado por maioria da Assembleia da Republica de acordo com o artigo 161º, alínea g), da CRP;

E) Mas, para além disso, os recorrentes fundamentaram o seu pedido não só na declaração de nulidade ou de anulação por ilegalidade e inconstitucionalidade dos preceitos acima citados, com a cumulação petitória de declaração de nulidade ou eventual anulabilidade dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES resultante da aplicação normativa dos dois recorridos ISS e IGF/SS, dado que a ilegalidade de tais actos não resulta unicamente das normas jurídicas mas sim, e antes de tudo, de a declaração de constitucionalidade normativa não abranger os actos de aplicação da CES aos beneficiários de reformas emergentes de contratos jurídico-privados;

F) Daqui verifica-se que, sendo esta norma aparentemente de carácter genérico, a verdade é que se dirige a titulares de pensões pagas, seja de que natureza forem e desde que o titular tenha a natureza de aposentado, reformado, pré-aposentado ou equiparado e sem distinção da entidade pagadora seja ela pública, privada, cooperativa ou outra e decorre que a generalidade normativa da sua abstracção afinal se reconduz a uma categoria de pessoas e de entidades abrangidas pelos seus comandos, com uma génese contratual diferente para cada categoria de pessoas ou entidades abrangidas;

G) Não sendo os recorrentes beneficiários do regime geral a que a CES se destina, aquilo que o Tribunal Constitucional [TC] designa por contribuição solidária para o equilíbrio do sistema de segurança social pelos respectivos beneficiários, acaba por ser, para quem não é alvo desses benefícios um imposto sem contrapartida e ainda por cima cobrado por entidades diversas da autoridade tributária, razão pela qual, não estando tal matéria definida pelo TC, tem de ser sempre sujeita à analise da jurisdição administrativa quanto aos actos de execução de normas inconstitucionais;

H) Mas para além dos actos de execução, a própria conduta voluntária do órgão governativo que no exercício de um pretenso poder público e para a prossecução de interesses postos por Lei a seu cargo, produz efeitos jurídicos numa gama de situações concretas e designadamente em contratos jurídico privados não outorgados por si e em relação a quem não é efectivo beneficiário do regime geral de Segurança Social, é também susceptível de apreciação pela jurisdição administrativa, porque integrada no artigo 199º da CRP;

I) O acto normativo engloba pois 2 tipos de relações jurídicas com a parte passiva da presente acção e resultante das normas aprovadas:

a) A relação de quem beneficia das suas reformas pagas pelos poderes públicos, e em que os poderes públicos, independentemente da execução, actuam como parte contratante;

b) A relação de quem, por ter um contrato de aposentação jurídico privado apenas contribui para as receitas do sistema de segurança social público, dele não beneficiando, termos em que essa conduta, subsumida à proposta de Lei Orçamental aprovada e votada pela Assembleia da República constitui assim um acto que se dirige aos agentes visados e entidades privadas de onde advém, por um lado atenta a sua substância de acto administrativo e por outro face à ilegalidade normativa, resultando desta última as taxas pagas aos institutos de segurança social, entidades para quem reverte tal valor e pagas por quem não beneficia do sistema face à sua posição alternativa ao mesmo;

J) Em conclusão, quer o acto de retenção, quer o de apropriação atrás definidos, são efectivos actos de execução coerciva imediata que a lei permitiu, independentemente da análise jurisdicional que nesta acção se requereu;

L) O artigo 78º da Lei nº 66-B/2012 bem como o sequente artigo 76º da Lei nº 83-C/2013, esta última norma agravada pelo artigo 2º da Lei nº 13/2014, após constar da respectiva proposta orçamental e conforme foi aprovado pela Assembleia da República, contêm disposições pelas quais, a partir sucessivamente de 01.01.2013, 01.01.2014 e 01.04 do mesmo ano, as pensões pagas a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados e regularizadas seja por que entidade for, estão sujeitas a uma CES, nos termos e de acordo com as taxas definidas nos referidos artigos, sendo verdadeiramente singular e inovatório nestas disposições as mesmas abrangerem não só a pensão emergente da vida contributiva para entidade pública do beneficiário da pensão, como também a pensão de natureza privada, paga por entidades privadas através dos respectivos fundos de pensões, companhias de seguros e entidades gestoras dos fundos de pensões, em que pontuam as instituições financeiras e a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores;

M) Se, já nos contratos administrativos de direito público, a entrega obrigatória de montantes constitui uma obrigação que tem como contrapartida sinalagmática a reposição dessas verbas a título de reforma, em negócios jurídico-privados não se pode, por via legal, impor os correspondentes incumprimentos, nem determinar que as entidades privadas façam descontos, não previamente definidos nos próprios contratos, especialmente quando neste caso concreto, os destinatários dos descontos, com a natureza de CES, e beneficiários de contratos jurídico privados, ao contrário do que determina o acórdão recorrido, não são uma classe geral e abstracta mas claramente específica e concreta do acto administrativo regulamentar e actos administrativos de execução que lhes são dirigidos;

N) Por isso, está-se perante um acto administrativo integrado na parte que não corresponde às contas do Estado na lei orçamental ou, pelo menos, perante uma norma criadora de actos administrativos de execução violadores da consagração constitucional dos artigos 63º e 72º, ambos da CRP, não podendo o direito à reforma, como direito adquirido e constitucionalmente consagrado, ser susceptível de revogação ou redução de direitos de interesses legalmente protegidos e podendo ainda entender-se que os sucessivos normativos das leis do orçamento do Estado acabam por violar outros princípios fundamentais estabelecidos na CRP, como o princípio da protecção da confiança em relação a contraprestação que deixou de ser paga nos montantes já pagos em fase de execução;

O) Conforme posição assumida pela recorrida AR na contestação que deduziu nestes autos fica claro que é reconhecido que a proposta orçamental, enquanto elaborada e executada pelo Governo é acto administrativo, e, se é certo que a Assembleia da República tem competência própria fiscalizadora da aprovação das contas do Estado estabelecida no artigo 162º da CRP, a verdade é que, já de acordo com o artigo 161º, alínea g), da CRP, todas as outras normas da lei orçamental são aprovadas pela AR sob proposta do Governo;

P) É esta distinção que, em termos de Governo, se faz entre o artigo 197º, alínea h), da CRP, quando dispõe sobre a competência política do Governo para apresentar à Assembleia contas do Estado, e o artigo 199º, alínea b), da CRP, que define como competência administrativa fazer e executar o Orçamento do Estado, distinção esta que não é feita no acórdão recorrido tudo subsumindo à função política e legislativa do Governo para se declarar materialmente incompetente de acordo com o artigo 4º, nº 2 alínea a), do ETAF;

