Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A…, SA, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso da deliberação de 4.1.2002, da Câmara Municipal de Loulé, pela qual foi aprovada uma licença especial de ruído ao abrigo do art. 9.º, n. 2, do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL n.º 292/2000, de 14 de Novembro, à sociedade B…, SA, que veio a ser titulada pelo alvará de licença especial de ruído n.º 1/2002, de 7-1-2002.
Por despacho de 16-2-2009, aquele Tribunal apreciou questões prévias, entre as quais a da tempestividade da interposição de recurso, tendo-se considerado tempestivo o recurso contencioso (fls. 438-443).
Posteriormente, veio a ser proferida sentença em que foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto recorrido.
Foram interpostos recursos daquele despacho e desta sentença pela Câmara Municipal de Loulé
2. Recurso do despacho de 16-2-2009
2.1. Inconformada com o despacho que concluiu pela tempestividade da interposição de recurso contencioso, a Câmara Municipal de Loulé interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo (fls. 449), apresentando alegações com as seguintes conclusões (fls. 518-521):
I- O artigo 29.º n.º 3 da LPTA, em vigor à data da interposição da presente acção, dispunha que, “ 3. O prazo para a interposição de recurso de acto não sujeito a publicação obrigatória conta-se, para os interessados que não tenham que ser notificados, a partir do conhecimento do início da respectiva execução.”
II- Tendo a A. remetido no dia 20.02.02 um cheque para pagamento da certidão, resulta inequívoco que pelo menos a partir da data do contacto telefónico estabelecido para o efeito – necessariamente anterior a 20.02.02 – teve conhecimento da existência do acto recorrido, assinalando-se ainda que a certidão foi passada no dia 18.02.02 e foi remetida à A. no dia 22.02.02, através do oficio n.º 003464.
III- Portanto a partir desta data, a A. não podia ignorar que os actos materiais de que tinha já conhecimento, constituíam ou podiam constituir actos de execução decorrentes da emissão de licença especial de ruído.
IV- Em face do exposto, importa concluir que a douta decisão recorrida, ao entender que o prazo só podia iniciar-se com o conhecimento dos fundamentos de facto e de direito do acto recorrido, e que a A. estava em tempo para interpor a presente acção, viola manifestamente o disposto no artigo 29.º n.º3 da LPTA.
V- A matéria alegada pela R. nos artigos 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, 13.º a 18.º da contestação, não foi objecto de qualquer decisão, nomeadamente, omitindo-se por completo as razões porque não foram considerados provados e/ou assentes.
VI- Ao adoptar tal procedimento, importará concluir que a douta decisão padece de erro de julgamento, pois absteve-se do conhecimento de matéria de facto alegada pela Ré, absolutamente essencial à decisão da questão da caducidade do direito ao recurso contencioso, na perspectiva e/ou posição defendida pela Ré e Contra – Interessada.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO, DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V. EXCIA., REQUER-SE QUE JULGADO PROCEDENTE POR PROVADO O PRESENTE RECURSO, SE DETERMINE A REVOGAÇÃO DA DOUTA DECISÃO RECORRIDA, ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA
A Recorrente Contenciosa contra-alegou, relativamente a este recurso jurisdicional, concluindo da seguinte forma:
A) No presente recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Loulé vem impugnado o despacho de fls. 438 a 443, datado de 16.02.2009, da autoria da 68 Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
B) A Recorrente encontra-se a proceder a uma delimitação objectiva do seu recurso, face às questões tratadas na decisão impugnada. A Recorrente apenas põe em causa a decisão de 1ª instância quanto à questão da “caducidade do direito ao recurso contencioso”, bem como invoca erro de julgamento, por erro na selecção e apreciação da matéria de facto;
C) Em contestação, a Recorrente sustentava a intempestividade da impugnação do acto, com fundamento na circunstância de entender que a ora Recorrida deveria ter-se apercebido da existência de uma licença especial de ruído por haver produção de ruído em horário fora do horário normal de laboração de actividades. A este momento, vem referir que a intempestividade emerge do facto de a Recorrida ter remetido um cheque para pagar custas a 20.02.2002, de modo a que lhe enviassem a cópia do acto (licença especial de ruído), com o que já saberia desde essa data que existiria um acto;
D) O que conta, para fins de conhecimento de um acto é conhecer o próprio conteúdo do acto e é essa a razão para que a CPA tivesse criado o mecanismo das certidões, pois que o conhecimento do acto pressupõe o seu conhecimento quanto a todos os seus elementos e ele só se acha completo, quando o particular recebe a certidão. O particular tem de ver o conteúdo da certidão para se inteirar do sentido e fundamentos do acto administrativo;
E) Nenhuma violação do art. 29.º, n.º 3 da LPTA há, pois que está ínsito no preceito que o prazo de impugnação só se inicia quando se conhece que está em causa a execução de um acto administrativo e em que se substancia o mesmo e não uma mera operação material;
F) A Decisão Recorrida não merece, por isso, qualquer censura, não tendo o art. 29.º, n.º 3 da LPTA sido violado, com o que o recurso não merece provimento quanto a este ponto.
