046979 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - O PRESIDENTE DO CONSELHO REGIONAL DO SUL DA ORDEM DOS MÉDICOS recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado de Ponta Delgada que anulou, por erro de facto e por preterição da audiência prévia prevista no art. 100º do CPA , o seu despacho de 16.12.96, que ordenou o encerramento do consultório do recorrido, o “optometrista” A.. . Nas suas alegações, o recorrente termina enunciando as seguintes conclusões: “A sentença é nula por haver contradição entre os seus fundamentos e a decisão. Na verdade, considerando os factos valorados e provados pelo M.º Juiz a quo sob os n.º 9, 10 e 12, não se vislumbra como se pode considerar verificada a existência de "erro de facto que inquina a decisão recorrida", sendo esta o acto que determinou o encerramento do consultório. Tendo sido dado como assente a existência de um consultório onde A... efectua um exame objectivo e subjectivo da visão dos seus clientes e, bem assim, que este se apresenta como optometrista, a consequência lógica de tais factos e a subsunção dos mesmos às normas legais, levaria sempre à conclusão de que não existe qualquer erro de facto na decisão tomada pelo Presidente do Conselho Regional do Sul. Com efeito, os artigos 19º e 20º do D.L. 32171, de 29 de Julho de 1942, conferem à Ordem dos Médicos o poder de proceder ao encerramento de consultórios que estejam em funcionamento sem a direcção e responsabilidade de médico em condições de exercer legalmente a profissão. Estão, pois, reunidas as condições para ser declarada nula a sentença proferida, nos termos do n.º1, al. c) do art.º 668º do Código de Processo Civil . Certo é que no estabelecimento do Sr. A... existe um consultório onde este recebe doentes, observa-os e diagnostica se os mesmos padecem de anomalias na visão. Transparece, ainda, dos autos que A.... prescreve tratamentos. E emite receitas, cuja autoria em nenhum momento foi negada. De acordo com o disposto nos artºs 19 e 20 do D.L. 32171, de 29 de Julho de 1942, os estabelecimentos destinados à recepção e tratamento de doentes, quaisquer que sejam os processos empregues, só podem funcionar sob a direcção e responsabilidade de profissionais em condições legais de exercer a medicina em Portugal. Os profissionais em condições legais de exercer a medicina em Portugal são os licenciados em medicina, inscritos na Ordem dos Médicos. O consultório em causa não funciona sob a direcção e responsabilidade de médico inscrito na respectiva Ordem. O regime legal do exercício das actividades profissionais de saúde consta do D.L. 261/93, de 24 de Julho, em cuja lista anexa são identificadas as actividades paramédicas. A optometria não consta de tal elenco, pelo que têm de ser considerados nulos os contratos que A... tenha celebrado para o exercício da actividade de optometrista. A decisão de proceder ao encerramento do consultório de A... foi correcta e licita, não estando inquinada por qualquer erro nos pressupostos de facto. Na verdade, do ofício que ordenou o encerramento do consultório em causa constam, de forma clara e sintética, a exposição dos motivos que o determinou e que são aqueles que, tendo sido efectivamente apercebidos pelo Presidente do Conselho Regional do Sul, fundamentam o acto: a existência de um consultório; onde são atendidos doentes; a quem são prescritas terapêuticas; a não existência de direcção médica. Por outro lado, o Presidente do Conselho Regional do Sul da Ordem dos Médicos não estava obrigado à audiência do Requerente, já que tal diligência era, por um lado, urgente e, por outro, a sua comunicação poderia comprometer a execução do encerramento do consultório. A urgência do encerramento prende-se com o interesse público que se pretende salvaguardar, consubstanciado na protecção e defesa da saúde dos cidadãos. O direito a essa protecção da saúde e bem estar das pessoas encontra-se constitucionalmente consagrado e é assegurado, neste caso concreto, pela garantia de que os estabelecimentos onde se observam e tratam doentes funcionam sob a direcção e responsabilidade de um médico, devidamente habilitado. Não sendo o Sr. A... médico, nem funcionando o consultório sob a direcção e responsabilidade de um tal profissional e tendo-se constatado a existência de prescrição de medicamentos, está em causa a saúde dos cidadãos que urge salvaguardar. A comunicação ao interessado de que se projectava encerrar o seu consultório, poderia pôr em causa a eficácia da execução da decisão, pois é razoável supor que quem prescreve medicamentos, sabendo que para tal não está habilitado e utiliza o artifício de não colocar a sua assinatura na prescrição para que seja mais difícil demonstrar a sua autoria, tudo fará para evitar artificiosamente o encerramento do consultório que possui. 