Q) Reconhece no entanto o acórdão recorrido a existência de diversos pedidos desde o pedido de anulação por ilegalidade e inconstitucionalidade dos preceitos já supra referidos, até à invalidade dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES, resultantes da aplicação das mesmas normas, de onde resulta, mesmo se se entender que se está perante cumulação de pedidos, que tal acórdão determina e define o que é cumulação de pedidos do artigo 555º do CPC, em que o autor pode deduzir cumulativamente contra o mesmo réu num só processo vários pedidos que sejam compatíveis, sendo este o caso dos autos e significando que a compatibilidade da cumulação de pedidos nada tem a ver com a subsidiariedade dos pedidos do artigo 554º do mesmo Código;

R) Com efeito, se o pedido subsidiário só pode ser tomado em consideração quando proceder o pedido principal, os pedidos cumulados, porque têm uma mera relação de compatibilidade, podem e devem ser julgados autonomamente, o que com todo o respeito, o douto acórdão recorrido não fez com violação dos artigos 554º e 555º do CPC;

S) Para julgamento dos actos de execução e operações concretas de dedução da CES terá sempre o STA competência própria e adequada, tendo esse julgamento que ser exigido pois há matéria específica para análise autónoma dos actos de execução em relação a entidades jurídico-privadas pois por um lado é matéria que não consta nos fundamentos decisórios da declaração de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional e que são a transitoriedade da CES, que não existe, e o facto de os contribuintes serem beneficiários do sistema, o que no caso das relações jurídico-privadas não sucede e por outro lado, porque está em causa o julgamento de actos de execução que aplicam normas regulamentares com previsão diversa da posição jurídica que detém os destinatários integrados em situações de reforma jurídico privadas;

T) Rejeitam por isso os recorrentes, com todo o devido respeito, a qualificação que é feita no acórdão recorrido de que a situação em causa corresponde a normas jurídicas caracterizadas pela generalidade e abstracção e não a actos administrativos, porquanto não se pode falar em generalidade e abstracção normativa em relação a actos sucessivos que, pela primeira vez e desde 2013, alteram situações de reforma estabelecidas em contratos jurídico-privados em relação a uma classe específica de cidadãos, isto é, a reformados, aposentados e pré-aposentados, nem tão pouco quando esse acto se enquadra dentro da competência administrativa e específica do Governo, a qual, apesar de constar na lei orçamental, não constitui norma geral e abstracta sobre as contas do Estado, aprovadas e fiscalizadas pela AR como lei;

U) Segundo o acórdão recorrido, para que se possa considerar que uma lei ou decreto-lei contém actos administrativos é necessário que tais diplomas se traduzam em medidas de aplicação concreta a um ou mais cidadãos determinados, o que não colhe com o que se passa com a CES é que se traduz, para os regimes jurídico-privados, num efectivo agravamento das deduções que oneram uma reforma pré-existente e cujo carácter inovatório dessa dedução só o foi em relação à parte jurídico-privada das pensões, uma vez que desde 2011 já tal agravamento tinha decorrido para o sector público;

V) Verifica assim, que os artigos 78º da LOE de 2013, e 76º da LOE de 2014, se dirigem, nos termos dos pedidos desta acção, não a todos os cidadãos, como acontece com as normas fiscais, e nem sequer a todos os reformados e aposentados, mas tão só àqueles que, e com carácter inovatório, são beneficiários de regimes jurídico-privados de previdência, constituindo por isso, as normas impugnadas e os consequentes actos de execução actuações formal e materialmente administrativas e como tal susceptíveis de impugnação uma vez que é ponto assente ser função administrativa do Governo imaginar e criar receitas para a correspondente execução orçamental;

X) Contrariamente ao que refere o acórdão recorrido, que a apreciação da constitucionalidade ou ilegalidade normativas cabe ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281º da CRP resulta desse artigo que, e em particular do seu nº 2, que só os órgãos de soberania podem requerer directamente ao Tribunal Constitucional as declarações de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral, pelo que o cidadão comum, o tal que integra o grupo específico que as normas impugnadas visam, só através de um processo próprio e específico poderá requerer a inconstitucionalidade com o fundamento que lhe dá o artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional;

Z) Em consequência, só através dos tribunais, e designadamente dos tribunais administrativos, se podem esgotar as instâncias judiciais que permitam a defesa dos direitos dos recorrentes junto do TC, com a renovação do pedido de declaração de inconstitucionalidade relativamente aos casos concretos de cidadãos com uma situação pessoal específica;

AA) A alegação da incompetência em razão da matéria acaba por resultar de o douto acórdão recorrido, evitando a pronúncia sobre a violação de direitos materialmente protegidos, estabelecer a dúvida entre o que será a pretensa situação singular e o acto que abrange uma classe específica de destinatários restritos sem curar de emitir julgamento sobre o facto de a CES corresponder na sua criação, definição e execução, a um acto materialmente administrativo e dirigido a um grupo determinado de cidadãos, é acto passível de julgamento pelos tribunais administrativos;

AB) É que se assim não for, têm os cidadãos que reconhecer que o sistema está armadilhado porquanto:

a) A jurisdição administrativa considera-se incompetente materialmente para julgar inconstitucionalidades dos actos que subsume como praticados no exercício da função politica e legislativa;

b) A constituição, no seu artigo 281º impede os cidadãos ou grupos de cidadãos de requerer a fiscalização abstracta directamente ao Tribunal Constitucional;

O que constitui clara e flagrante denegação de justiça só por si inconstitucional, não podendo a jurisdição administrativa, com base em decisão puramente formal, impedir a reapreciação da matéria de fundo pelo Tribunal Constitucional, a que os cidadãos não têm directamente acesso;

AC) Ao julgar-se incompetente em razão da matéria para julgar o presente pleito qualificando os actos principais como actos políticos e legislativos do governo e os actos de execução como actos subsidiários violou o douto acórdão recorrido designadamente por denegação de justiça os artigos 20º, 63º, 72º, 112º, nº 1, 161º, alínea g), 197º, nº 1, alíneas d) e h), e 199º todos da CRP, designadamente, estes dois últimos, quanto à qualificação de competência politica e administrativa do Governo, os artigos 554º e 555º do CPC, 4º, do ETAF, 13º, do CPTA, e 120º do CPA.

Terminam pedindo o provimento do recurso, a revogação do acórdão recorrido, e a sua substituição por outro que julgue a jurisdição administrativa competente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da AAE.