G) A Recorrente também argui um erro de julgamento que indica como “nomeadamente, erro na selecção e apreciação da matéria de facto”;
H) As alegações da Recorrente assentam na convicção que a selecção da matéria de facto feita a fls. 441, o foi com rejeição do que a Autoridade Recorrida havia invocado nos arts. 5º, 6.º, 7.º, 10º e 13.º a 18.º da sua contestação, incorrendo em vício;
I) A Recorrida não pode apoiar as premissas em que a Recorrente envereda. Em primeiro lugar, a selecção da matéria de facto presente a fls. 441 dos autos corresponde à matéria provada por documentos e que não foi contestada por nenhuma das partes em momento anterior do processo;
J) Trata-se, também, de matéria referente e integrante do processo administrativo, cuja análise judicial se faz por interpretação directa do conteúdo do processo;
K) A matéria em causa seleccionada, o foi com a indicação expressa e explícita que se tratava dos factos assentes e, de entre esses, os que tinham relevância para a decisão da questão prévia;
L) A matéria dos arts. 5.º, 6.º, 7.º, 10º e 13.º a 18.º que a Recorrente quer ver dada como provada, mais não é do que a repetição do que invocou a propósito do vício anterior. Ora, são factos controvertidos, e não se concebe ficcionar o início do prazo de recurso quando se pagam custas para satisfação de custos de certidão;
M) Na impugnação da matéria de facto, é ónus processual do alegante de erro na decisão de facto indicar os meios probatórios que demonstram a necessidade de inclusão de distinta selecção de matéria, segundo o art. 690.º-A, n.º 1, alínea b) do CPC, aplicado ex vi do art. 102.º LPTA, o que esta não faz;
N) A Recorrente queda-se por raciocínio conclusivos, onde professa que outra matéria de facto deveria ser incluída, mas sem demonstrar que haja erro na sua não inclusão ou porque fundamento entenda a mesma provada, isso quando é certo que é matéria controvertida;
O) Não fica demonstrado que haja erro manifesto da decisão judicial na selecção da matéria de facto, com o que a Decisão Recorrida não merece, pois, qualquer reparo e deve ser mantida nos seus actuais termos.
Nestes termos,
Devem as presentes contra-alegações serem consideradas procedentes e, em consequência, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a Decisão Recorrida.
Mais deve a Recorrente ser condenada em custas, procuradoria condigna e o mais que for de lei, bem como litigante de má-fé face ao carácter abusivo e manifestamente improcedente das suas posições, assim se fazendo a costumada Justiça
A Câmara Municipal de Loulé pronunciou-se sobre o pedido de condenação por litigância de má fé, nos seguintes termos:
1.º A Recorrida conclui as suas, aliás, extensas alegações e conclusões, com o pedido de condenação da Recorrente como litigante de má fé.
2.º A Recorrente não sustenta este pedido em quaisquer factos, não faz o seu enquadramento de direito e não especifica, em que termos pretende essa condenação.
3.º Utilizando a adjectivação da Recorrida, estamos perante um pedido manifestamente disparatado, que revela da sua parte uma dificuldade de convivência com os direitos processuais das outras partes, nomeadamente do direito de recurso.
4.º Daí, que às parcas alegações da Recorrente, a Recorrida responda com extensas alegações e conclusões, que, não obstante, passam à margem das questões levantadas pela Recorrente.
5.º Efectivamente, parece que a Recorrida não atingiu o alcance e fundamentos das questões, que constituem o fundamento do recurso, ou se o atingiu, preferiu enveredar por caminhos que devia evitar.
6.º Porém, a incompreensão da Recorrida, não pode suportar o pedido de litigância de má fé deduzido.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos, relativamente a este recurso jurisdicional:
A recorrente imputa à decisão recorrida que julgou improcedente a questão prévia da extemporaneidade de interposição do recurso contencioso erro de julgamento, por indevida interpretação e aplicação à matéria de facto alegada do art. 29.º, n.º 3 da LPTA – cfr. fls. 518/521 e 440/443.
Invoca, em síntese, que pelo menos a partir da data do contacto telefónico estabelecido pela recorrente contenciosa com os competentes serviços da autoridade recorrida, para efeito de passagem da certidão requerida – necessariamente anterior a 20/02/02 – ela teve conhecimento da existência do acto recorrido, pelo que não podia ignorar que os actos materiais de que já tinha conhecimento constituíam ou podiam constituir actos de execução da emissão de licença especial de ruído.
Por seu turno, entendeu a decisão recorrida que a recorrente impugnou o acto administrativo em causa tempestivamente dentro do prazo de dois meses, a contar da data em que terá recebido aquela certidão, ou seja, em 25/02/2002 – conforme alegou a recorrente contenciosa e admitiu a autoridade recorrida – considerando não poder valer como conhecimento do início da execução do acto o conhecimento pela recorrente da emissão do ruído para além do horário normalmente admitido, antes de ter tomado conhecimento do acto em si, dos seus fundamentos de facto e de direito.
Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.
2. Na linha do entendimento sufragado pelo MP em P instância (cfr. fls. 223/224), parece-nos também que os actos materiais de execução haverão, para efeito do conhecimento do início da execução do acto por parte do interessado, nos termos do artº 29, nº 3 da LPTA, de ser percepcionados objectivamente pelo interessado como de execução de um determinado acto administrativo.
