0453/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Os actos constitutivos de direitos apenas podem ser revogados com fundamento na respectiva ilegalidade e dentro do prazo mais longo de interposição do recurso contencioso. II. A formação de um deferimento tácito constitutivo de direitos, não impede a sua posterior revogação por acto expresso, desde que o acto revogado seja ilegal, e o acto revogatório seja proferido dentro do prazo legalmente admissível, com fundamento na respectiva ilegalidade.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…, identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto do despacho de PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA AMADORA, formulando as seguintes conclusões: Uma fracção destinada a loja encontra-se licenciada para o exercício de actividades comerciais por contraposição ao fim habitacional e industrial de outras edificações, pelo que, a instalação de uma pastelaria com fabrico próprio - sendo uma actividade comercial por natureza - não implica a alteração do alvará de utilização já emitido, mas apenas uma especificação do destino comercial concreto - o da restauração. Assim, ao contrário do que se propugna no douto acórdão do tribunal a quo, as obras a realizar na fracção visavam tão só adaptá-la às exigências de cariz técnico e de salubridade que implicam na generalidade os estabelecimentos de restauração. Por conseguinte, a alteração pretendida pela recorrente cingia-se a mudanças físicas da estrutura da loja que não contendiam com a utilização que lhe estava atribuída pela edilidade camarária, termos em que, encontrando-se o processo de legalização ainda em curso no momento da entrada em vigor do Dec. Lei 445/91 de 20/11, o regime aplicável à situação sub judice é o constante no Dec. Lei 166/70 de 15/04. Mas ainda que se entendesse que o fim visado - e principal - pela recorrente consistia na alteração do uso da fracção destinada a loja em pastelaria com fabrico próprio - como faz o douto aresto ora impugnado - sempre diríamos que o regime aplicável à situação vertida nos presentes autos continua a ser o consagrado no Dec. Lei 166/70, e não o Dec. Lei 445/91 como propugna o douto aresto ora impugnado. Isto porque, O Dec. Lei 445/91 vem reformular em larga escala os processos de licenciamentos urbanísticos introduzindo novas regras e uma estrutura procedimental que inexistia no diploma anterior, por esta razão, os processos de licenciamento em curso no momento da entrada em vigor daquele diploma regem-se pelo disposto no decreto de 1970. Esta transitoriedade impunha-se pelas regras de segurança e tutela jurídica de expectativas legítimas entretanto criadas nos particulares interessados. Depois, porque assim a ser, não podemos deixar de concluir que todos os pedidos prévios são requisitos e condições necessárias para alcançar a alteração da utilização da fracção ou seja, o pedido de aprovação do projecto de obras não pode ser analisado como autónomo e independente do pedido de emissão da licença de utilização, mas antes como parte integrante e “conditio sine qua non” de um único processo de licenciamento de alteração do uso. Consequentemente, o pedido de emissão de licença de utilização apresentado pelo recorrente já após a entrada em vigor do Dec. Lei 445/91 consubstancia a última fase do processo de licenciamento da fracção destinada a loja em pastelaria com fabrico próprio processo esse que já se encontrava em curso naquele momento. A norma contida no n.º 3 do art. 72° do Dec. Lei 445/91 deve ser interpretada tendo por base a unidade do sistema jurídico e que o legislador se expressou em termos adequados (art. 9°, nº 1 e 3 do Cód. Civil), em conformidade, para afastar qualquer coincidência e conflito de aplicação daquela regra e da constante no nº 1 do mencionado preceito e atendendo à precedência numérica desta em relação àquela, impõe-se o entendimento de que o nº 3 do art. 72° do Dec. Lei 445/91 só contempla os pedidos de alteração dos alvarás de licenças de construção e de utilização emitidos ao abrigo do DL 166/70, cujos processos de licenciamento não se encontram em curso no momento da entrada em vigor deste diploma. Esta regra é aliás a que se encontra vertida no art. 26°, nº 1 do Dec. Lei 445/91 pela qual se esclarece que as novas regras só se aplicam à emissão da licença de utilização de obras cujo processo de licenciamento tenha sido efectuado à luz do DL 445/91 . Decorre do exposto que por força do disposto no art. 72° n° 1 e 3 em conjugação com o consignado no m. 26.° nº 1 todos do Dec. Lei 445/91 de 20/11 e art. 9.