3. A AR contra-alegou, concluindo assim:

1- Os artigos 78º, LOE 2013, e 76º, da LOE 2014, não contêm um qualquer acto administrativo praticado sob a forma legislativa, desde logo porque eles não se destinam a produzir efeitos directamente numa determinada situação individual e concreta mas sim, genericamente, em todas as situações, não pré individualizadas, que neles se subsumam, sendo precisamente nisto que reside a característica da generalidade e da abstracção própria das normas jurídicas;

2- Certo é também que para além de terem carácter normativo não foram os artigos 78º da LOE 2013 e 76º da LOE 2014 emitidos no exercício da função administrativa do Governo e da Assembleia da República - caso em que a sua ilegalidade ou inconstitucionalidade podia efectivamente ser impugnada nos tribunais administrativos [artigo 4º, nº 1, alínea b), do ETAF e 72º nº 1, do CPTA - mas no exercício da actividade legislativa cometida à Assembleia da República [artigo 161º, alínea g), da CRP];

3- Por conseguinte, bem andou o acórdão recorrido ao considerar os referidos preceitos legais como actos formal e materialmente legislativos e ao declarar a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer, por via directa, da respectiva inconstitucionalidade e ou ilegalidade, por ser essa uma competência exclusiva do Tribunal Constitucional, a ser exercida nos termos previstos no artigo 281º, nº 1, alíneas a) e b), da CRP, e assim excluída do âmbito da jurisdição administrativa [artigo 4º, nº 2, alínea a), do ETAF e 72º, do CPTA];

4- Ao invés do dito pelos recorrentes, o não conhecimento do pedido cumulado de declaração de nulidade ou eventual anulação dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES não teve por fundamento uma relação de subsidiariedade eventualmente existente entre o pedido principal e os pedidos cumulados;

5- Tal pedido não chegou a ser conhecido - e bem - porque não chegou sequer a ser conhecido o pedido principal, por o tribunal a quo se ter considerado absolutamente incompetente para apreciação do mesmo, o que de acordo com o artigo 13º do CPTA prejudicava o conhecimento dos restantes pedidos que tivessem aquele outro como pressuposto lógico;

6- Improcede, portanto, a alegada violação pelo acórdão recorrido dos artigos 554º e 555º do CPC, e 4º, nº 2, alínea a), do ETAF, relativamente ao pedido de declaração de nulidade ou eventual anulação dos actos de execução e das operações concretas com a dedução da CES;

7- O acórdão recorrido mais não fez do que decidir - de acordo com as regras legais de repartição de competências entre tribunais de ordens jurisdicionais diferentes - que a acção impugnatória, tal como foi configurada pelos autores, não está incluída no âmbito da tutela jurisdicional específica que aos tribunais da jurisdição administrativa cumpre assegurar;

8- Assim, o que os recorrentes podem questionar é o acerto da resposta dada à questão de saber se os actos impugnados devem ser qualificados como actos [materialmente] administrativos, como defendem, ou, ao invés, se devem ser considerados como prosseguindo [unicamente] o exercício da função política e legislativa do Governo e da Assembleia da República, como se entendeu no acórdão recorrido;

9- Questão que, ao invés do pretendido pelos recorrentes, respeita à correcção da decisão que declara a incompetência, não tendo sido, como se viu, deduzidos argumentos que persuadam quanto à verificação de erro no julgamento dessa matéria;

10- Por conseguinte, não tem qualquer razão de ser a alegada violação pelo acórdão recorrido do artigo 20º da CRP [denegação de justiça].

Termina pedindo o «não provimento» do recurso, e a confirmação do acórdão recorrido.

4. O GP também contra-alegou, formulando estas conclusões:

a) O acórdão recorrido, ao julgar improcedente a reclamação para a conferência e ao manter o despacho reclamado, fez uma correta interpretação e aplicação da lei, não merecendo qualquer censura;

b) Os actos relativos à criação e manutenção da CES, a saber, o artigo 78º, da LOE de 2013, e o artigo 76º, da LOE 2014 [alterado pela Lei 13/2014], não configuram actos administrativos mas sim actos emitidos no exercício da função legislativa;

c) Não pode aceitar-se a tese defendida pelos recorrentes de que, como é o Governo que apresenta à Assembleia da República uma proposta de lei de Orçamento, estamos perante uma competência administrativa pelo que seria possível à jurisdição administrativa apreciar as soluções consagradas na lei do OE;

d) Se é verdade que cabe ao Governo apresentar à AR a proposta de lei do Orçamento do Estado, não menos verdade é que tal competência se insere na competência política do Governo, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 197º da CRP, e não na sua competência administrativa;

e) O que diz a alínea b) do artigo 199º, da CRP, que se refere à competência administrativa do Governo, é antes que lhe cabe fazer executar o Orçamento do Estado, orçamento esse naturalmente da competência da Assembleia da República;

f) Ao invés do alegado pelos recorrentes, estamos perante normas jurídicas gerais e abstractas e não actos individuais e concretos;

g) Com efeito, os comandos legais sub judice não se dirigem a um conjunto de pessoas previamente designado ou identificado mas à generalidade das pessoas que podem ser abrangidas pela sua previsão;

h) Ora é precisamente nisto que se traduz a generalidade das normas jurídicas: toda e qualquer pessoa que venha a preencher a situação prevista pela norma ficará sujeita à respectiva estatuição, independentemente de se tratar de uma norma geral, especial ou excepcional;

i) Por outro lado, e ao invés do alegado pelos recorrentes, os preceitos em causa caracterizam-se também pela abstracção pois aplicam-se apenas aos casos que venham a ser abrangidos pela sua previsão após a respectiva entrada em vigor;

j) Quer isto dizer que, no momento em que foi aprovada a norma, não era possível saber se a mesma viria a ser ou não efectivamente aplicada e muito menos a quem iria ser aplicada;

k) Concluindo-se que o artigo 78º da LOE 2013, bem como o artigo 76º da LOE 2014, contêm verdadeiras normas jurídicas, bem andou o tribunal a quo ao ter considerado que a apreciação da sua constitucionalidade ou legalidade está vedada à jurisdição administrativa;

l) Relativamente à questão de saber se os demais pedidos, maxime o pedido de «declaração de nulidade ou eventual anulabilidade dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES», deveria ter sido apreciado pelo tribunal a quo, também nos parece que o acórdão sub judice não merece reparo porquanto o que foi decidido foi que ficava prejudicado «o conhecimento dos pedidos cumulados ao abrigo do disposto no artigo 47º, nºs 1 e 2, alíneas a) e b), do CPTA, já que têm como pressuposto lógico a procedência dos pedidos principais»;

m) Com efeito, os pedidos tinham todos a mesma causa de pedir: a alegada ilegalidade e inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 78º da LOE 2013 e 76º da LOE 2014;

n) Por outro lado, foram os próprios AA, ora recorrentes, que condicionaram a procedência do pedido subsequente à procedência do primeiro ao terem deduzido a sua pretensão do seguinte modo: «serem em consequência declarados nulos ou anulados os actos de execução normativa e operações concretas com a dedução de CES, de processamento e pagamento de todas as prestações pecuniárias vitalícias»;

o) Ou seja, este pedido está claramente na dependência do primeiro uma vez que a nulidade ou anulação dos actos não resulta de nenhum vício que os afecte directamente mas apenas do facto de estarem a aplicar lei que os autores, ora recorrentes, pretendiam que fosse considerada inconstitucional;

p) Bem decidiu assim o tribunal a quo ao ter julgado improcedente a reclamação e confirmado o despacho reclamado;

q) Para a eventualidade de esse Ilustre Tribunal vir a ter diferente entendimento, e considerar que se devem apreciar os demais pedidos, hipótese que apenas se equaciona por mera cautela de patrocínio, também não há motivos para que os actos de execução das normas postas em causa pelos autores, ora recorrentes, sejam declarados nulos ou anulados;