Ou seja, não bastará o mero conhecimento da eventual existência do acto desacompanhado de um “juízo objectivo de cognoscibilidade” dos seus elementos estruturais essenciais, em particular, do respectivo objecto e conteúdo.
Sem a susceptibilidade de formulação desse juízo, o interessado fica naturalmente inibido da possibilidade de formulação de qualquer juízo de conformação ou não conformação acerca da legalidade do acto bem como impedido de se determinar pela sua impugnação ou aceitação, quadro em que é destituído de pertinência questionar qualquer prazo de impugnação contenciosa.
Tratando-se de interessado que não tenha de ser notificado, por não ser destinatário directo do acto nem terceiro oportunamente identificado no procedimento como sendo passível de ser afectado nos seus direitos ou interesses pela prática do acto – cfr. “Constituição Portuguesa Anotada”, Jorge Miranda / Rui Medeiros, Coimbra Editora, 2007, Vol. III, pp. 605/606 e “Constituição da República Portuguesa Anotada”, J.J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Coimbra Editora, 3 edição, 1993, pp. 935 – o conhecimento do início da respectiva execução, para efeito de impugnação contenciosa, não poderá, parece-nos, por razões de unidade e de coerência do sistema jurídico, atento o disposto no art. 26S, nº 2 da CRP, deixar de equivaler e de objectivamente facultar, a quem alegadamente é afectado pelo acto executado nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, os elementos essenciais da notificação.
Ora, na situação em apreço, a alegada informação prestada à recorrente pela entidade policial e eventualmente pelos serviços da autoridade recorrida sobre o acto – factualidade alegadamente desconsiderada pela decisão recorrida – restringiram-se à afirmação da sua existência, como resulta nomeadamente das alegações da recorrente, sendo igualmente certo que, em qualquer caso, esses factos não integram a execução do acto.
Por outro lado, os respectivos actos de execução, conforme entendeu a decisão recorrida, não facultaram à recorrente contenciosa a cognoscibilidade objectiva da decisão administrativa exequenda ou do seu sentido, em termos de a inferir, em termos de normalidade e de razoabilidade.
Impõe-se assim concluir pela falta de relevância do conhecimento de actos de execução do acto, por parte da recorrente contenciosa, antes da recepção da certidão acima referida e, consequentemente, pela tempestividade da interposição do recurso.
3. Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.
As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se tendo pronunciado a Recorrente Contenciosa, manifestando concordância.
2.2. No despacho de 16-2-2009, foram dados como assentes os seguintes factos, para apreciação da questão prévia da tempestividade da interposição de recurso contencioso:
1. A “B…, SA” requereu à Câmara Municipal de Loulé, em 28.12.2001, a concessão de licença especial de ruído, nos dias úteis até às 20.00h e nos sábados entre as 8.00h e as 18.00h, pelo prazo de 120 dias exceptuando a semana do Carnaval e da Páscoa;
2. Por deliberação de 4.1.2002 da Câmara, foi deferida a emissão da licença em conformidade com o requerido;
3. Tendo o alvará sido emitido em 7.1.2002.
4. Por requerimento de 14.2.2002 a recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé “a passagem de certidão e/ou passagem de reproduções autenticadas de:
qualquer decisão ou licença de ruído emitida em favor de qualquer entidade ou entidades que exerçam trabalhos no lote 2.7 (...)
Ou caso ainda não haja qualquer decisão tomada, informação relativa ao andamento e estado de quaisquer processos de licenciamento de ruído referentes ao citado lote e passagem de certidão ou reprodução autenticada de quaisquer actos praticados no âmbito dos referidos processos (...)“
5. Em 22.2.2002 a CMLoulé enviou à recorrente reprodução autenticada do alvará de licença especial de ruído n.º 1/2002 emitida em 7.1.2002 à B… e da deliberação da CMLoulé de 4.1.2002;
6. A recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação da deliberação da CMLoulé de 4.1.2002, em 26.4.2002.
2.3. Está em causa no recurso do despacho de 16-2-2009, apreciar se é intempestiva a interposição de recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal de Loulé de 4-1-2002, que aprovou uma licença especial de ruído requerida pela sociedade B…, SA, tendo sido emitido o correspondente alvará, em 7-1-2002.
A Câmara Municipal de Loulé censura o despacho recorrido por não ter incluído na matéria de facto provada os factos que referiu nos arts. 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, e 13.º a 18.º da contestação.
No despacho recorrido não se toma posição sobre esses factos, mas, como se verá a seguir, os factos que foram dados como provados bastam para proferir uma decisão favorável à Recorrente Contenciosa quanto à questão da tempestividade, embora por razões diferentes das referidas na sentença recorrida, mesmo à face da interpretação do art. 29.º, n.º 3, da LPTA defendida pela Câmara Municipal de Loulé.
Por isso, sendo irrelevantes os factos referidos para a decisão, independentemente da correcção ou não do despacho recorrido por não os incluir no probatório, não se justifica que se proceda à sua inclusão neste, uma vez que não é lícito praticar actos inúteis (art. 137.º do CPC).
2.4. O prazo de interposição de recurso contencioso de actos administrativos com fundamento em vícios geradores de anulabilidade era de dois meses [art. 28.º, n.º 1, alínea a), da LPTA], contado, relativamente aos interessados que não tinham de ser notificados a partir do conhecimento do início da respectiva execução (art. 29.º, n.º 3, parte final, do mesmo diploma).