° do Cód. Civil, o regime aplicável ao processo de licenciamento da fracção sita na cave esquerda do prédio sito na Rua …, nºs … a … da freguesia da …, concelho da Amadora, na qual a recorrente instalou o seu estabelecimento comercial de pastelaria com fabrico próprio, é o Dec. Lei 166/70 de 15/04. No que respeita à alegada falta de licença de construção a que inovadoramente o douto tribunal a quo vem fazendo referência, não pode deixar de realçar-se que a apresentação do pedido de aprovação do projecto de obras tinha um momento próprio definido no Dec. Lei 166/70, assim atento o consignado no art. 5°, 6º, 9° e 12° daquele diploma, aquela apresentação é precedida por um pedido de licença - o que ocorreu a 13/03/1984 - pela emissão de pareceres de várias entidades - v.g. Comissão de Moradores da freguesia da Mina, Bombeiros Voluntários da Amadora - e pela junção ao procedimento administrativo da Declaração do técnico responsável pelas obras - o que ocorreu a 19/11/1984. Nesta senda, a aprovação pela edilidade camarária em 21/02/1985 do projecto de obras apresentado pela recorrente consubstancia uma verdadeira autorização para a realização das obras e a legalização da fracção tal como pedido pela interessada. Este entendimento não é repudiado pelo disposto no art. 3° do Dec. Lei 166/70 como quer fazer crer o douto tribunal a quo, porquanto as obras dispensadas de licenciamento municipal, ao contrário das outras, não carecem de observar os trâmites procedimentais nem às exigências prescritas pelos art.s 5°, 5°, 9° e 12° do Dec. Lei 166/70, bastando-se a edilidade camarária em apurar da conformidade com o plano ou o anteplano da urbanização e com as prescrições regulamentares aplicáveis (art. 3.°). Assim, a aprovação camarária do projecto de obras e consequentemente do pedido de legalização da fracção para pastelaria com fabrico próprio, efectuado pela recorrente, consubstancia um verdadeiro acto de licenciamento constitutivo do direito de realizar as obras. O alvará consiste num mero documento que titula/formaliza o direito de efectuar as obras mas a sua não emissão não obsta à plena eficácia da deliberação camarária, e tanto assim é que a 17 de Fevereiro de 1985 a edilidade camarária veio certificar que a recorrente se encontrava autorizada a instalar na fracção objecto destes autos uma pastelaria com fabrico próprio. Este é o entendimento que resulta do disposto no art. 13°, nº 2 do Dec. Lei 166/70. Nesta conformidade, tendo sido aprovado por deliberação camarária em 21/02/85 a realização de obras na fracção supra descrita com o fim de alterar o seu uso de loja para pastelaria, não foi fixado qual o prazo para a conclusão das obras nem de caducidade da autorização concedida. Aquele prazo não se encontra também previsto no Dec. Lei 166/70. Por sua vez, o art. 17°, nº 1 do diploma em referência não prescreve prazo algum para ser requerida vistoria para efeitos de licença de utilização; Assim sendo, se não foi prescrito à recorrente pela deliberação camarária tomada a 21/02/1985 o prazo para a conclusão das obras, se tal prazo não se encontra estipulado no DL 166/70 e se o requerimento de vistoria pode em bom rigor jurídico ser feito em qualquer altura, a autorização para obras de alteração na fracção mantém os seus efeitos. Aquela lacuna jurídica foi na verdade assinalada pelo Supremo Tribunal Administrativo: "Efectivamente, no período entre 1979 e 1990, no regime de licenciamento de obras particulares constituído pelo Decreto-lei 166/70 e legislação complementar, não existiu disciplina jurídica, com valor formal de lei, que estabelecesse a caducidade de actos administrativos de licenciamento ou dos respectivos alvarás" Ac. STA de 28 de Maio de 1997, in BMJ 467, p. 384. Por este motivo, atento o princípio da legalidade que deve imperar na actuação administrativa - art. 266.° da C.R.P. e art. 3.° do C.P.A. - não pode a edilidade camarária vislumbrar prazos de caducidade sem que os mesmos estejam legalmente previstos; Ademais, diversamente da posição propugnada pelo douto tribunal a quo, o diploma que rege o pedido de vistoria e a emissão da licença de utilização é o Dec. Lei 166/70, como já assinalado anteriormente, pelo que, sendo requerida vistoria a 13 de Outubro de 2000 e verificando-se a sua realização somente a 29 de Março de 2001, constata-se o decurso de um prazo de mais de 45 dias, o que conduz à constituição, por deferimento tácito, do direito à utilização da fracção pela recorrente como pastelaria com fabrico próprio por força do preceituado nos nºs 1 e 3 do