r) Com efeito, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de apreciar a constitucionalidade das normas em causa, quer através do acórdão nº 187/2013, em que analisou o artigo 78º da LOE 2013, quer através do acórdão nº 572/2014, em que foi apreciado o artigo 76º da LOE 2014 [alterado pela Lei 13/2014], tendo concluído pela não inconstitucionalidade de tais normas;

s) Ao invés do alegado pelos recorrentes, o TC apreciou expressamente a questão da aplicação da CES aos beneficiários de reformas emergentes de contratos privados, como pode ver-se por este excerto do acórdão nº 187/2013, em que o TC refere que a CES incide sobre «pensões ou similares pagas por pessoas colectivas de direito privado ou cooperativo, como são os casos, por exemplo, das instituições de crédito, através dos respectivos fundos de pensões, das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões e, até de direito público, como a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores [CPAS], relativamente às quais não existe qualquer relação com a despesa do Estado»;

t) Conclui-se, assim, que as normas a que os autores, ora recorrentes, imputam vícios de inconstitucionalidade, foram escrutinadas pelo Tribunal Constitucional que, ao invés, se pronunciou pela não inconstitucionalidade das mesmas;

u) Não padecendo o artigo 78º da LOE 2013, nem tão pouco o artigo 76º da LOE 2014, de qualquer inconstitucionalidade, os actos de execução dos mesmos não sofrem assim de nenhum dos vícios que lhe são apontados, devendo, consequentemente, improceder os pedidos de declaração de nulidade ou de anulação e os demais pedidos de condenação destes dependentes;

v) Acresce que, relativamente ao Governo, não tendo o mesmo praticado os actos em causa, nunca poderia vir a ser condenado a reconstituir a situação que existiria se a norma criada e os actos de execução não tivessem sido praticados, nem a pagar as quantias indevidamente retidas, acrescidas de juros desde a citação até efectivo e integral pagamento, já que não é parte na relação material controvertida [o que sempre determinaria a sua ilegitimidade passiva, como foi oportunamente alegado].

Termina pedindo o não provimento deste recurso, e a manutenção do acórdão recorrido, e, caso assim não se entenda, seja o GP considerado parte ilegítima relativamente ao pedido de declaração de nulidade ou de anulabilidade de actos e operações executivas da dedução da CES, bem como relativamente a pedidos deste dependentes, pois que não praticou tais actos.

5. O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º, nº 1, do CPTA/2004].

6. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o recurso.

II. De Facto

Relativamente a factualidade pertinente e provada, no acórdão recorrido só se consignou o seguinte:

«Uma vez que os actos impugnados são a aplicação das normas contidas no artigo 78º da Lei nº 66-B/2012, de 31.12 [LOE 2013], e no artigo 76º da Lei nº 83-C/2013, de 31.12 [LOE de 2014], que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade [CES], alterada pela Lei nº 13/2014, de 14.03, que alargou a sua base de incidência, não há factos relevantes para a decisão que cumpra fixar».

III. De Direito

1. Os autores, reformados, demandaram nesta AAE a AR, o GP, o ISS e o IGF/SS, formulando os pedidos que acima reproduzimos, no ponto 1 do «relatório», e é escusado agora repetir. Os «pedidos principais», de declaração de nulidade ou anulação dos actos ou normas em questão, são formulados ao abrigo do artigo 46º, nº 1 e nº 2, alíneas a) e c), do CPTA aplicável [o CPTA/2004], e os pedidos que com esses são cumulados, vêm formulados ao abrigo do artigo 47º, nº 1 e nº 2, alíneas a) e b), do mesmo diploma legal.

Em sede de saneador, e conhecendo de excepção deduzida pela AR e pelo GP, a Exma. Relatora declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da AAE no tocante aos pedidos principais, e considerou prejudicado o conhecimento dos pedidos cumulados, pois que têm como pressuposto lógico, diz, a procedência dos pedidos principais. Nesta base, absolveu os réus da instância.

Conhecendo de reclamação interposta desta decisão, a Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal [STA], por acórdão de 22.04.2015, julgou-a improcedente e manteve a decisão reclamada.

É do assim decidido que vem agora este recurso, para o Pleno da Secção, dado que os autores da AAE, ora recorrentes, não se conformam com a decisão sobre a incompetência material da jurisdição administrativa, que reputam de errada, nem se conformam com o não conhecimento dos pedidos cumulados.

A seu ver, o acórdão recorrido padece de erro no julgamento de direito porque, dizem, ao julgar-se incompetente em razão da matéria para apreciar e decidir a presente lide, qualificando os «actos principais» como políticos e legislativos do Governo, e os «actos de execução» como subsidiários, violou, designadamente por denegação de justiça, os artigos 20º, 63º, 72º, 112º nº 1, 161º alínea g), 197º nº 1, alíneas d) e h), e 199º, da CRP, 13º, do CPTA, 120º, do CPA, 4º, do ETAF, 554º e 555º, do CPC.

O leit-motiv dos autores, e ora recorrentes, emerge da sua inconformidade pelo facto de verem as suas pensões, de «natureza privada» - pagas por entidades privadas através dos respectivos fundos de pensões, companhias de seguros, e entidades gestoras dos fundos de pensões - sujeitas a dedução da CES [Contribuição Extraordinária de Solidariedade], contribuindo, assim, para um regime geral de segurança social para o qual nada pesam e do qual nada beneficiam.

2. O acórdão recorrido, da Secção, conheceu de duas questões: - primo, saber se as normas constantes nas Leis dos Orçamentos de Estado de 2013 e 2014 - LOE/2013 e LOE/2014 - relativas à CES, configuram «actos administrativos»; - secundo, saber se devia ter sido apreciado o segundo pedido que os autores formularam, relativo à execução das normas em causa [folha 3 do acórdão recorrido, a folha 558 dos autos].

À primeira questão, o acórdão respondeu que o artigo 78º da LOE/2013 [Lei nº 66-B/2012, de 31.12], que introduziu as taxas de incidência da CES, e bem assim o artigo 76º da LOE/2014, que manteve [Lei nº 83-C/2013, de 31.12], e alterou [Lei nº 13/2014, de 14.03], essas taxas de incidência, não consubstanciam «actos», susceptíveis de serem qualificados como actos administrativos, mas sim «normas» jurídicas emanadas do exercício da função legislativa do GP e da AR, configurando, por conseguinte, «normas legislativas» tanto segundo o critério formal como o material, pois que emitidas sob a forma de «lei» [artigo 112º, nº 1, da CRP] e exprimindo «vontade política, primária e inovadora» do GP e da AR [folhas 8 a 11 do acórdão; a folhas 563 a 566 dos autos].

E a resposta dada a esta questão primordial [artigo 13º do CPTA] implicará, segundo o aresto recorrido, que reste prejudicado o conhecimento dos pedidos cumulados, que têm a mesma causa de pedir, e que os próprios autores formularam como «consequência» do provimento daqueles pedidos impugnatórios baseados «na inconstitucionalidade e ilegalidade das normas constantes dos artigos 78º e 76º das LOE/2013 e LOE/2014» respectivamente [folhas 11/12 do acórdão; folhas 566/567 dos autos].

