047648 - Supremo Tribunal Administrativo

I - É legal a retirada, pelo INGA, do reconhecimento da empresa como acondicionadora de azeite pelo prazo de 3 anos, bem como a ordem de reposição das ajudas recebidas, quando em inspecção realizada se detectou que a respectiva contabilidade apresentava existências finais diárias negativas, indiciando saídas de azeite fictícias, não sendo convincente nem ficando demonstrada a alegação de que isso resultou de errada duplicação de lançamentos. II - Os preceitos sancionadores da Portaria nº 1193/92, de 22.12, não substituem os constantes de normas comunitárias, designadamente os do Reg. (CEE) da Comissão nº 2677/85, constituindo antes normas complementares a penalizar condutas materiais diferentes, como resulta do estatuído no nº 6 da Portaria. III - Não é sindicável pelo contencioso administrativo a medida daquela sanção que a Administração aplicou, e é variável entre um máximo e um mínimo, a menos que a respectiva desproporção ou injustiça sejam gritantes.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A..., LDA , recorre da sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso da deliberação do CONSELHO DIRECTIVO DO INGA , notificada pelo ofício de 20.8.98, que determinou a recuperação de Esc. 29.842.761$00 de ajudas pagas à recorrente (Maio a Novembro de 1994), lhe retirou o reconhecimento como empresa beneficiária de ajuda ao consumo de azeite por um período de 3 anos, e em consequência indeferiu os pedidos de ajuda que apresentara desde Abril de 1994 até Abril de 1997. “I – As conclusões a que o CD do INGA chegou, e que se encontram reflectidos no acto impugnado contenciosamente, e posteriormente confirmadas pela decisão ora recorrida, encerram erros na apreciação dos pressupostos de aplicação da lei, já que o que resulta em termos de facto da inspecção realizada às instalações da ora recorrente apontou para erros no registos efectuados nos Mapas de Ajuda referentes a saída e entradas de azeite a granel, e não de “existência diárias negativas”, as quais, como se demonstrou, não constam dos mapas, resultam antes de operações aritméticas de subtracção de valores inscritos em dois Mapas, e que os inspectores classificam como controlo cruzado. Os tais valores negativos resultam de operações efectuadas com parcelas que se aceitam estarem erradas, não podendo por isso o resultado dar certo. II - Por outro lado, a própria qualificação dos factos que serviram de pressupostos de aplicação da lei conduzem também a uma solução jurídica incorrecta e porque fundamentaram o acto impugnado e a decisão do Tribunal “a quo” que o confirmou, viola a Lei, tornando aquele parcialmente ferido do vício de violação de lei e por isso susceptível de ser anulado nos termos do Art.º 135º do C. P. A. III - Colocando a questão de outro modo: os factos em causa foram qualificados como integrantes da previsão normativa do n.º 2 do Art.º 12º do Reg. (CEE) n.º 2677/85, da Comissão, de 24 de Setembro, com a redacção que lhe deu o Reg. (CEE) n.º 571/91, da Comissão, de 8 de Novembro, quando conforme se alegou nas presentes, integram antes a previsão do n.º 7 da Portaria n.º 1193/92 , de 22 de Dezembro, não devendo por isso ser aplicada a sanção pecuniária prevista no citado Regulamento, mas antes a sanção prevista na referida norma da Portaria em questão; IV – No que respeita à segunda sanção aplicada pelo acto impugnado, que a sentença recorrida confirmou, e que a ora recorrente não contesta a sua admissibilidade face aos factos dados como provados e à Lei aplicável – retirada de aprovação ou reconhecimento como empresa beneficiária da ajuda comunitária ao consumo de azeite por um prazo de três anos contados a partir de Abril de 1994 – não aceita a medida em concreto da sanção, pelas razões supra alegadas e que se resumem na argumentação que de seguida se apresenta. VI - Quer o n.º 11 da Portaria n.º 1193/92 , quer o § 2º do Art.º 12º do Reg. (CEE) n.º 2677/85, na redacção do Reg. (CEE) n.