A Recorrente Contenciosa não foi notificada daquela deliberação ou da emissão de alvará, tendo requerido, em 14-2-2002, ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loulé, a passagem de uma certidão ou reprodução autenticadas de qualquer decisão ou licença de ruído emitida a favor de qualquer entidade ou entidades que exerçam trabalhos no lote 2.7 ou caso ainda não houvesse qualquer decisão tomada, informação relativa ao andamento e estado de quaisquer processos de licenciamento de ruído referentes ao citado lote e passagem de certidão ou reprodução autenticada de quaisquer actos praticados no âmbito dos referidos processos.
No despacho recorrido, entendeu-se que o conhecimento do começo da execução do acto não coincide com o conhecimento da emissão do ruído, que se presumiu ter ocorrido em 7-1-2002, data do alvará, pois deste conhecimento não se pode retirar a conclusão de que tomou conhecimento do início da execução do acto e que «só a partir do conhecimento do acto em si, dos seus fundamentos de facto e de direito, é que a recorrente pode determinar a sua conduta em concreto, in casu, impugnando o acto».
Esta tese não tem suporte no referido art. 29.º, n.º 3, parte final, da LPTA que inequivocamente refere o conhecimento do início da execução e não o conhecimento dos fundamentos de facto e de direito do acto como termo inicial do prazo de impugnação contenciosa.
É, aliás, uma solução que se compreende, à face dos interesses da segurança jurídica que estão subjacentes à fixação de prazos de impugnação de actos anuláveis, pois, a não ser o conhecimento do início da execução o termo inicial do prazo, o interessado poderia protelar indefinidamente o momento de diligenciar no sentido de conhecer o teor dos fundamentos de facto e de direito do acto.
Assim, é de considerar assente que, em princípio, é o início da execução do acto o termo inicial do prazo de impugnação contenciosa.
No entanto, aquela norma do art. 29.º, n.º 3, da LPTA tem de ser complementada com a do art. 31.º do mesmo diploma, em que se estabelece que, «se a notificação ou a publicação não contiver a fundamentação integral da decisão e as demais indicações a que se refere o artigo anterior, pode o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tenham sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha» (n.º 1) e, se o fizer, «o prazo para o recurso conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida» (n.º 2).
Na verdade, embora esta norma esteja prevista expressamente para as situações em que houve notificação ou publicação deficiente, por não conter todos os elementos previstos na lei, ela é aplicável analogicamente, por evidente maioria de razão, aos casos em que nem sequer houve notificação ou publicação e em que, por isso, é presumivelmente menor o conhecimento do interessado sobre o teor do acto que pretende impugnar.
Sendo assim, na tese mais favorável à Câmara Municipal de Loulé, a execução do acto (emissão de ruído) teria sido conhecida pela Recorrente Contenciosa em 4-1-2002, data da deliberação (se, eventualmente, houve produção de ruído anteriormente, não foi em execução do acto, naturalmente), mas, em 14-2-2002, antes do termo do prazo de um mês a contar do conhecimento do início da execução [prazo contado com suspensão nos sábados e domingos, nos termos do art. 72.º, n.º 1, alínea b), do CPA], a Recorrente Contenciosa requereu à Câmara Municipal de Loulé a emissão de certidões relativas a quaisquer actos que tivessem sido praticados relativamente ao licenciamento da produção de ruído.
Assim, nos termos do n.º 2 do referido art. 31.º da LPTA, é da data da entrega das requeridas certidões que se começa a contar o prazo de dois meses, previsto no art. 28.º, n.º 1, alínea a), da mesma Lei.
No caso em apreço, em 22.2.2002 a Câmara Municipal de Loulé enviou à recorrente reprodução autenticada do alvará de licença especial de ruído n.º 1/2002 emitida em 7.1.2002 à B… e da deliberação da Câmara Municipal de Loulé de 4.1.2002, e o recurso contencioso veio a ser interposto em 26-4-2002.
O dia 22-2-2002 foi uma sexta-feira, pelo que, mesmo presumindo que as reproduções foram recebidas no dia útil imediato, 25 de Fevereiro (como, aliás, a Câmara Municipal de Loulé expressamente aceita no artigo 10.º da sua contestação, a fls. 178), o recurso, apresentado em 26-4-2002, terá sido apresentado no prazo de dois meses a contar da recepção, uma vez que o dia 25 de Abril de 2002 foi feriado e, por isso, o termo do prazo transfere-se para o primeiro dia útil imediato [art. 279.º, alínea e), do Código Civil].
Assim, tem de se concluir que o recurso contencioso foi interposto tempestivamente, pelo que se tem de negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Loulé do despacho de 16-2-2009.
3. Recurso da sentença
3.1. A Câmara Municipal de Loulé interpôs recurso da sentença, apresentado alegações com as seguintes conclusões:
I- Na douta sentença recorrida, entendeu-se que as limitações constantes do alvará (cfr. artigos 8.º, 9.º e 10.º), não preenchiam o conceito de medidas de prevenção e de redução do ruído, conforme estipulado no artigo 9.º n.º 4 al. d) do Decreto-Lei n.º 292/2000 de 14.11, atento o seu alegado carácter obrigatório.