3. O texto do artigo 78º, da LOE/2013, sobre a «Contribuição Extraordinária de Solidariedade», é o seguinte:

«1- As pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade [CES], nos seguintes termos:

a) 3,5% sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre € 1.350 e € 1.800;

b) 3,5% sobre o valor de € 1.800 e 16% sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre € 1.800,01 e € 3.750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%;

c) 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a € 3.750.

2- Quando as pensões tiverem valor superior a € 3.750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:

a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas não ultrapasse 18 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.

3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito do sistema complementar, designadamente no regime público de capitalização e nos regimes complementares de iniciativa colectiva, independentemente:

a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, rendas, seguros, indemnizações por cessação de actividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos colectivos de reforma ou outras, e da forma que revistam designadamente, pensões de reforma de regimes profissionais complementares;

b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas colectivas de direito privado ou corporativo, designadamente:

i) Centro Nacional de Pensões [CNP], no quadro do regime geral de segurança social;

ii) Caixa Geral de Aposentações [CGA], com excepção das pensões e subvenções automaticamente actualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no activo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;

iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores [CPAS];

iv) Instituições de crédito, através dos respectivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho vigente no sector bancário;

v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;

c) Da natureza pública, privada ou outra, da entidade patronal ao serviço da qual efectuaram os respectivos descontos ou contribuições ou estes descontos ou contribuições resultarem de actividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;

d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente à sua atribuição, e da protecção conferida, de base complementar.

4- O disposto nos números anteriores não é aplicável à componente de reembolso de capital, exclusivamente na parte relativa às contribuições do beneficiário, das prestações pecuniárias vitalícias devidas por companhias de seguros.

5- Para efeitos de aplicação do disposto nos nºs 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se que têm a mesma natureza, por um lado, as prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal ilíquida inferior a € 1.350 o valor da contribuição devida é apenas o necessário para assegurar a percepção do referido valor.

7- Na determinação da taxa da CES, o 14º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.

8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP, no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, IP nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução da contribuição e entregá-la à CGA, IP, até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.

9- Todas as entidades abrangidas pelo nº 3 são obrigadas a comunicar à CGA, IP, até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.

10- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o responsável máximo da entidade, pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo não reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.

11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com excepção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respectivamente pelo DL nº 43/76, de 20 de Janeiro, alterado pelos DL nºs 93/83, de 17 de Fevereiro, 203/87, de 16 de Maio, 224/90, de 10 de Julho, 183/91, de 17 de Maio, e 259/93, de 22 de Julho, pelas Leis nºs 46/99, de 16 de Junho, e 26/2009, de 18 de Junho, pelo DL nº 314/90, de 13 de Outubro, na redacção dada pelo DL nº 248/98, de 11 de Agosto, e 250/99, de 7 de Julho.»

O texto inicial do artigo 76º, da LOE/2014, sobre a «Contribuição Extraordinária de Solidariedade», é o seguinte:

«1- Durante o ano de 2014 as pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade [CES], nos seguintes termos:

a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800;

b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre [euro] 1800,01 e [euro] 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %;

c) 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a [euro] 3750.

2- Quando as pensões tiverem valor superior a [euro] 3750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:

a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.

3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito de regimes complementares, independentemente:

a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de actividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos colectivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma de regimes profissionais complementares;

b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas colectivas de direito privado ou cooperativo, designadamente:

i) Centro Nacional de Pensões [CNP], no quadro do regime geral de segurança social;

ii) CGA, IP, com excepção das pensões e subvenções automaticamente actualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no activo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;

iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores [CPAS];

iv) Instituições de crédito, através dos respectivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho vigente no sector bancário;

v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;

c) Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efectuaram os respectivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de actividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;

d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual, subjacente à sua atribuição e da protecção conferida, de base ou complementar.

4- O disposto nos números anteriores não é aplicável ao reembolso de capital e respectivo rendimento, quer adoptem a forma de pensão ou prestação pecuniária vitalícia ou a de resgate, de produto de poupança individual facultativa subscrito e financiado em exclusivo por pessoa singular.

5- Para efeitos de aplicação do disposto nos nºs 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações percebidas pelo mesmo titular, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a [euro] 1350 o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar a percepção do referido valor.

7- Na determinação da taxa da CES, o 14º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.

8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP, no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela CPAS, e a favor da CGA, IP, nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução e entrega da contribuição até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.

9- A CES apenas é acumulável com a redução das pensões da CGA, IP, operada no quadro da convergência deste regime com as regras de cálculo do regime geral de segurança social na parte em que o valor daquela exceda o desta.

10- Todas as entidades abrangidas pelo nº 3 são obrigadas a comunicar à CGA, IP, até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.

11- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o dirigente máximo da entidade pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA, IP, e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.

12- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com excepção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respectivamente, pelo DL nº 43/76, de 20 de Janeiro, pelo DL nº 314/90, de 13 de Outubro, alterado pelos DL’s nºs 146/92, de 21 de Julho, e 248/98, de 11 de Agosto, e 250/99, de 7 de Julho.»

E passou a ser, com a alteração feita pela Lei nº 13/2014, de 14.03, a seguinte:

«1- […]

a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1 000 e (euro) 1 800;

b) [...]

c) [...]

2- [...]

a) 15 % sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor;

b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS.

3- [...]

4- [...]

5- [...]

6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a [euro] 1000, o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar a percepção do referido valor.

7- [...]

8- [...]

9- [Revogado].

10- [...]

11- [...]

12- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com excepção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respectivamente, pelo DL nº 43/76, de 20 de Janeiro, alterado pelos DL’s nºs 93/83, de 17 de Fevereiro, 203/87, de 16 de Maio, 224/90, de 10 de Julho, 183/91, de 17 de Maio, e 259/93, de 22 de Julho, e pelas Leis nºs 46/99, de 16 de Junho, e 26/2009, de 18 de Junho, pelo DL nº 314/90, de 13 de Outubro, alterado pelos DL’s nºs 146/92, de 21 de Julho, e 248/98, de 11 de Agosto, e pelo DL nº 250/99, de 7 de Julho, bem como as pensões indemnizatórias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL nº 498/72, de 9 de Dezembro, as pensões de preço de sangue auferidas ao abrigo do DL nº 466/99, de 6 de Novembro, e a transmissibilidade de pensão dos deficientes militares ao cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto, que segue o regime das pensões de sobrevivência auferidas ao abrigo do artigo 8º do DL nº 240/98, de 7 de Agosto.»