º 643/93 estabelecem uma moldura sancionatória – de 1 a 3 anos – conforme a gravidade da infracção. Nestes termos, a Autoridade, recorrida em cumprimento desses dois documentos legais de aplicação à mesma situação, deverá determinar a gravidade da infracção através da medida da culpa, do beneficio auferido com a prática da irregularidade e até a extensão do prejuízo que a conduta ilegal causou ao interesse público, a fim de determinar a medida da sanção a aplicar ao caso concreto. VII - Ora sucede, na situação sub judice, que a ora recorrente, como se demonstrou, não beneficiou em nada com as irregularidades detectadas, as quais por incidirem em azeite entrado e saído das suas instalações a granel, um produto não sujeito a ajuda, não tiveram qualquer influência nos pedidos de ajuda apresentados. O que leva a presumir com toda a segurança que se tratou de erro inconsciente e não de uma prática dolosa. Finalmente, pelas razões expostas a propósito da ausência de beneficio, também, e por maioria de razão não se verificou qualquer prejuízo para o interesse público. VIII - Assim, em termos de qualificação da irregularidade consubstanciada nos erros de registo detectados nos Mapas de Ajuda ao Consumo da ora recorrente, só se pode concluir que a mesma não reveste extrema gravidade, pelo que não lhe deve ser aplicada uma sanção correspondente ao máximo previsto na moldura legal, o qual deverá ser reservado para as situações em que comprovadamente foi praticada, segundo os critérios adiantados, uma infracção de extrema gravidade. IX – Também não se deixará de apontar, em sede de conclusões, que pelo facto da lei aplicável (cfr. n.º 11 da Portaria 1193/92 e § 2º do Art.º 12º do Reg. (CEE) n.º 2677/85, na redacção do Reg. (CEE) n.º 643/93) estabelecer apenas um critério genérico de determinação da medida da sanção, há que integrar esse critério por analogia com recurso aos princípios de direito penal, de forma a que a sanção concreta a aplicar tenha como limite, entre outros, o limite da culpa. No caso dos autos não foi de gravida máxima, nem foi assim considerada pelo CA do INGA na fundamentação do acto impugnado. Nestes termos, o acto impugnado está ferido do vício de violação de lei porque encerra erros quanto aos pressupostos de aplicação da lei, sendo as normas violadas os n.ºs 7 e 11 da Portaria n.º 1193/92 , de 22 de Dezembro e o § 2º do Art.º 12º do Reg. (CEE) n.º 2677/85, na redacção do Reg. (CEE) n.º 643/93, bem como a decisão recorrida que o confirmou viola as mesmas disposições legais. Os actos administrativos praticados com violação de lei são anuláveis nos termos do Art.º 135º do C. P. A. Contra-alegou o recorrido, tendo concluído como segue: “I – Os factos dados por assentes na douta decisão recorrida, os quais exprimem aliás, a coincidência entre a verdade formal (processual) e a verdade material, permitem concluir que não detinha o recorrente, entre Maio e Novembro de 1994, as existências que lhe permitissem registar as saídas de azeite a granel e operações de embalamento que declarou nos pedidos de ajuda. II – Não sendo verdade, num caso, ou não sendo demonstráveis, no outro, que tal resultado decorresse de duplicação de registos na contabilidade matéria no que se referia ao Mapa de Saídas de Azeite a Granel (como pretendia a defesa da empresa em sede de resposta em audiência prévia), a fiabilidade dos respectivos pedidos de ajuda torna-se insusceptível de comprovação: se a irregularidade não ocorrer no registo de saídas de azeite a granel, isso traduzir-se-á num excesso no registo do azeite embalado, em relação ao verdadeiramente existente. III – Sendo assim, não se podia reconhecer o direito à ajuda nos pedidos englobados naquele período, dado que a sua fiabilidade era insusceptível de comprovação, o que conduz à recuperação dos montantes que lhes foram pagos – artigo 12º, nº 2 e 3 do Reg. (CEE) nº 2677/85 da Comissão, e implica a consequência da retirada de aprovação, por três anos, nos termos da última parte do 2º parágrafo do nº 6 do artigo 12º do Reg. (CEE) nº 2677/85, da Comissão, que concretiza a previsão do nº 2 do artigo 3º do Reg. (CEE) nº 3089/78, do Conselho, e constitui uma das situações de retirada do reconhecimento previstas na regulamentação comunitária para onde remete o nº 11 da Portaria nº 1193/92 ”. O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir. - II - Não havendo disputa sobre a matéria de facto, nem necessidade de a alterar, remete-se para a que a sentença recorrida considerou provada, a fls. 120 dos autos ( ex vi do nº 6 do art. 713º do C.P.C .). A recorrente, sendo beneficiária de ajudas à produção de azeite, foi objecto de uma inspecção realizada pela ACACSA – Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite, abrangendo o período de Maio a Novembro de 1994. Apresentadas as respectivas conclusões ao ora recorrido INGA, considerou este que a recorrente apresentava “ sistematicamente existências finais diárias negativas ”, implicando “ operações de embalamento e vendas fictícias ”, que a sua contabilidade era insusceptível de confirmação, dado não haver suporte documental dos