II- Todavia, decorre inequivocamente da douta sentença recorrida, a possibilidade de não adopção de quaisquer medidas de prevenção ou redução do ruído, ao entender que “(...) temos de concluir que se não fossem em concreto por alguma razão, necessárias ou possíveis de executar quaisquer medidas com vista àquele fim, teria a licença de o referir expressamente face à obrigatoriedade resultante do Regulamento, de as mencionar. (...)“
III- Por outro lodo, não estipulando ou especificando a Lei, quais os medidas de prevenção ou de redução do ruído com carácter obrigatório, importa concluir que assiste às Entidades Competentes, um poder discricionário na sua fixação, dependente, naturalmente, da ponderação concreta de cada situação, sem prejuízo da liberdade para fixar a natureza e número de medidas a adoptar.
IV- Em concreto, perante uma decisão de não fixação de quaisquer medidas, não resulta da lei, qualquer obrigatoriedade de fixação das razões de facto e de direito que fundamentaram essa posição, o que aliás seria manifestamente inútil.
V- Esta posição, ou interpretação da lei, resulta reforçada com as alterações legislativas introduzidas posteriormente no regime das licenças especiais de ruído, através do Decreto-Lei n.º 278/2007 de 01.08. ( cfr. al. e) nº 2 do artigo 15.º) que definitivamente estipulou que as medidas de prevenção e de redução do ruído, só deverão integrar a licença, quanto tal for aplicável.
VI- Portanto, decorrendo do disposto no artigo 9.º n.º 1 do Código Civil, que em matéria de interpretação, 1. A interpretação não deve cingir-se à leira da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.”, importa concluir que não pode aceitar-se, por ilegal, a interpretação conferida na douta sentença ao disposto no artigo 9.º n.º 4, al. d) do RGR à data em vigor.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO. DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V. EXCIA., REQUER-SE QUE JULGADO PROCEDENTE POR PROVADO O PRESENTE RECURSO, SE DETERMINE A REVOGAÇÃO DA DOUTA DECISÃO RECORRIDA, ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA
A Recorrente Contenciosa contra-alegou, concluindo neste termos:
A) No presente recurso jurisdicional vem impugnada a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (3ª Secção / 6ª Unidade Orgânica), a fls. 560 a 570 dos autos, datada de 13.11.2009, pela qual se anulou o acto de aprovação da licença especial de ruído emitido pela Câmara Municipal de Loulé, ao abrigo do art. 9.º, n.º 2 do Regulamento Geral de Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro e que tinha como beneficiário a sociedade B…, S.A., por vício de violação de lei por infracção à alínea d) do n.º 4 do art. 9.º do diploma citado;
B) A Câmara Municipal de Loulé, não conformada com a sentença veio impugná-la, elegendo como ponto único das suas alegações, o erro de julgamento, invocando que a sentença havia erradamente concebido, interpretado e aplicado a alínea d) do n.º 4 do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro;
C) A legislação em vigor à data da prolação do acto e que é a única relevante para definição da invalidade do mesmo, é o Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, segundo a regra tempus regit actum;
D) Quando se observam os termos em que estava estabelecida a alínea d) do n.º 4 do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, e se confronta a mesma com a licença especial de ruído emitida retira-se que a indicação de medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade é estabelecida a título obrigatório e não facultativo, que a indicação de medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade não se confunde com o horário autorizado, nem com as áreas de exercício da licença, nem com as datas em que a licença pode ou não ser usada e que não existe qualquer decisão discricionária prevista que habilite a câmara municipal isentar ou dispensar a indicação de medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade;
E) Bem andou a sentença recorrida na indicação de obrigatoriedade desta indicação de medidas de prevenção e de redução de ruído e, como se retira imediatamente da interpretação do preceito, o n.º 4 do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro não prevê que essa obrigação de menção de “indicação das medidas de prevenção e de redução do ruído” fique sujeita a uma avaliação discricionária da administração, se, no caso concreto, eram ou não necessárias ou dispensáveis;
F) Um juízo de absoluta discricionariedade acerca da necessidade de indicação de medidas de prevenção e redução de ruído colide com o facto de esta se tratar de uma licença especial e nenhum elemento de facto se encontra nos autos ou foi para estes carreado em sustento da ideia que, tais medidas não se devessem colocar no caso concreto;
G) As menções constantes do alvará de licença especial de ruído servem para cumprir as alíneas a) a c), mas não a alínea d), que não se confunde, quanto ao teor da sua obrigação, com as indicações de dias e horas em que a licença não opere;
H) O conteúdo da obrigação de a licença determinar “medidas de prevenção e de redução do ruído” diz respeito à determinação, pela câmara municipal, da colocação de barreiras acústicas, ou uso de determinado equipamento para abafar o som ou com assinatura sonora menor do que outro, ou uso de técnicas para diminuir a repercussão ao nível do som;