4. Os recorrentes, apesar das duas decisões já proferidas, no mesmo sentido, continuam a pretender ver procedentes os pedidos formulados na AAE, que eles baseiam no pressuposto essencial de que os artigos da LOE/2013 e da LOE/2014 acabados de citar, não obstante estarem formalmente integrados num diploma legislativo, proveniente da AR, constituem materialmente actos administrativos, porque provenientes do exercício da função administrativa do Governo [artigos 161º g), 197º nº 1 d) e h), e 199º b) da CRP], e porque destinados a situações muito concretas de uma categoria de pessoas e de entidades perfeitamente determináveis [artigo 120º do CPA - sempre que nos referirmos ao CPA, sem outra especificação, é ao anterior ao aprovado pelo DL nº 4/2015, de 07.01, que o fazemos].

Não seria a circunstância de estar inseridos num diploma legislativo a impedir a impugnação dos actos administrativos configurados pelos autores. Isso decorre cristalino da lei fundamental e da lei ordinária [artigos 268º, nº 4, da CRP, e 52º, nº 1, do CPTA - sempre que nos referirmos ao CPTA, sem outra especificação, é ao anterior ao que foi aprovado pelo DL nº 214-G/2015, de 02.10, que o fazemos].

Efectivamente, para efeitos de garantia contenciosa, o legislador consagrou um critério substancial, e não um critério formal ou orgânico, o que significa que o facto de um acto constar de um diploma legislativo não servirá de critério para, imediatamente, lhe retirar a natureza administrativa, visto esta só lhe poder ser atribuída ou recusada em função do seu conteúdo [ver, a respeito, AC do STA de 10.07.2013, processo nº 077/11; J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, volume II, 4ª edição revista, Coimbra Editora, anotação XXIV, páginas 831/832].

Questão é, pois, que estejamos face a conteúdo materialmente administrativo, tal como defendem os autores, e discordam os réus.

Que os artigos em referência são, formalmente, normas legislativas, é evidente, pois que integrados em diplomas legais emanados do exercício da competência política e legislativa da AR [artigo 161º alínea g), da CRP].

Além de que, sendo verdade que não há, entre nós, «reserva de regulamento», ou de função administrativa, nada impediria a ré AR, em princípio, de tratar em sede legislativa matéria regulamentável [ver, a tal respeito, AC do Tribunal Constitucional nº 01/97, de 08.01, processo nº 845/96, e AC do Tribunal Constitucional nº 214/2011, de 29.04, processo nº 238/11].

E isso mesmo vem assumindo também conceituada doutrina, no sentido de que os «actos normativos» inseridos em diplomas legislativos perdem a natureza de normas administrativas e passam a ter natureza de normas legais [ver, a respeito, M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira, in CPTA Anotado, Almedina, 2004, página 66; José C. Vieira de Andrade, in Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rodrigues Queiró, página 13].

Assim, a serem normas e não actos, é certo que estaremos perante normas de natureza legislativa.

O pomo da discórdia restringir-se-á, pois, a saber se o conteúdo dos artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 é materialmente próprio de acto administrativo e não de norma legislativa.

5. Como decorre da própria lei, os actos administrativos são «decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» [artigo 120º do CPA].

O facto de ser praticado a coberto de normas, anteriores, de direito público, e de ter um ou mais destinatários concretos, perfeitamente identificáveis, e cuja situação ou situações individuais visa regular, são, assim, elementos essenciais do acto administrativo, que o distinguem das normas legislativas [Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, volume I, 10ª edição, Almedina, página 428; Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, volume III, 1989, página 66; AC STA/Pleno, de 18.04.2002, processo nº 044067/02].

Estas últimas são, ao contrário, caracterizadas pela generalidade e abstracção, pois se dirigem a um grupo genérico indeterminado, ainda que determinável, de pessoas, mas sem definição das suas situações individuais e concretas [ver AC STA/Pleno de 07.06.2006, processo nº 1257/05; AC STA de 07.12.2010, processo nº 0798/10; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume III, páginas 36 e seguintes; Rogério Soares, Direito Administrativo, página 81; Mário Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo Anotado, anotação XXI ao artigo 120º, página 564].

Mas a distinção nem sempre é fácil, existindo zonas de fronteira sobretudo nos casos em que o acto é praticado por um órgão que dispõe simultaneamente de ambas as funções, isto é, da função legislativa e da função administrativa [sobre a distinção entre as funções soberanas do Estado ver Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, volume I, 1999, páginas 10 a 15; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, página 32 a 34; M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, página 20; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, página 17; AC STA de 09.12.2010, processo nº 0855/10].

Assim surgem as ditas «leis individuais ou singulares», que embora não tenham a característica da generalidade dos destinatários própria dos actos normativos, não se esgotam num puro acto administrativo porque, não obstante individuais, têm um conteúdo materialmente geral e inovador.

No fundo, por conseguinte, decisiva é a «intencionalidade do acto». O facto de ele introduzir opções políticas primárias, por apelo directo à «consciência ético-social» vigente na comunidade, ou de se limitar a concretizar opções políticas já assumidas em lei anterior. Na primeira hipótese, temos um acto materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto, e na segunda hipótese temos um acto materialmente administrativo [ver, a propósito, Jorge Miranda, in Manual de Direito Constitucional, Coimbra, 2004, volume V, 3ª edição, páginas 137 a 139 e 150].

Como já referiu este Pleno, e em vários arestos, estamos em presença de acto materialmente legislativo «quando o acto jurídico introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, e isso independentemente de saber se essa materialidade se exprime com carácter geral e abstracto, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta […]», e, ainda, que «um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto já que para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa» [ver AC STA/Pleno de 04.07.2013, processo nº 0469/13; AC/Pleno de 05.06.2014, processo nº 01031/13; AC/Pleno de 03.07.2014, processo nº 0801/13; AC/Pleno de 19.03.2015, processo nº 0949/14].

E, no dizer do Professor Aroso de Almeida, «a materialidade do acto legislativo não se confunde com o carácter geral e abstracto das determinações nele contidas», e embora, por regra, «a intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e abstracto», também é verdade ser «frequente o fenómeno da aprovação de actos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto, pelo que o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstractas já que decisiva é a intencionalidade do acto, o facto de introduzir opções políticas primárias», e quando isso suceda temos um acto materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto [Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, página 283].

E mesmo em «casos duvidosos», de difícil e complexa indagação, tem também sido jurisprudência firme deste STA que a dúvida deve ser resolvida a favor da normatividade [ver AC do STA/Pleno de 03.07.2014, processo nº 01024/13; e AC STA de 07.12.2010, processo nº 0798/10].

6. O acórdão recorrido, na linha do decidido em sede de saneador, considerou a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer dos pedidos de declaração de nulidade dos «actos» em causa, dado que os mesmos [artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014], sendo relativos à criação e manutenção da CES, não configuram «actos administrativos» mas, antes, actos emitidos no exercício da função legislativa, e, portanto, formal e materialmente legislativos.

E este julgamento está correcto.

Na verdade estamos face a normas inseridas na «Lei do Orçamento de Estado», formalmente emanada do exercício da competência política e legislativa da AR, e que consagram um mecanismo de apelo efectivo à «solidariedade nacional», no sentido de assegurar a «sustentabilidade da segurança social».