21.A douta sentença recorrida enferma, assim, para além da nulidade já alegada, de erro de julgamento, mostrando-se violados os art.ºs 19 e 20 do D.L. 32171 e, bem assim, o art.º 103º do Código de Procedimento Administrativo”. O recorrido contra-alegou, extraindo as seguintes conclusões: “Não se verifica qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão da douta sentença recorrida, pelo que esta não está ferida de nulidade; O recorrente absteve-se por completo de realizar as diligências probatórias necessárias à descoberta da verdade, optando por ordenar o encerramento do estabelecimento sem qualquer fundamento fáctico sólido; Pelo que o acto recorrido está ferido de erro nos pressupostos de facto (Ac. STA, 1‘AD 323, 1362) ; Acresce que, não obstante as circunstâncias do caso concreto Sendo certo que nenhuma razão válida, nomeadamente as invocadas pelo recorrente, permitia a preterição da audiência o interessado; Houve, pois, violação do art. 100 do CPA . Improcedem, na íntegra, as conclusões do recorrente devendo, em consequência, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida”. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, parecer esse que se transcreve: “1. Da nulidade A nulidade prevista na al. c) do nº 1 do art. 668º C.P.Civil, só ocorre se se verificar contradição na lógica interna da sentença, isto é, se os fundamentos chamados pelo julgador impuserem, lógica e necessariamente, resultado diverso daquele a que se chegou. O A. entende que a matéria de facto dada como provada não suporta a consequência jurídica que dela retira a sentença. Na sua óptica, em face de tal materialidade, haveria de concluir-se, ao contrário do decidido, que o acto impugnado não enferma de erro nos pressupostos. Porém, essa discordância não releva no domínio da coerência interna da decisão, uma vez que a estar certa a perspectiva da recorrente, o que haverá é erro de julgamento e não oposição (contradição) entre as premissas e a conclusão do juízo decisório. Assim a meu ver, a douta sentença recorrida não enferma de nulidade. 2. Dos erros de julgamento Nesta parte, também eu entendo que o acto impugnado não deveria ter sido anulado. E isto, em síntese, porque: (a) da matéria de facto dada por assente na sentença (nºs 9 e 10 a fls. 219 v.º) resulta que o ora recorrido tem “consultório” de optometria, que aí realiza exames objectivos e subjectivos da visão, com utilização de equipamento técnico específico, para determinar se o cliente possui qualquer degeneração de natureza reactiva; (b) e é incontroverso que não há qualquer médico que dirija e seja responsável por essa actividade; tanto basta, a meu ver, para que se possa concluir que o interessado recebia doentes no seu “consultório” a quem fazia diagnóstico de doença, com absoluta autonomia técnica e sem título legal habilitante para o exercício dessa actividade (vide art. 1º nºs 1 e 3 e 2º nº 2 do DL nº 281/93 de 24.7); a mais disso, os 3 documentos juntos ao PA, com menções de produtos medicamentosos, com suporte em papel timbrado do recorrido e o documento junto a fls. 241/243 dos autos, são subsídios probatórios importantes no sentido de que ao diagnóstico se seguia a intervenção terapêutica; neste quadro, com o devido respeito, discordando da sentença, entendo que estão verificados os pressupostos de facto em que se baseou o acto impugnado, que a situação é subsumível ao disposto no art. 19º do Decreto nº 32 171 de 29.7.1942 e que, por consequência, o mesmo não padece do vício de violação da lei; é certo e seguro que, no caso sub judice, foi preterido o cumprimento do disposto no art. 100º CPA. E, do meu ponto de vista, a douta sentença recorrida decidiu com acerto que “não se verificam os requisitos do art. 103º nº 1 CPA. ” Todavia, a norma de competência ( parte final do art. 19º do Decreto 32 171) não é um preceito de possibilidade mas de estrita vinculação. O mesmo é dizer que, verificados os respectivos pressupostos, a ordem de encerramento é a única solução legal. Neste quadro, (i) ficando o tribunal certo de que o encerramento sempre seria a medida a adoptar, ainda que a formalidade tivesse sido cumprida e (2) e tratando-se da aplicação de uma medida de polícia, em procedimento não sancionatório ( em que o vício formal é gerador de mera anulabilidade), deverá salvar-se a validade do acto em honra ao princípio do aproveitamento do acto administrativo vinculado. 3. Pelo exposto, concederia provimento ao recurso”. Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir. - II - Não tendo sido impugnada, nem havendo necessidade de a alterar, remete-se para a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida, a fls. 219 a 220 - ex vi do disposto no art. 713º , nº 6, do C.P.C .. O acto administrativo que a sentença recorrida anulou foi uma determinação de encerramento do consultório do recorrido, sito na cidade da Horta, Açores, emitida pelo Presidente do Conselho Regional do Sul da Ordem dos Médicos, dirigida à P.S.P. e por esta executada através da diligência documentada a fls. 4. O tipo legal desta decisão consta dos arts. 19º e 20º do Dec-Lei nº 32.171, de 29.7.42, que prescrevem o seguinte: Artigo 19 º Os estabelecimentos destinados ao tratamento e recepção de doentes e de grávidas ou puérperas, quaisquer que sejam os processos empregados, não podem funcionar senão sob a direcção e responsabilidade de profissionais em condições legais de exercer a medicina em Portugal. Os directores são obrigados a participara existência dos aludidos estabelecimentos à Direcção-Geral de Saúde e à Ordem dos Médicos no prazo de sessenta dias. Os estabelecimentos que não estiverem nas condições indicadas neste artigo serão encerrados, mediante requerimento da Ordem dos Médicos, pela Polícia de Segurança Pública. Artigo 20 º Pela forma indicada no artigo anterior será encerrado o consultório médico, seja qual for a designação ou modalidade, que funcione sem que seja dirigido por médico ou médicos em condições de exercer a profissão, de harmonia com o presente diploma. Antes, porém, de conhecer das questões que se prendem com a legalidade deste acto, importa apreciar a arguição de nulidade da sentença, a que se reportam as conclusões 1ª a 5ª das alegações do recorrente. A sentença seria nula por violação do disposto na alínea c) do nº 1 do art. 668º do C.P.C ., que comina tal sanção para a sentença cujos “ fundamentos estejam em oposição com a decisão ”. Segundo alega o recorrente, “ não se vislumbra como se pode considerar verificada a existência de erro de facto depois de ter sido dado como assente a existência de um consultório onde o recorrido examinava a visão dos seus clientes, apresentando-se como optometrista. A consequência lógica destes factos levaria sempre à respectiva subsunção às normas dos arts. 19º e 20º do Dec-Lei nº 32.171, que conferem à Ordem dos Médicos o poder de proceder ao encerramento dos consultórios nessas condições. Esta arguição é improcedente. A deficiência da sentença que a alínea em causa contempla é a sua coerência lógica, não o acerto da aplicação do Direito. A sentença é nula com expressar uma contradição interna insanável entre a decisão e os fundamentos em que se acolhe, ou seja, entre as premissas e a conclusão – não quando erra no julgamento, por não se estribar em fundamentos bons ou suficientes para alcançar o resultado decisório, na sã interpretação e aplicação do Direito aos factos – vide , entre outros, o Ac. deste Supremo Tribunal de 1.2.01, proc.º nº 39.011. É justamente o caso da alegação do recorrente, que pretende que com os factos dados como provados a aplicação da lei teria de conduzir a outro resultado. Ora, essa disfunção, a existir, traduzir-se-ia num erro de julgamento, não numa falta de coerência lógica da sentença. Deste modo, a apontada nulidade não se verifica. A decisão impugnada vem atacada, quer enquanto decidiu que o acto recorrido enfermava de erro de facto, quer na medida em que o anulou por preterição da audiência prévia do interessado. Vejamos agora se procede a argumentação do recorrente quanto àquele primeiro vício. Transcreve-se da sentença a parte dedicada a esta questão: [...] Coisa diferente é saber se são verdadeiras, se existem os factos descritos na fundamentação – e é aqui que a decisão claudica bastante. Consultando o processo instrutor, o único facto que constatamos é o seguinte: três papéis com o timbre do recorrente, contendo o nome de dois medicamentos. Nada mais. Não se descortinam quaisquer outros factos, designadamente, que tenha sido o recorrente a prescrever aqueles medicamentos, a quem terão sido prescritos, etc. Repare-se que não está aqui em questão saber se os actos de optometria são ou não actos médicos; o que está em questão é que a autoridade recorrida entendeu que no estabelecimento do recorrente este praticava actos médicos sem que existam quaisquer factos que permitam tal conclusão. Como escreve o recorrente ( nº. 5.20 da petição de recurso) “ o autor do acto recorrido absteve-se, por completo, de tentar conhecer e avaliar o caso em apreço, optando por ordenar o encerramento do estabelecimento sem qualquer fundamento factício solido”. Ora, o artº. 87º,nº. 1, C.P.A., dispõe que o “ órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento “. A autoridade recorrida, violando esta obrigação legal, nada