I) Sempre seriam aplicáveis e exigíveis tais medidas de prevenção e de redução do ruído, porque nas directas imediações existem unidades hoteleiras, residências familiares e pequenos negócios; A presença de outras pessoas com direito ao descanso ou, pelo menos, a haver uma contenção dos níveis sonoros, sempre determinaria, em concreto, a necessidade de se apresentarem e determinarem no acto tais medidas de prevenção e de redução do ruído;
J) Ainda que a obrigação de indicação de medidas de prevenção ou de redução de ruído estivesse sujeita a ponderação pela entidade administrativa, uma ponderação sempre levaria à conclusão que a determinação de medidas era uma obrigação in casu;
K) A nova legislação não assiste a tese da Recorrente. Observado o art. 15.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 278/2007, de 1 de Agosto, já não se refere quais os elementos que têm obrigatoriamente que constar da licença, para se passar a requerer, aqueles que o particular deve apresentar;
L) Quando a nova lei determina que sejam referidas as “medidas de prevenção e de redução do ruído”, por conjugação da alínea e) do n.º 2 do art. 15.º, com o seu n.º 1, ao referir que essa indicação se fará “quando aplicável”, não está a conceder uma margem de discricionariedade para fins de determinação se a entidade pública pode ou não exigi-los, segundo a sua vontade. Está a determinar que o requerente as tenha de apresentar, sempre que a situação, por natureza as não isente – o que não corresponde a uma discricionariedade de exigência ou não – e que a entidade pública tenha a obrigação de verificar se as mesmas estão presentes, sempre que, por natureza as mesmas não estejam excluídas de serem exigidas;
M) A interpretação oferecida pela Recorrente sobre a parte final da alínea e) do n.º 2 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro falha na concepção sobre o tipo de obrigação aí presente. Não se trata de uma discricionariedade quanto à possibilidade de serem apresentadas ou não as medidas de prevenção e redução de ruído, mas sim uma obrigação de apresentação e de exigência, excepto quando razões de natureza da actividade ou do modo como se desenvolverá tornarem inaplicáveis tais medidas, ex: o modo de execução já inclui as protecções máximas conhecidas da ciência (estado da arte).
N) Os fundamentos apresentados pela Recorrente não vingam, havendo que concluir pela inexistência de qualquer erro de julgamento, mas sim a correcta aplicação da alínea d) do n.º 4 do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, com o que a sentença não merece qualquer censura. Improcede o recurso jurisdicional, como se requer a V. Exas. que decidam.
Nestes termos,
Deve o presente recurso jurisdicional ser considerado como improcedente e, em consequência, ser mantida a sentença proferida em 1ª instância, assim se fazendo a costumada Justiça!
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos, quanto ao recurso da sentença:
1. No recurso interposto da sentença final, assaca-lhe a recorrente violação, por erro de interpretação e aplicação, do artº 9º, nº 4, d) do Regulamento Geral do Ruído (RGR), aprovado pelo DL nº 292/2000, de 14 de Novembro, invocando, em síntese, discricionariedade das entidades competentes na fixação das medidas de prevenção ou redução do ruído, ao licenciarem actividades ruidosas de carácter temporário, bem como inexistência do dever de fundamentação de eventual decisão de não fixação de quaisquer dessas medidas.
A douta sentença recorrida anulou o acto contenciosamente impugnado, por violação daquela norma legal, por não constar da licença especial de ruído por ele concedida a indicação das medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade licenciada, com o entendimento de que a serem desnecessárias ou inexequíveis tais medidas, em concreto, por alguma razão, teria a licença de o referir expressamente.
Improcederá, a nosso ver, o recurso.
2. Parece manifesto que, como entendeu a sentença em apreço, o horário, calendário e os limites estabelecidos na licença não podem valer como medidas de prevenção e redução do ruído.
Que se trata de realidades distintas ressalta claro do disposto nas alíneas b), c) e d) do nº 4 e do nº 5 do mesmo preceito: a par de condicionantes temporais e horárias para o desenvolvimento da actividade ruidosa – nº 4, b) e c) – prevêem-se aí acções destinadas a prevenir e a reduzir o ruído – nº 4, d) – e estabelecem-se parâmetros máximos de ruído admissíveis (nº 5).
Por outro lado, devendo a licença indicar obrigatoriamente as medidas de prevenção e de redução do ruído, a sua menção impõe-se vinculadamente à entidade licenciadora, por atendíveis razões de defesa do interesse público, tendo manifestamente em vista a salvaguarda da saúde e o bem estar das populações (cfr artº 1 daquele DL).
Sendo, neste ponto, omissa a licença aprovada, tanto bastará para se concluir estar o acto impugnado afectado de vício de violação de lei, como bem entendeu a sentença recorrida.
E não procederá, em contrário, o invocado artº l5, nº 2, e) do posterior RGR, aprovado pelo DL nº 9/2007, de 17 de Janeiro, já que a aplicabilidade das medidas de prevenção e de redução do ruído continua a não estar dependente de um juízo discricionário da administração sobre a sua necessidade mas deriva da obrigatória indicação dessas mesmas medidas em plano municipal de redução do ruído, nos termos do artº 9º, d) do mesmo Regulamento, sempre que a entidade responsável pela sua execução seja o município.
3. Por improcedência das conclusões das alegações do recurso, somos de parecer, em consequência, dever negar-se-lhe igualmente provimento.