Como decorre do figurino da organização política, e repartição de funções pelos órgãos de soberania, que é consagrado na CRP, à AR compete, no «exercício da sua competência política e legislativa» [artigo 161º g)], sob proposta do Governo, no «exercício da sua competência política» [artigo 197º nº 1 d)], aprovar o Orçamento do Estado, sob a forma de lei [artigos 106º e 112º da CRP]. Tudo se insere, nesta sede, no plano das competências políticas e legislativas constitucionalmente conferidas a tais órgãos de soberania: GP e AR.

Certo é que ao Governo também compete, e no «exercício da sua competência administrativa», a regulamentação da lei do orçamento, a fim de permitir a sua efectiva execução [artigo 199º b) e c) CRP]. Mas estamos aqui já num outro plano, que se situa a jusante da própria lei do orçamento, e que, «com base nela», visa a exequibilidade de algumas das suas normas.

O que não é o presente caso. As normas legais em causa não surgem a jusante de uma lei anterior, com cariz secundário e executivo da mesma, antes surgem como um exercício da função primária do Estado através do órgão parlamentar, pois que traduzem uma opção política, vertida em meio legislativo, e tomada no âmbito do combate à grave situação vivida no país e de conhecimento público.

Não são, na realidade, medidas adoptadas ao abrigo de lei anterior, e em cujos pressupostos já se encontrasse assumida a opção política primária, que cabe ao legislador. Antes se revela, nelas próprias, a materialidade dessa opção política.

Não obstante ser possível, como defendem os ora recorrentes, a determinação dos sujeitos que integram o âmbito subjectivo das disposições legais em causa, o certo é que elas surgem, e sem sombra de dúvida, com uma intencionalidade normativa e não decisória. Sendo, ainda, que como vem salientando a doutrina e a jurisprudência [ver anterior ponto 5], essa determinabilidade do âmbito subjectivo não é bastante para transpor a «norma» para o domínio do «acto». Na lição do Professor Freitas do Amaral, os «actos que imponham deveres ou sujeições» a «categorias abstractamente referidas de cidadãos, mesmo que determinados ou determináveis mas não individualizados», têm que ser considerados como actos normativos e não actos administrativos porque «não definem situações individuais nem comportam identificação dos destinatários individualizados» [Freitas do Amaral, e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Anotado, 6ª edição, 2007, página 223; ver AC STA/Pleno de 05.06.2014, processo nº 01025/13].

Embora o âmbito subjectivo das normas se traduza num universo delimitado de sujeitos, elas visam introduzir ex novo regras quanto à taxa da CES e respectiva base de incidência, e aplicam-se, indistintamente, a todos os cidadãos por elas abrangidos.

Não nos encontramos, portanto, perante actos, que possam ser qualificados de actos administrativos [120º do CPA], mas perante normas jurídicas, que não foram emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo [artigo 4º, nº 1 b) do ETAF] - caso em que poderiam ser impugnadas nos tribunais administrativos - mas no exercício da função legislativa, estando, por conseguinte, fora do âmbito de apreciação por parte dos tribunais administrativos [artigo 4º nº 2 a) do ETAF].

Trata-se de «normas legais», inseridas numa «lei» da AR, órgão legislativo por excelência, que definem uma opção política, adoptada no quadro das medidas de captação de receita e redução de despesa, e que são promovidas no âmbito do cumprimento do «Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes de Política Económica» - celebrado a 17.05.2011 entre o GP, a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional, e o Banco Central Europeu - na sequência do qual a LOE/2013 veio consagrar uma base de incidência alargada da CES, e a LOE/2014 veio não só mantê-la como agravar essa base de incidência. Trata-se, a todas as luzes, de uma opção política, inovadora, própria da função legislativa, porque contém uma definição primária de objectivos e meios para os alcançar, tudo com vista à prossecução de alegados interesses colectivos.

Os próprios recorrentes sentem a dificuldade de ver nas referidas normas actos administrativos, e procuram superá-la recorrendo a uma distinção fictícia. Para eles, o acórdão recorrido terá incorrido em erro de julgamento de direito pois que não distinguiu entre a «aplicação» das ditas normas e a «formação legal» das mesmas. Porém, não indicam um único acto de «aplicação», reduzindo esta à própria virtualidade finalística ínsita na norma em si. Ou seja, àquilo que em boa linguagem aristotélica poderíamos chamar de «causa final» da norma. E a verdade é que esta não se distingue da própria norma, apenas lhe confere um sentido prático e potencialidade para moldar a realidade da vida.

Decorre do exposto que, ao contrário do entendido pelos recorrentes, não sairá violado, com a decisão do acórdão recorrido, o «princípio da tutela jurisdicional efectiva» [artigos 20º e 268º, nº4, da CRP]. De facto, está em causa, sim, é o respeito por um outro princípio, o da «separação de poderes», que se traduz, no caso, em impedir os tribunais administrativos de se intrometerem na avaliação de opções político-legislativas do GP e da AR [artigos 2º, 111º, 288º j), CRP, e 4º nº2 a), ETAF]. E porque os «actos» que foram impugnados pelos autores, ora recorrentes, configuram «normas legais», emanadas do exercício da função político-legislativa do GP e da AR, nem sequer se põe, portanto, a questão da violação do referido princípio tal como se mostra consagrado na CRP [artigos indicados] e pelo legislador ordinário [artigo 2º, nº 1, do CPTA].

O «direito à tutela jurisdicional efectiva», garantido como direito fundamental, pressupõe uma pretensão regularmente deduzida em juízo, o que exige, desde logo, que seja dirigida ao tribunal uma pretensão para cuja apreciação ele seja competente, não estando na disponibilidade das partes, obviamente, desenhar o âmbito dessa competência.

Mas sendo os artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 normas legais, como são, têm como parâmetro de validade a própria Constituição, e não outra lei.

E a este respeito, ainda sob o tema do défice de «tutela jurisdicional efectiva», queixam-se os recorrentes de que caso este tribunal não aprecie a ilegalidade e inconstitucionalidade dos artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 eles ficam desprotegidos, porque o não poderão fazer junto do Tribunal Constitucional.

É verdade, na sequência do que vimos dizendo, que não cabe aos tribunais da jurisdição administrativa declarar a «inconstitucionalidade ou a ilegalidade» de normas legislativas ou quaisquer decisões políticas, competência essa reservada ao Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstracta [artigos 204º, 223º, nº 1, e 281º nº 1 alíneas a) e b), da CRP].

Assim, quanto aos actos legislativos, enquanto actos jurídicos passíveis de um juízo de validade ou invalidade, o respectivo controlo, em termos de impugnação directa, está confiado apenas ao Tribunal Constitucional [artigo 281º da CRP].

À jurisdição administrativa apenas está reservada competência para, no quadro dos meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma administrativa ou de acto administrativo, desaplicar «acto legislativo» que tenha sido aplicado pela concreta norma ou acto administrativo alvo de impugnação, «com base na sua inconstitucionalidade» [artigos 204º da CRP e 1º, nº2, do ETAF].

