Fundamentação:
Sendo pelo teor das conclusões das alegações dos recorrentes que se delimita o objecto do recurso – afora as questões de conhecimento oficioso – cumpre saber se a petição inicial enferma de ineptidão por falta de causa de pedir.
Como resulta do pedido os AA. pretendem que o Estado seja condenado a pagar-lhes uma indemnização, em virtude da não transposição de Directiva Comunitária relativa ao montante indemnizatório devido aos lesados, em caso de acidente de viação, sendo aplicável o regime jurídico da responsabilidade objectiva.
Sustentam que, tendo o Tribunal de 1ª Instância reconhecido que tinham direito a uma indemnização de 18.711.150$00, por morte de sua mãe, em 24.3.1998, em consequência de acidente de viação, apenas receberam a quantia de 4.000 contos, limite máximo legal previsto no art. 508º, nº1, do Código Civil – redacção vigente ao tempo da sentença condenatória proferida em 14.3.2001, pelo que se o Réu tivesse transposto atempadamente a Directiva 84/5/CEE do Conselho, de 30.12.1983, teriam recebido o valor integral da indemnização.
A decisão recorrida acolheu a tese de Réu, segundo a qual os AA. não alegaram factos integradores de todos os requisitos de que depende a responsabilidade civil do Estado por actos de gestão pública – art. 2º do DL. 48.051, de 21.11.1967 – nada factualizaram quanto à culpa do demandado.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública rege-se por aquele diploma em tudo quanto não esteja previsto em leis especiais, como dispõe o seu artigo 1º.
Nos termos do artigo 2º, nº1, “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
Nos termos do art.6º do diploma citado: “Consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
As Directivas Comunitárias vinculam os Estados-Membros destinatários – art. 249º do Tratado de Roma (concretamente, Tratado da Comunidade Europeia), cujo terceiro parágrafo dispõe que “a directiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios”.
Ora a decisão recorrida considera que os AA. não alegaram factos de onde se permita responsabilizar o Estado, por ter agido com culpa, pelo que não articulando factos de onde possa resultar provado aquele requisito legal da responsabilidade extracontratual, falta causa de pedir, sendo a petição inepta.
Será assim?
É inquestionável que a causa de pedir e o pedido têm como fundamento a responsabilidade extracontratual do Estado por não ter transposto para a ordem jurídica interna a 2ª Directiva 84/5/CEE, que visava obstar à existência de legislação nacional que, prevendo montantes máximos de indemnização inferiores aos montantes mínimos de garantia fixados por esses artigos 1º, nº2, e 5º, nº3, na redacção que lhe foi dada pelo Anexo I Parte IX, F, quando, não havendo culpa do condutor do veículo que provocou o acidente, só haja lugar a responsabilidade civil pelo risco.
A responsabilidade assacada ao Estado resulta de um comportamento omissivo violador do Tratado, já que o Estado Português deveria ter transposto a Directiva o mais tardar até 31.12.1988, nos termos das normas antes citadas, prazo que foi prorrogado até 31.12. 1995, sem que o fizesse.
No direito português – art. 486º do Código Civil – “As simples omissões dão lugar à obrigação de reparar os danos, quando, independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócios jurídico, o dever de praticar o acto omitido”.
Mas importa enfocar a questão na perspectiva do direito comunitário.
Luís Guilherme Catarino, in “A Responsabilidade do Estado pela Administração da Justiça – O Erro Judiciário e o Anormal Funcionamento” – págs. 199/200, escreve:
“A jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades, nomeadamente através do célebre Acórdão Francovich, firmará a responsabilidade do Estado perante os seus nacionais, pelos danos causados pela violação do direito comunitário, com fundamento no próprio Tratado.
Não nos debruçaremos aqui sobre este Acórdão, que decerto vem acordar as consciências para um dado adquirido – a saber, a responsabilidade dos Estados-membros por actos ou omissões do legislador nacional contrários ao direito comunitário –, e para a questão da aplicabilidade directa das directivas.
[…] Mas será que os Estados se podem escudar em princípios internos de irresponsabilidade, ou de falta de procedimentos, de forma a obviar à protecção jurisdicional do lesado?
Se o princípio da garantia e protecção jurisdicional efectiva dos direitos dos cidadãos implica que os Estados-membros tomem “todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes” do Tratado de Roma (art. 10°), tal implica que “as vias de direito mais adequadas existentes na ordem jurídica interna devem ser interpretadas de forma a respeitar estas exigências (…) ou mesmo que uma via de direito apropriada seja criada se não existir”, pelos Tribunais”. (sublinhámos).