recebimentos ou pagamentos, tornando impossível “ confirmar na contabilidade financeira a realidade dos dados relativos aos pedidos de ajuda ” objecto do controlo e a respectiva “ fiabilidade ”. Ao cabo do respectivo procedimento, que incluiu a audiência prévia da recorrente, o acto recorrido, fazendo apelo dos nºs 2 e 6 do art. 12º do Reg. (CEE) nº 2677/85, da Comissão, de 24.9, aquele na redacção do Reg. (CEE) nº 571/91,da Comissão, de 8.3, este último na redacção do Reg. (CEE) nº 643/93, da Comissão, de 19.3, ordenou-lhe a reposição das ajudas referentes a esse período e consideradas “ indevidamente recebidas ” (Esc. 29.842.761$00), e ainda a retirada do reconhecimento como empresa de acondicionamento pelo prazo de 3 anos, ficando consequentemente indeferidos os pedidos de ajuda apresentados, com referência a estes 3 anos. Na primeira parte da sua alegação (conclusão I), a recorrente procura demonstrar que houve erro nos pressupostos de aplicação da lei, porquanto o que resulta da inspecção realizada às instalações da ora recorrente são “ erros no registos ” efectuados nos Mapas de Ajuda referentes a saídas e entradas de azeite a granel – irregularidades que a recorrente aceita - mas não “existências diárias negativas”, o que constitui uma conclusão abusiva dos inspectores. Na parte atinente às conclusões II e III, a recorrente alega que há errada qualificação dos factos, que não deviam ter sido integrados na previsão normativa do nº 2 do art. 12º do Reg. (CEE) nº 2677/85, mas no nº 7 da Portaria nº 1193/92 , de 22.12, sendo aplicável a sanção referida nesta norma, e não a efectivamente sofrida pela recorrente. Por fim, nas conclusões IV a IX, a recorrente, sem por em causa a aplicação da sanção de retirada do seu reconhecimento como empresa beneficiária da ajuda comunitária ao azeite, discute, no entanto, a medida em concreto da sanção (3 anos), que considera excessiva face á respectiva moldura, que é de 1 a 3 anos. Alega que não beneficiou das irregularidades detectadas, que o que existiu foi um erro inconsciente, e não uma conduta dolosa, que não houve prejuízo para o interesse público. O máximo da sanção deveria ficar reservado para infracções de extrema gravidade. Vejamos: A primeira alegação da recorrente improcede, como a sentença bem assinalou. O relatório de inspecção realizada pela ACACSA constatou, confrontando as existências iniciais e finais de cada mês, no período sujeito ao controlo, que a contabilidade da recorrente revelava existências diárias negativas. A recorrente, de acordo com essa contabilidade, não possuía existências que lhe permitissem efectuar as vendas a granel e as operações de embalamento que declarou nos pedidos de ajuda. A expressão “existências negativas” é perfeitamente apreensível, denotando que há mais saídas de azeite do que existências iniciais. Isto apenas ao nível da própria contabilidade, e não da contagem física de existências, que não foi efectuada – como bem nota o recorrido. E tal é o suficiente para afectar a fiabilidade do pedido de ajuda, que tem de encontrar o devido suporte na contabilidade da empresa. É por esta razão que a legislação comunitária reguladora desta ajuda obriga as empresas candidatas a manter uma “contabilidade das existências diária”, sendo que o pedido de ajuda diz respeito à quantidade total de azeite saído da empresa durante cada mês – arts. 3º e 9º do citado Reg. nº 2677/85. E é pelo mesmo motivo que o controlo se efectua através da verificação sistemática da contabilidade das existências e, se necessário, também da contabilidade financeira (art. 12º), e que as irregularidades aí encontradas acarretam, por si só, os procedimentos e as penalizações previstas nesses instrumentos, bastando, para tanto, que o resultado da inspecção faça lançar a dúvida fundada acerca da “exactidão dos dados constantes dos pedidos de ajuda” ( art. 12º , nº 2). Também as disposições da Portaria nº 1193/92 , de 22.12, reforçam este dever das empresas beneficiárias de ajuda ao consumo de azeite de manterem uma contabilidade de existências diárias organizada segundo as prescrições comunitárias, e estabelecem sanções complementares pelo respectivo incumprimento. Por outro lado, o saldo negativo detectado não pode explicar-se, como pretende a recorrente, por ter havido “duplicação de registos”. Esta tese não logra convencer, até porque suporia, não um ou outro erro isolado, mas toda uma série reiterada de lançamentos por engano, numa base praticamente diária e ao longo de vários meses. Além disso, e como o recorrido