O que significa, no nosso caso, que traduzindo-se os «actos» impugnados em lei da AR, que expressa a vontade política do GP, eles configuram actos formal e materialmente legislativos, razão pela qual os tribunais administrativos não têm competência para, por via directa, conhecer da respectiva inconstitucionalidade ou ilegalidade, por tal competência pertencer ao Tribunal Constitucional.

Só através da impugnação judicial directa dos concretos actos que aplicam os normativos em causa é que poderão os autores, por esta via mediata, operar o controlo incidental e concreto da constitucionalidade dos actos legislativos em referência, fazendo-o em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade [artigos 204º e 280º da CRP; 69º e seguintes da LOFPTC aprovada pela Lei nº 28/82, de 15.11; ver, por todos, AC STA/Pleno de 20.05.2010, processo nº 0390/09; AC STA/Pleno de 07.12.2010, processo nº 0798/10; e AC STA/Pleno de 19.03.2015, processo nº 0949/14].

Não se trata, por conseguinte, de qualquer falta de tutela jurisdicional efectiva, mas antes de lançar mãos do meio legal próprio para a obter. Por motivos de ordem pública, justiça, segurança e eficiência, é a lei que limita e disciplina as formas de aceder a juízo e os meios próprios de o fazer, sendo que não está na livre disponibilidade das partes operar esse tipo de escolhas e tentar impô-las a título de um pretenso direito à tutela jurisdicional efectiva.

Em suma: improcedem as conclusões dos recorrentes no que concerne à sua discordância com a decisão tomada no acórdão recorrido acerca da qualificação dos «actos principais» como políticos e legislativos, e da consequente decisão de julgar incompetente a jurisdição administrativa, em razão da matéria, para conhecer directamente da sua inconstitucionalidade e ilegalidade.

7. Em consequência dessa qualificação das normas contidas nos artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 como normas legislativas, resultantes do exercício da função político-legislativa do GP e da AR, o acórdão recorrido, na linha do já decidido pelo despacho reclamado, considerou prejudicado o conhecimento dos pedidos cumulados - declaração de nulidade ou eventual anulação dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES, e que os réus fossem condenados a reconstituir a situação que existiria se a norma criada e os actos de execução não tivessem sido praticados, e a pagar as quantias indevidamente retidas, acrescidas de juros desde a citação até efectivo e integral pagamento - por estarem «na absoluta dependência do primeiro pedido, até porque a nulidade e anulação dos actos de execução não resulta de nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade que lhes seja directamente assacada pelos autores - por vícios que lhes sejam próprios - mas apenas do facto de estarem a aplicar preceitos legais que os autores pretendiam que fossem considerados inconstitucionais.»

Os recorrentes voltam a insistir que o acórdão recorrido incorreu em «erro de julgamento de direito» porque tratou os restantes pedidos como «subsidiários», sendo certo que se trata de pedidos «cumulados», e que, enquanto tal deviam ter sido conhecidos pelo tribunal. E ao não o fazer, saíram violados os artigos 554º e 555º do CPC.

Como resulta claro na lei [artigo 554º, nº1, do CPC], o pedido «subsidiário» é formulado somente para a hipótese de o tribunal não acolher o pedido «principal». Assim, havendo pedido principal e pedido subsidiário, resulta que o autor apenas quer fazer valer contra o réu um deles: desde logo o «principal», ganhando relevo o «subsidiário» somente no caso daquele ser julgado improcedente, ou por algum outro motivo não poder ser conhecido pelo tribunal.

Não assim nos pedidos cumulados, em que o autor deduz contra o réu várias pretensões. O autor pretende que o réu seja condenado, «simultaneamente», a satisfazer vários pedidos compatíveis entre si [artigo 555º, nº 1, do CPC].

Porém, como oportunamente adverte o Professor Paulo Cunha [citado pelo Professor Alberto de Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume 3º, Coimbra Editora, páginas 147-148], podemos estar perante uma «cumulação real», quando se trata de pedidos fundados em relações jurídicas substancialmente distintas, e uma «cumulação aparente» no caso de, sob o ponto de vista substancial, o pedido acabar por ser um só.

No presente caso, ponderados os pedidos formulados pelos autores, não resta dúvida razoável de que deduziram pedidos cumulados, e que essa cumulação é aparente. Aliás, o pedido de «declaração de nulidade ou anulação dos actos de execução e operações concretas com a dedução da CES» é apresentado pelos próprios autores como «consequência» da declaração de nulidade das normas, nas quais vêem «actos administrativos», dos artigos 78º e 76º, respectivamente da LOE/2013 e LOE/2014.

E os demais pedidos - condenação a reconstituir a situação que existiria se a norma criada e actos de execução não tivessem sido praticados, e a pagar as quantias indevidamente retidas, acrescidas de juros desde a citação até efectivo e integral pagamento - mostram-se, ainda, como consequentes do julgamento de procedência dos anteriores, uma vez que se reduzem à «reconstituição de uma situação actual hipotética» que supõe a destruição dos «actos» impugnados.

Estamos, portanto, perante uma cumulação em cascata, que vive de uma única causa de pedir: a invalidade dos ditos artigos da LOE por inconstitucionalidade e ilegalidade.

Não é apresentado pelos autores, ora recorrentes, um único acto, concreto, que aplique ou «execute» os normativos em causa, tudo se ficando, assim, por uma pretensão de declaração de invalidade com fundamento, único, na declaração de inconstitucionalidade daqueles, pretensão para a qual, como vimos, carece a jurisdição administrativa de competência.

O julgamento de procedência da nulidade imputada aos artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014, por ilegais e inconstitucionais, perfila-se, pois, como única causa jurídica para poderem ser julgadas procedentes as pretensões cumuladas pelos autores. E, não podendo o tribunal, por falta de competência em razão da matéria, tomar conhecimento desse pedido, não pode deixar de restar prejudicado o conhecimento dos pedidos cumulados.

Deverá ser mantido, por conseguinte, também este julgamento de direito feito no acórdão recorrido, por se mostrar juridicamente correcto.

IV. Decisão

Nestes termos, os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal acordam em negar provimento ao presente recurso, e, consequentemente, em manter o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 22 de Setembro de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – Carlos Luís Medeiros Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – António Bento São Pedro (vencido) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (vencida).

Declaração de voto

Votei vencido por entender que relativamente ao pedido da al. c) a jurisdição administrativa é competente, uma vez que estamos perante uma relação jurídica administrativa. A melhor solução seria, a meu ver, declarar o STA incompetente em razão da hierarquia, relativamente a essa pretensão, dado que a acção é dirigida contra entidades que não constam do art. 24º do ETAF.

Em suma o STA é materialmente incompetente para apreciar os pedidos dirigidos contra a Assembleia da República e Governo e hierarquicamente incompetente em relação aos pedidos dirigidos contra as demais entidades.

António Bento São Pedro

Ana Paula Soares Leite Martins Portela