procurou saber e acabou por tomar uma decisão descrevendo factos, e apoiando-se nela, que não existem. É manifesto o erro de facto que inquina a decisão recorrida”. A invocação pelo juiz a quo do preceito do art. 87º , nº 1, do CPA , podia indiciar que o acto impugnado não está a ser censurado pelo seu conteúdo, mas por uma hipotética falha instrutória, que resultaria de o órgão competente não ter aprofundado suficientemente a averiguação dos factos, proferindo decisão sem a mesma se achar completada. Mas o contexto mostra que não é essa a ideia da sentença, e que é ao nível do próprio conteúdo ou pressupostos que o seu autor quis situar a disfunção cometida, a qual resultaria sim de o acto se ter apoiado em factos que não podem considerar-se provados no procedimento. A frase inicial do texto transcrito, bem como a locução que o encerra, são decisivas no sentido de ser esta a interpretação correcta da sentença, isto é, de que o acto é anulado por enfermar de um autêntico erro de facto. Erro esse que consistiria em não poder dar-se como assente que o recorrido, no seu consultório de optometrista, praticou actos médicos, prescrevendo medicamentos. A única coisa que teria ficado provada é a simples existência de três papéis com o timbre do ora recorrido, contendo o nome de dois medicamentos. Que tenha sido ele a prescrever os medicamentos, ou quem foram as pessoas a quem se destinaram, seria matéria não provada. O recorrente insurge-se contra este julgamento, no que é acompanhado pelo Ministério Público. E com razão, como se irá ver. Efectivamente, os elementos de que se dispõe são susceptíveis de conduzir à verificação dos pressupostos da aplicação dos arts. 19º e 20º do Dec-Lei nº 32.171. Face ao respectivo teor, que atrás se transcreveu, esses pressupostos são a existência de um “consultório” médico, ou de outro estabelecimento onde se recebam e tratem pessoas doentes, a funcionar sem ser sob a direcção e responsabilidade de um médico. Ora, está provado que numa parte reservada do estabelecimento de óptica que possui, o recorrente, que se intitula optometrista, tem instalado um consultório de optometria, no qual procede ao exame objectivo e subjectivo da visão, utilizando para o efeito equipamento técnico específico que lhe permite determinar se o cliente possui qualquer degeneração de natureza refractiva. A juntar a estes factos, temos os documentos que deram origem ao procedimento da Ordem dos Médicos, e que consistem em 3 folhas de papel timbrado do recorrente, com indicação do nome, morada de dois consultórios e diversos títulos profissionais, nos quais estão manuscritos o nome de 3 medicamentos – um em cada, a saber: “Dexaval - O Gotas”, “Rovigon/drageias” e de novo “Rovigon/drageias”. Como se viu, a sentença desvaloriza a aptidão probatória destes documentos, dizendo não se saber se foi o recorrido a prescrever os medicamentos, nem os respectivos destinatários. Mas tem de discordar-se desta conclusão. Tratando-se de papel timbrado do recorrente, dificilmente seria manipulado por outra pessoa que não o próprio. Além disso, o recorrido nunca foi capaz de negar terminantemente que a letra desses papéis fosse a sua. A falta da assinatura, da data e do nome do paciente não são, assim, suficientes para retirar aos papéis em causa a natureza que realmente têm, à luz do mais elementar senso comum – a de verdadeiras “ receitas ”. Pouco importa, também, que não se conheça a identidade dos doentes. Tudo indica, aliás, que estas omissões tenham origem na consciência da irregularidade da actividade exercida, e se destine precisamente a dificultar a respectiva perseguição. A existência dessas receitas, em número de três e com repetição de um dos medicamentos, constitui um indício muito forte de que ao diagnóstico se seguia a administração de uma terapêutica medicamentosa. E este é inquestionavelmente um acto que respeita ao “ tratamento de doentes ”, e que somente pode ser praticado sob a “ direcção e responsabilidade ” de um profissional da medicina, qualquer que seja o conteúdo e alcance da actividade dos chamados “optometristas”. Tendo a entidade recorrida colhido a informação de que o “consultório” em causa não tinha qualquer médico como responsável clínico, tal como consta da informação do consultor jurídico com a qual o acto impugnado concordou, estavam reunidos os pressupostos da aplicação das citadas disposições legais – cuja vigência, aliás, não vem posta em causa. Carece, deste modo, de fundamento a anulação do acto por erro de facto. Vejamos agora se deve subsistir a anulação por vício de forma. Nos termos do preceituado nos arts. 100º e seguintes do CPA , concluída a instrução deve facultar-se aos interessados a