Os Estados-membros estão obrigados a reparar os prejuízos causados às partes pela violação do direito comunitário e essa violação pode resultar da não aplicação na ordem jurídica interna das normas e princípios comunitários – por omissão [O efeito directo das directivas comunitárias permite aos cidadãos comunitários invocar, perante os Tribunais Nacionais, a tutela das normas comunitárias que não sejam directamente aplicáveis no ordenamento jurídico dos Estados-membros, mas que devam ser transpostas no seu ordenamento jurídico. Com a finalidade de resguardar direitos regulamentados pelo ordenamento jurídico comunitário, na hipótese de o Estado-membro não implementar a legislação no prazo ou nas formas previstas, poderá o cidadão europeu prejudicado solicitar ao tribunal que declare a omissão do Estado, condenando-o a uma obrigação de indemnizar por perdas e danos. Esse princípio teve início através da construção jurisprudencial, pelo "caso Francovich" e aplica-se às hipóteses em que o Estado não adopte as orientações emanadas de uma directiva comunitária, ou venha a adoptá-las fora do prazo estipulado, ou mesmo transpondo a directiva no ordenamento jurídico interno, o fizer de modo a que não produza os efeitos previamente estabelecidos] – ou quando desrespeite Acórdãos do TJCE.
José Luís Caramelo Gomes, in “O Juiz Nacional e o Direito Comunitário” págs. 120 e 121, escreve:
“… Ora, como pensamos ter demonstrado supra, Francovich terá estabelecido um princípio da responsabilidade do estado pela falta de transposição de directivas que tenham em vista a criação de direitos a favor dos particulares, quando o conteúdo desses direitos seja determinável a partir das normas da própria directiva que não foi transposta.
Recordando a jurisprudência constante do TJCE, as directivas serão invocáveis em juízo quando não tenham sido atempadamente transpostas, sejam claras precisas e incondicionadas e criem direitos a favor dos particulares.
Este é precisamente o caso das directivas em causa nos processos Francovich (…) Wagner Miret (…) e Faccini Dori.
De facto, esta parece ser a forma evidente de interpretar alguns dos considerandos do acórdão Francovich [“Da responsabilidade do Estado pela violação do direito comunitário” – Marta Chantal da Cunha Machado Ribeiro – Coimbra, Almedina, 1996]:
“(…) Embora a responsabilidade do Estado seja assim imposta pelo direito comunitário, as condições em que a mesma institui um direito à reparação dependem da natureza da violação do direito comunitário que está na origem do prejuízo causado. (…)
Quando, como no caso dos autos, um Estado-membro ignora a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 249º, terceiro parágrafo, do Tratado, de tomar todas as medidas necessárias para atingir o resultado prescrito por uma directiva, a plena eficácia dessa norma de direito comunitário impõe um direito à reparação quando estão reunidas três condições. (…).
A primeira dessas condições é que o resultado prescrito pela directiva implique a atribuição de direitos a favor dos particulares (…). A segunda condição é que o conteúdo desses direitos possa ser identificado com base nas próprias disposições da directiva (…).
Finalmente, a terceira condição é a existência de um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas”.
É abundante a jurisprudência, em matéria de direito a indemnização pelos prejuízos sofridos pelos particulares em consequência de violações do direito comunitário imputáveis a um Estado-Membro – cfr. Acórdãos Francovich e o. de 19.11.1991 (Colectânea de Jurisprudência TJCE, p.I-5357, nº36), Brasserie du Pêcheur e Factortame de 5.3.1996, British Telecommunications de 26.3.1996, e Hedley Lomas de 23.5.1996.
Em tais Acórdãos o Tribunal de Justiça, atendendo às circunstâncias dos casos, julgou que os particulares lesados têm direito a reparação, desde que estejam reunidas três condições:
- 1.Que a regra de direito comunitário violada tenha por objecto conferir direitos,
- 2.Que a violação seja suficientemente caracterizada e,
- 3.Que exista um nexo de causalidade directo entre essa violação e o prejuízo sofrido pelos particulares.
Não se afigura relevante trazer, aqui e agora, a problemática que na ordem jurídica portuguesa suscitou a questão da aplicabilidade directa da 2ª Directiva, ou da necessidade da sua transposição formal, para ser aplicada no direito interno.