refere em resposta às objecções colocadas em sede de audiência prévia e a sentença recorrida confirma, há casos em que não pode pura e simplesmente ter havido duplicação alguma (facturas 339 e GR 905/906). Além de outros em que essa duplicação não é demonstrável (caso das facturas 378 e 441 e GR 917 e 935). Verifica-se, assim, que a recorrente não consegue infirmar estes pressupostos da resolução impugnada. E o certo é que lhe competia fazer essa demonstração, pois que é sobre si que recai o ónus da prova dos vícios do acto contenciosamente recorrido. Melhor sorte não merece a alegação de errado enquadramento jurídico das infracções, que segundo a recorrente deveria ter sido feito pelo art. 7º da Portaria nº 1193/92 , em vez de no art. 12º, nº 2, do Reg. (CEE) nº 2677/85, na redacção do Reg. (CEE) nº 643/93. Desde logo, há evidente lapso na indicação do Regulamento que introduz a nova redacção do nº 2 do art. 12º do Reg. nº 2677/85, que não é o Reg. nº 643/93 (o qual alterou sim o nº 6 desse artigo 12º), mas sim o Reg. (CEE) nº 571/91. Mas o que releva é que a Portaria invocada, no seu nº 6º, contém uma regra incompatível com a tese da recorrente. Estabelece-se neste número que “ o INGA procederá à aplicação das penalizações e sanções especificamente previstas na regulamentação comunitária da ajuda ao consumo de azeite em que incorrerem as empresas embaladoras aprovadas que comprovadamente tenham violado as normas e os procedimentos reguladores deste regime de ajudas, sem prejuízo de igualmente proceder à aplicação das penalizações previstas nos números seguintes, se tal se justificar ”. Deste modo, as sanções previstas na Portaria, incluindo por conseguinte a do art. 7º, não são para aplicar em alternativa, mas em complemento das previstas na regulamentação comunitária. A norma dá clara prioridade à aplicação destas últimas, ressalvando apenas a possibilidade de acrescerem as que constam da Portaria, “quando tal se justificar”. Por isso, é inconsistente sustentar que a recorrente só podia ser penalizada nos termos do referido art. 7º, e que a chamada do tipo legal pertencente ao regulamento comunitário integra violação de lei. Cabe agora apreciar a derradeira alegação da recorrente, segundo a qual seria excessiva a sanção de retirada do reconhecimento por 3 anos que lhe foi aplicada. De acordo com o art. 12º, nº 6, do Regulamento (CEE) nº 2677/85, na redacção que lhe foi introduzida pelo Regulamento (CEE) nº 643/93 da Comissão, “ caso a quantidade relativamente à qual a ajuda tiver sido indevidamente solicitada exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual for reconhecido o direito à ajuda, o Estado-membro, para além da aplicação da sanção pecuniária, retirará igualmente a aprovação por um período de um a três anos, consoante a gravidade da infracção ”. Vê-se, assim, que a única directriz para graduação da sanção de “inibição” temporária que se contém na norma que a estabelece é a “ gravidade da infracção ”. A fórmula revela a clara intenção de deixar à Administração do Estado-membro vasta liberdade na fixação do período de duração da inibição, sem sujeição a parâmetros pré-determinados. E quando assim sucede não fica ao poder jurisdicional espaço para intervir na detecção e correcção de ilegalidades – função que constitui a essência do contencioso administrativo. Por isso, a Jurisprudência tem entendido, sem polémica, que a determinação da medida da pena envolve o exercício de poder discricionário, ou de uma margem de liberdade por parte da Administração materialmente insindicável pelos órgãos jurisdicionais, salvo em caso de erro grosseiro, gritante injustiça ou desproporção manifesta - cf. a doutrina dos Acs. deste STA de 21.11.96, proc.º nº 38.522, 4.3.97, proc.º nº 37.332, 26.11.97 (Pleno), proc.º nº 29.973, 23.6.98 (Pleno), proc.º nº 40.332, 10.12.98, proc.º nº 40.443, 29.4.99, proc.º nº 40.579, e 31.1.02, proc.º nº 48.239. Ora, no caso presente, não se mostra que a graduação da medida sancionatória no seu limite máximo extravase dos limites internos dessa discricionariedade, enfermando de injustiça ou desproporção manifestas. Aliás, cabe recordar que a recorrente não foi bem sucedida na sua tentativa de descaracterizar a gravidade do seu comportamento, mostrando que o mesmo se reconduziu a meros erros formais na sua contabilidade. Daí que esta alegação tenha de improceder. Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: € 400,00 Procuradoria: € 200,00 Lisboa, 2 de Maio de 2002 J Simões de Oliveira - relator - Madeira dos Santos Abel Atanásio