audiência prévia, que pode ser escrita ou oral. Este dever é manifestação de diversos princípios aplicáveis ao procedimento administrativo, como os da colaboração da Administração com os particulares, da participação destes na formação das decisões que lhes digam respeito e da eficiência administrativa – cf., entre outros, os arts. 7º , 8º e 10º do CPA . É um dado assente que o recorrente não procedeu a essa diligência; antes procurou dar no próprio acto uma justificação para assim não proceder. Entendeu estar perante um caso de “ inexistência de audiência dos interessados ”, e para tanto invocou a necessidade de salvaguardar “ a saúde dos cidadãos ”, a qual “ não se compadece com as demoras que a notificação [...] implicaria ”, e bem assim o facto de “ fornecer ao próprio ilegal a informação de que se projecta o encerramento do seu consultório poderá por em causa a eficácia da execução da decisão ”. “ Quem prescreve medicamentos – acrescenta a mesma informação – sabendo que para tal não está habilitado e utiliza o artifício de não colocar a sua assinatura na prescrição, tudo fará para evitar artificiosamente o encerramento do consultório que possui ”. O art. 103º do CPA enumera os casos em que a audiência prévia pode deixar de ter lugar, começando pelo que apelida de “ inexistência ” da audiência (os restantes casos são tratados como de “ dispensa ” de audiência). Aquele primeiro grupo engloba 3 alíneas, sendo as 2 primeiras as que apresentam conexão com a hipótese dos autos. Diz-se então que não há lugar a audiência dos interessados: “Quando a decisão seja urgente; Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão”. Ora, não pode aceitar-se que se estava, aqui, perante uma decisão urgente. Sem dúvida que a urgência é um conceito relativo, mas para os efeitos deste artigo a decisão só é verdadeiramente urgente quando seja de todo incompatível com a observância da audiência, e esse não era o caso. Como se escreveu nos Acs. deste Supremo Tribunal de 12.6.97 e 5.4.00 (proc.ºs nºs 41.616 e 39.128), o factor tempo tem de apresentar-se como “ elemento determinante e constitutivo ” da finalidade pública a prosseguir. A situação sobre que o acto impugnado pretendeu agir era antiga e consolidada, e não havia nenhum indício de danos anteriormente causados à população local que legitimasse a prognose de risco iminente para a saúde pública. Por outro lado, também não vê que existisse o perigo de a realização da diligência omitida comprometer a execução da decisão. A antevisão de que o interessado usaria de “artifícios” para evitar o encerramento do consultório parece pouco razoável, tendo em vista o facto de a competência para emitir a decisão se achar concentrada no seio institucional da Ordem dos Médicos, e a respectiva execução estar directamente a cargo da PSP. Acresce que se deve ser particularmente exigente, num caso destes, na aferição do circunstancialismo descrito no art. 103º do CPA . Não apenas em função do tipo fortemente ablativo de acto a praticar – encerramento de um estabelecimento onde se exerce determinada profissão – mas tendo igualmente em conta que a lei não dá ao interessado quaisquer garantias de defesa no procedimento, antes da preparação da decisão, designadamente prevendo que seja ouvido perante uma dada acusação concreta. Situação com a qual parecem contemporizar a doutrina e a Jurisprudência, e que de qualquer modo não vem posta em causa nos presentes autos – cf. o Parecer da PGR nº 35/89, de 25.10.90, no D.R., II série, nº 65, de 19.3.91, e o Ac. do S.T.A. de 16.12.97, nos Apêndices ao D.R., p. 8984. Finalmente, não se diga que o acto deveria apesar de tudo ser mantido, em homenagem ao princípio do aproveitamento do acto administrativo vinculado, como defende o Ministério Público. Seguramente que é vinculado o acto administrativo previsto nos arts. 19º e 20º do Dec-Lei nº 32.171. Mas nem por isso pode afirmar-se que, no caso concreto, a decisão de encerramento se impunha com carácter de absoluta inevitabilidade . Basta pensar que a resposta do recorrido podia vir abalar a prova dos pressupostos de aplicação daquelas normas, designadamente opondo-lhe contraprova credível. Dessa resposta podia ainda vir algum contributo, por exemplo, quanto à delimitação física do local a encerrar. Bem andou, por isso, a sentença recorrida ao anular o acto por este vício – o único que agora fica a sustentar essa anulação. Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, ainda que por fundamentos diferentes. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça 250 Euros, procuradoria 125 Euros. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2002 Simões de Oliveira – Relator - Madeira dos Santos – Abel Atanásio.