No preâmbulo do DL.59/2004, de 19 de Março, que alterou os arts. 508º e 510º do Código Civil, pode ler-se:
“O nº2 do artigo 1º da Directiva 84/5/CEE, do Conselho, de 30 de Dezembro de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis (Segunda Directiva), incidindo sobre o alcance da cobertura garantida pelo seguro obrigatório, fixa para o mesmo limites mínimos com o objectivo de reduzir as discrepâncias que subsistiam entre as legislações dos Estados membros quanto ao alcance da obrigação de cobertura daquele seguro.
O artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 522/85, de 31 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis nºs 3/96, de 25 de Janeiro, e 301/2001, de 23 de Novembro, procede à transposição do artigo 1.º da Directiva 84/5/CEE, estabelecendo no n.º 1 o montante do capital mínimo obrigatoriamente seguro.
Contudo, nos termos do n.º 1 do artigo 508.º do Código Civil, o montante máximo de indemnização fixada é inferior ao montante mínimo do capital obrigatoriamente seguro nos casos de responsabilidade civil automóvel.
Com efeito, ainda que as directivas comunitárias sobre seguro automóvel não estabeleçam distinção entre responsabilidade com culpa e responsabilidade pelo risco, dizendo respeito ao seguro obrigatório e não à responsabilidade civil, tem-se entendido que os montantes mínimos do capital seguro fixados pelo nº2 do artigo 1º da Segunda Directiva têm de ser respeitados independentemente da espécie de responsabilidade civil em jogo […].
[…] Contudo, manteve-se o pensamento jurídico fundamental da existência de uma íntima relação entre os limites máximos de responsabilidade civil e o capital do seguro obrigatório.
Segundo este princípio, a manutenção de limites máximos de indemnização inferiores aos do capital obrigatoriamente seguro constituiria um contra-senso do legislador, podendo prejudicar a garantia dos legítimos interesses dos lesados.
Considerando que existe legislação especial que fixa montantes mínimos para o seguro obrigatório nas situações em que estejam em causa, por um lado, acidentes causados por veículos utilizados em transporte ferroviário e, por outro, em diversas situações em que estão em causa danos causados por instalações de energia eléctrica ou de gás, seguiu-se o princípio anteriormente exposto para se fixarem novos critérios de determinação dos montantes máximos de indemnização por responsabilidade objectiva em cada um daqueles casos”.
A querela jurisprudencial foi decidida pelo Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 3/2004, do STJ, de 25 de Março de 2004, que firmou o entendimento seguinte:
“O segmento do artigo 508º, nº1, do Código Civil, em que se fixam os limites máximos da indemnização a pagar aos lesados em acidentes de viação causados por veículos sujeitos ao regime do seguro obrigatório automóvel, nos casos em que não há culpa do responsável, foi tacitamente revogado pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº522/85, de 31 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 3/96, de 25 de Janeiro”.
Ora, quer o AUJ, quer a alteração da redacção dos arts. 508º e 510 do Código Civil [O nº1 do citado normativo estabelece: “A indemnização fundada em acidente de viação, quando não haja culpa do responsável, tem como limite máximo o capital mínimo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel”. O art.510º passou a estabelecer – “A indemnização fundada na responsabilidade a que se refere o artigo precedente, quando não haja culpa do responsável, tem, para cada acidente, como limite máximo o estabelecido no nº1 do artigo 508°, salvo se, havendo seguro obrigatório, diploma especial estabelecer um capital mínimo de seguro, caso em que a indemnização tem como limite máximo esse capital.”] mais não fizeram que reconhecer que Portugal estava em situação de incumprimento da obrigação emergente da referida 2ª Directiva.
O regime normativo, após as referidas alterações legais, e o do citado AUJ, estão claramente definidos no douto Acórdão do STJ, de 4.10.2005, relatado pelo Ex.mo Conselheiro Dr. Azevedo Ramos, in www.dgsi.pt proc.05A2284 – cujo sumário transcrevemos:
- “I – A indemnização fundada em acidente de viação, quando não haja culpa do responsável, tem como limite máximo o capital mínimo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel, nos termos do artigo único, do Dec-Lei 59/04, de 19 de Março.
- II – Por força do Acórdão Uniformizador de jurisprudência nº3/04,de 25.3.04, o segmento do art. 508, nº1, do Código Civil, em que se fixam os limites máximos da indemnização a pagar aos lesados de acidente de viação causados por veículos sujeitos ao regime do seguro obrigatório automóvel, nos casos em que não haja culpa do responsável, foi tacitamente revogado pelo art. 6º do Dec-Lei 522/85, de 31 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei 3/96, de 25 de Janeiro.