3.2. – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
1- Em 28.12.2001, a “B…, S.A.”, com sede em Venda Nova, Amadora, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, invocando a qualidade de “empreiteira geral da obra designada por Construção de Um Prédio, Piscina e Anexos, fases A, B, C e D, sito na Urbanização da … lote … Vilamoura, 8125 Quarteira, adjudicada por C…, Lda, licença de construção n.º 471/2001 – proc. 450/99; 480/2001 – proc. 451/99 – proc. 749/99; 452/99; 748/2001 – proc. 453/99”, que “necessitando de exercer a sua actividade, na obra supra identificada, até às 20h00 de cada dia útil, e aos Sábados entre as 8h00 e as 18h00, porquanto os trabalhos na obra iniciam-se às 8h00 e, por vezes é necessário, em cumprimento das normas de segurança e da boa arte de construção, continuar a laborar para além das 18h00 a fim de terminar actividades iniciadas durante o dia, por outro lado, a ora requerente pretende concluir os trabalhos da empreitada no mais curto espaço de tempo, de modo a entre outras razões, cessar rapidamente, os incómodos que a execução de uma obra acarreta, (...) se digne conceder nos termos do n.º2 do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 292/2000 de 14 de Novembro, licença especial de ruído pelo prazo de 120 dias, exceptuando a semana do Carnaval e da Páscoa”;
2. Na sua reunião de 4.1.2002, a Câmara Municipal de Loulé “deliberou, por maioria, nos termos do n.º2 do artº 9 do Regulamento Geral do Ruído, anexo ao Decreto-Lei n.º 292/2000 de 14 de Novembro, emitir a licença especial de ruído, em conformidade com o requerido pela empresa B…, S.A.”, tendo pelo Vereador que votou contra (dois outros abstiveram-se) sido apresentado a seguinte declaração de voto:
“Dado que relativamente a esta mesma situação foi, anteriormente, deliberado por unanimidade, não aprovar o requerido, mantenho o mesmo sentido de voto, justificando que se trata de uma zona de sensibilidade turística e que não pode tolerar especialmente ao fim de semana qualquer tipo de ruído prejudicial a esta actividade e ao grande número de turistas que a visitam”
3. Em 7.1.2002 foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Loulé o Alvará de Licença Especial de Ruído n.º 1/2002, com o seguinte teor:
“Em cumprimento da deliberação de 4/1/2002, foi concedida a Licença acima referida, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 9º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, a B…, SA, contribuinte fiscal n.º …, com sede na Rua …, n.º… Venda Nova, Amadora.
De acordo com o n.º 4 do artigo 9º do diploma acima referido, a presente licença está sujeita ao seguinte clausulado:
1. Objecto da Licença: Construção de 1 Prédio, Piscina e Anexos, fases A, B, C e D, da C…, em Vilamoura, freguesia de Quarteira;
2. Localização: Urbanização da … Lote …, em Vilamoura – freguesia de Quarteira;
3. Período de validade: de 5/1 a 4/5/2002;
4. Horário: dias úteis das 8 às 20Horas; sábados das 8 às 18 Horas, com excepção da semana do Carnaval – 7 a 14 de Fevereiro – e da Páscoa – de 25 a 30 de Abril.
5. Limites: deverão ser respeitados os limites fixados no n.º3 do artigo 4 e no n.º3 do artigo 8, sob pena de caducidade”.
3.3. Na sentença recorrida entendeu-se que o acto impugnado viola o preceituado no art. 9.º, n.º 4, alínea d), do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL n.º 292/2000, de 14 de Novembro ( ( ) Este diploma foi revogado pelo DL n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, mas estava em vigor à data dos factos dos autos. ), por não terem sido fixadas no acto de licenciamento e respectivo alvará «medidas» de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade que ia ser levada a cabo.
Na sentença recorrida refere-se, em suma, que era necessário estabelecer medidas, para além do que consta do alvará, por ser uma imposição daquele Regulamento, mesmo para as zonas classificadas no Plano Director Municipal como mistas, «não podendo o horário, o calendário e os limites estabelecidos na licença ser entendidos como medidas de prevenção e redução do ruído produzido pela actividade» e que, «se não fossem em concreto por alguma razão necessárias ou plausíveis de executar quaisquer medidas com vista àquele fim, teria a licença de o referir expressamente face à obrigatoriedade resultante do Regulamento de as mencionar».
A Câmara Municipal de Loulé defende, em síntese, que, não estabelecendo a lei quais as medidas de prevenção ou de redução do ruído de carácter obrigatório, tem de se concluir que detinha um poder discricionário na sua fixação, dependentes da ponderação concreta de cada situação, sem prejuízo da liberdade para fixar a sua natureza e número de medidas a adoptar, não tendo de incluir no acto a indicação das razões de facto e de direito pelas quais entende não serem necessárias quaisquer medidas do tipo referido. Entende ainda a Câmara Municipal de Loulé que a nova legislação (DL n.º 9/2007, de 17 de Janeiro) vem corroborar o seu entendimento.
A Recorrente Contenciosa defende, em suma, que era obrigatória a indicação no acto de medidas referidas naquela alínea d) e que, no caso, se justificava que fossem estabelecidas: Para além disso, defende que a posição da Câmara não encontra apoio naquela nova legislação.