- III – A alteração do art. 6º do Dec-Lei 522/85, pelo citado Dec-Lei 3/96 (que veio elevar para 120.000.000$00 o capital mínimo obrigatoriamente seguro por sinistro) produz efeitos, desde 1 de Janeiro de 1996, aplicando-se a nova redacção introduzida neste art. 6º aos contratos vigentes com capital inferior a 120.000.000$00.
- IV – Assim, a partir de 1.1.96, ficaram abolidos os limites máximos de indemnização, então previstos no art. 508, nº1, do Código Civil.
- V – O Acórdão Uniformizador do S.T.J. nº3/04 têm natureza interpretativa, pelo que se aplica retroactivamente a um acidente ocorrido em 20.3.97”.
Temos assim por adquirido que a pretensão dos AA. ancorando no regime legal agora vigente aplica-se desde 1.1.1996.
Os AA. pretendem socorrer-se deste regime legal, agora, para exigirem do Estado a diferença entre o que a sentença condenatória lhes atribuiu, em função da redacção então vigente do art. 508º do Código Civil, e aquilo que deveriam ter recebido (ainda nos termos de tal sentença) se o Estado tivesse já harmonizado o direito interno, em conformidade com a 2ª Directiva n.º84/5/CEE, de 30 de Dezembro de 1983, cuja transposição apenas se verificou com a nova redacção dada àquele normativo pelo Decreto-Lei n.º59/2004, de 19 de Março.
Tratando-se de responsabilidade civil extracontratual aquela que os AA. pretendem actuar com a acção, devem alegar factos integradores da causa de pedir, no caso: o facto ilícito, a culpa, o dano, e o nexo de causalidade entre o facto e o dano – art. 483º do Código Civil e arts. 2º e 6º do DL. 48051, de 21.11.1967.
Com o devido respeito, não se pode considerar que os AA. não alegaram factos subsumíveis aos requisitos legais a que aludimos, mormente, quanto à culpa.
É que, invocando os AA., na petição inicial – arts. 8º e 9º – a omissão do Estado em transpor a 2ª Directiva 84/5/CEE, até à data-limite de 31.12.1995, alegado está o facto/requisito “culpa”, pelo que, o mérito da causa poderá até, eventualmente, ser conhecido no despacho saneador.
Mas o que teriam os AA. de alegar no sentido de demonstrar a culpa do Estado que, sendo pessoa de bem, deve velar pelo estrito cumprimento das Directivas comunitárias a que se obrigou por força dos tratados comunitários a que deve obediência, quer por força da Constituição da República – seu art. 8º,nº4 – quer por força do Tratado de Roma, seu art. 249º?
Nem sequer seria curial pensar que o Estado omitiu o seu dever, por acto voluntário, com o propósito de desfavorecer os cidadãos nacionais, quando comparados com os dos Estados-membros que, atempadamente, incorporaram no seu direito interno a 2ª Directiva.
A omissão do Estado em função daquilo a que estava obrigado, por força da Directiva é, só por si, ético-juridicamente censurável o que exprime culpa.
Tem toda a pertinência a alusão a Rui Medeiros – “Ensaio Sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos legislativos”, Almedina, Coimbra 1992, páginas 188 a 194 – quando na decisão recorrida se pondera:
“Reportando-se concretamente à culpa do legislador, Rui Medeiros lança mão do conceito geral de culpa para compreender o significado desta figura, a qual ocorre sempre que o Estado legislador podia e devia ter evitado a situação de acção ou omissão, sempre considerando o caso concretamente decidendo, e no pressuposto de que as características que rodeiam a actividade legislativa obrigam a concluir que o grau de diligência exigível do legislador é particularmente elevado”.
Concluindo, diremos que os AA. alegaram o facto fulcral que, dada a peculiaridade do caso concreto, consubstancia actuação culposa do Estado – a omissão de um dever legal – a não transposição da Directiva, no prazo estipulado, ou a atempada alteração do art. 508º do Código Civil, o que só veio a fazer em 19.3.2004, pelo que não ocorre ineptidão da petição inicial por falta de causa de pedir – art.193º, nºs, 1 e 2, a) do Código de Processo Civil.
Ademais, a ilicitude tanto pode resultar de acto comissivo ou omissivo do agente, que viole o direito de outrem, como de “qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios” – art. 483º, nº1, do Código Civil.
No caso o Estado, ao omitir sem fundamento legal, a atempada transposição da Directiva em causa, violou normas jurídicas de índole constitucional – que obrigam a respeitar os tratados internacionais e as Directivas comunitárias – normas essas que têm cariz de normas de protecção dos cidadãos seus nacionais e daqueles que podem invocar a violação do direito comunitário perante os Tribunais portugueses.