3.4. Antes de mais, convém precisar que o que está em causa é apreciar a legalidade do acto impugnado à face do regime legal vigente no momento em que o acto foi praticado, como impõe a 1.ª parte do n.º 2 do art. 12.º do Código Civil, relativa à validade de actos, pelo que apenas releva o regime do art. 9.º Regulamento Geral do Ruído aprovado pelo DL n.º 292/2000, de 14 de Novembro, sendo irrelevante o do DL n.º 9/2007, de 17 de Janeiro.
Artigo 9.º
Actividades ruidosas temporárias
1- O exercício de actividades ruidosas de carácter temporário nas proximidades de edifícios de habitação, de escolas, de hospitais ou similares é interdito durante o período nocturno, entre as 18 e as 7 horas e aos sábados, domingos e feriados, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2- O exercício das actividades referidas no número anterior pode ser autorizado durante o período nocturno e aos sábados, domingos e feriados, mediante licença especial de ruído a conceder, em casos devidamente justificados, pela câmara municipal ou pelo governador civil, quando este for a entidade competente para licenciar a actividade.
3- A realização de espectáculos de diversão, feiras, mercados ou manifestações desportivas, incluindo os que envolvam a circulação de veículos com motor, na proximidade de edifícios de habitação, escolas, hospitais ou similares é interdita em qualquer dia ou hora, salvo se autorizada por meio de licença especial de ruído.
4- A licença referida nos n.ºs 2 e 3 é concedida, em casos devidamente justificados, pela câmara municipal ou pelo governador civil, quando este for a entidade competente para o licenciamento, e deve mencionar, obrigatoriamente, o seguinte:
a) A localização exacta ou o percurso definido para o exercício da actividade autorizada;
b) A data do início e a data do termo da licença;
c) O horário autorizado;
d) A indicação das medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade;
e) Outras medidas adequadas.
No caso em apreço, está em causa saber se o acto de licenciamento especial em causa inclui a indicação de «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade» ou, a entender-se que não as indica, se era obrigatória a sua indicação ou ainda, no caso de se entender que elas se não justificavam, a indicação das razões por que elas não eram de impor.
3.5. A indicação de «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade» é obrigatória, como decorre do corpo do n.º 4 deste art. 9.º, ao referir que a licença «deve mencionar, obrigatoriamente, o seguinte».
No caso em apreço, a Câmara Municipal de Loulé defende, em primeira linha, que são indicadas medidas desse tipo as indicadas nos artigos 8.º, 9.º e 10.º das suas alegações (remissão contida na conclusão I).
As «medidas» aí referidas são a não produção de efeitos da licença no período de Carnaval e da Páscoa, aos Domingos, aos Sábados após as 18 horas e nos restantes dias após as 20 horas, para além da imposição da observância dos limites fixados no n.º 3 do art. 4.º e no n.º 3 do art. 8.º do referido Regulamento do Ruído.
Na sentença recorrida entendeu-se que estas restrições à utilização da licença não são «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade», para efeitos da alínea d) do n.º 4 do art. 9.º daquele Regulamento, pois têm-se em vista as que «tenham por função ou vocação minimizar ou atenuar o ruído provocado pela actividade em questão no período e nos dias em que pela licença seja autorizado o seu exercício».
De facto, o texto daquele n.º 4 do art. 9.º aponta neste sentido, pois as limitações de ruído derivadas de restrição dos períodos de execução dos actos autorizados pela licença encontram enquadramento na alínea c) do mesmo número em que se impõe a indicação do «horário autorizado», conceito este em que, por mera interpretação declarativa, se incluirá a indicação dos períodos diários em que a produção de ruído é autorizada em cada um dos dias abrangidos pela licença.
Decerto que, a obrigatoriedade de menção das «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela actividade» supõe que sejam necessárias quaisquer medidas, pois o princípio constitucional da proporcionalidade, que a Administração deve adoptar em toda a sua actividade (arts. 266.º, n.º 2, da CRP), proíbe que as decisões da Administração que imponham limitações ao exercício de actividades que não sejam necessárias em face dos objectivos que se visam.
No entanto, a obrigatoriedade de mencionar as medidas de prevenção e redução de ruído prevista naquela alínea d) do n.º 4 do art. 9.º tem forçosamente ínsita uma presunção legal de que tais medidas são, em regra, necessárias.
Por isso, a não imposição de medidas de prevenção e redução do ruído em actos de licenciamento dos tipos referidos naquela norma, só poderá ter lugar excepcionalmente, dependendo a legalidade do acto que não as imponha da comprovação da desnecessidade de as impor, no caso concreto.
Isto é, por força daquela presunção legal de que é necessário, em regra, impor ao titular da licença a observância de medidas de prevenção e redução de ruído, o ónus da prova da desnecessidade da sua adopção recai sobre a entidade licenciadora.
Como é corolário daquele ónus da prova, não se provando que se está perante uma situação em que não era necessário impor ao titular da licença a adopção de quaisquer medidas de prevenção e redução do ruído, tem de decidir-se o pleito em sentido desfavorável à parte sobre quem ele recai, que é a Câmara Municipal de Loulé.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso da sentença, com esta fundamentação.
Sem custas, por a Câmara Municipal de Loulé estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 23 de Novembro de 2010. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Rosendo Dias José.