art. 17° do aludido diploma; Ante o deferimento tácito e a consolidação do direito à utilização da fracção com o fim pretendido, é a edilidade camarária obrigada a expedir o alvará de licença sem que questione sequer da conformidade da obra com o projecto aprovado; Mas ainda que se entendesse que o Dec. Lei 445/91 é o diploma aplicável à situação sub judice, haveria sempre lugar a um deferimento tácito do pedido de licenciamento da utilização da fracção como pastelaria com fabrico próprio, atento o que se consagra no art. 27°, nº 8 daquele decreto. E nem se obste com a validade e existência na ordem jurídica do indeferimento emitido pela edilidade camarária em resposta a uma requerimento subscritos pela advogada signatária desta peça que não actuava na qualidade de representante da recorrente (como aliás bem notou o douto tribunal a quo), porquanto tal decisão é inoponível à recorrente e nessa medida nenhum acto que lhe seja oposto pode vir fundamentado naquele indeferimento. Para além, constituído que se encontrava o direito à utilização da fracção como pastelaria com fabrico próprio por deferimento tácito, o acto administrativo de indeferimento expresso ora impugnado consubstancia uma revogação ilícita daquele, diversamente do proposto pelo douto tribunal a quo, porquanto enquanto constitutivo de direitos só podia ser revogado mediante o consentimento do titular – art. 140°, n.º 1, alínea b) e 2, alínea b) do C.P.A. - o que não se verificou; E nem se obste com a desconformidade das obras realizadas com o projecto aprovado ou com as normas de direito urbanístico, porque caberia à edilidade camarária obstar ao deferimento tácito, bastando para o efeito que promovesse a vistoria no prazo de 45 dias imediatamente subsequentes à data do requerimento; Com efeito, não pode olvidar-se que o deferimento tácito consubstancia um acto pelo qual a administração consente a utilização requerida e anui quanto à conformidade da obra efectuada com a aprovada no projecto - art. 168.°, n.º 1 do C.P.A.. Neste acto tácito, estão imanentes os mais elementares cânones de direito administrativo e da segurança jurídica dos actos firmados na ordem jurídica, por isso, não pode como alega o douto tribunal a quo permitir-se uma revogação de um acto tácito de deferimento por um acto expresso de indeferimento. Semelhante comportamento era contra legem. A este respeito já decidiu a suprema jurisprudência administrativa: "O deferimento tácito do pedido de licenciamento só pode ser revogado nas condições estabelecidas para a revogação dos actos constitutivos de direitos. O acto expresso de indeferimento posterior constitui revogação desse deferimento tácito, sendo ilegal" Ac. STA de 13 de Fevereiro de 1992 in Base de Dados Jurídicas. Por fim, a actuação e omissão da edilidade camarária ao longo de quase 20 anos criou junto da recorrente a expectativa, legitima, alias, de que a instalação do seu estabelecimento comercial na fracção objecto destes autos se encontrava devidamente licenciado. Disso são exemplo a certificação emitida pela edilidade camarária a 17 de Fevereiro de 1989 (fls 36), o alvará de licença de exploração do estabelecimento comercial cujo pressuposto de emissão é a detenção da licença de utilização (art. 10.° da Portaria nº 6065 de 20/03/1969) e a deliberação de 7/12/2000 que ordenou que se procedesse ao isolamento acústico e insonorização. Por outro lado, o estabelecimento sempre esteve aberto ao público e o exercício da actividade era patente a qualquer entidade fiscalizadora sem que até ao momento da emissão do acto administrativo ora impugnado tivesse suscitado qualquer óbice à continuação da actividade, o que levou os sócios da recorrente a investir e apostar todas as suas economias no estabelecimento comercial. Pelo exposto, facilmente se conclui que o acto que ordenou o encerramento do estabelecimento comercial de pastelaria da recorrente é ilegal por atentar claramente contra o princípio da boa fé que deve nortear a actividade administrativa - art. 6º/ A, nº 1 e 2, alínea a) do C.P.A. Nesta conformidade e por tudo o exposto precedentemente o aludido acto administrativo é ilegal, por violação da lei, e por consequência, anulável nos termos do disposto nos artigos 135º e 136º do C.P.A. Contra-alegou o recorrido – Presidente da Câmara Municipal da Amadora – defendendo a manutenção da sentença. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, embora não aderindo por inteiro à fundamentação jurídica aduzida na sentença. Concordou com a sentença, quando esta entendeu que o procedimento tendentes ao licenciamento de obras e ao licenciamento da utilização são procedimento autónomo e diferenciados, podendo, assim, estar sujeitos a disciplinas jurídicas diferentes (por força da aplicação da lei no tempo). Discordou da fundamentação jurídica no que respeita à aprovação do projecto de obras. “ Não obstante (argumenta o M.P.) o certo é que a pedra de toque da ilegalidade do funcionamento do estabelecimento de pastelaria em causa antes residiria, a meu ver, no facto das obras terem sido executadas em desacordo com o projecto aprovado e daí resultando o inevitável indeferimento do pedido de licença de utilização, como veio a acontecer. Indeferimento expresso que reveste, na verdade, natureza revogatória do deferimento tácito que entretanto se formara na sequência do pedido de vistoria formulado (art. 27º, n.º 8 do Dec. Lei 445/91). Todavia, por se ter fundado em ilegalidades detectadas e tempestivamente praticado, esse indeferimento expresso não se encontra ferido de qualquer ilegalidade que o invalide – art. 141º , n.º 1 do CPA .”. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: A recorrente é proprietária do estabelecimento comercial de pastelaria com fabrico próprio, sito na Rua …, lote …, Casal de …, freguesia da …, Amadora, denominado … - - documentos de fls. 16 a 19; A recorrente tem como sócios-gerentes, … e … - documentos de fls. 16 a 19; Em 21/11/1984 a recorrente apresentou junto da Câmara Municipal da Amadora, um pedido de aprovação de projecto de legalização da fracção correspondente à … do lote …, actualmente n° … a … , no qual requereu a transformação da fracção, destinada a loja, em pastelaria com fabrico próprio, juntando todos os documentos nos quais figuravam as alterações/obras a efectuar - por acordo; Em 21/02/1985 foi aprovado o projecto pela Câmara Municipal - por acordo; Em 25/02/1985 foi a recorrente notificada dessa aprovação - por acordo; Em 20/07/1988 foi emitido o alvará, a favor da recorrente, da licença de exploração de um estabelecimento de pastelaria, nos termos da Tabela 11 do Decreto n° 8364, de 25/08/1922, referente ao licenciamento de estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos e tóxicos, conforme previsão da Portaria n° 6065, de 30/03/1929 - documento de fls. 20 e 21; Em 17/02/1989 a Câmara Municipal certificou que foi autorizada a instalação na fracção referida em 1., de pastelaria com fabrico próprio - documento de fls. 36; Em 06/10/1993 a Delegação Regional de Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo comunicou ao gerente da recorrente que "é concedida licença de laboração ao estabelecimento industrial dessa firma destinado a fabrico de pastelaria" - documento de fls. 37; Em 18/08/1995, foi solicitada a realização de vistoria à fracção, para efeitos do art° 9º do RAU, subscrito pela Advogada subscritora da petição inicial, sem indicação de poderes de representação - documento de fls. 65; Em 06/10/1995, a Câmara Municipal realizou a vistoria à fracção explorada pela recorrente e elaborou o respectivo auto de vistoria, no qual se emitiu o parecer de que "A loja não deve ser utilizada, por não se encontrar de acordo com o projecto de alterações 740 PB/84, deferido em 21.2.85, relativamente ao qual deverá levantar a licença respectiva, apresentar telas finais para aprovação da Câmara e solicitar depois vistoria de utilização." - Documento de fls. 63; Por ofício datado de 24/10/1995, foi a advogada, despacho de indeferimento ao requerimento assente propostos em 10. - Documento de fls. 62; Em 25/09/2000 o Presidente da Câmara Municipal da Amadora emitiu um notificação ao …, gerente da recorrente, notificado a este em 29-9-2000, para efeitos de audiência dos interessados, o qual dispunha que "Por se verificar que o estabelecimento de restauração (pastelaria) supramencionada e respectivo fabrico, não se encontrarem licenciados face a esta Câmara já que, e, de acordo com o relatório elaborado pelo serviço de Fiscalização Técnica do Departamento de Administração Urbanística se verificou que o antigo projecto de legalização referente a esta fracção, visando a transformação da loja, inicialmente prevista no projecto, em pastelaria, apesar de ter sido deferido por esta edilidade, não foi nunca levantada a respectiva licença com o correspondente pagamento das taxas devidas, implicando, tal facto, a caducidade da mesma, pelo que o referido estabelecimento se encontra a funcionar ilegalmente, por não estar em conformidade com o respectivo projecto de construção. "bem como que" ... o sentido provável da Decisão Final referente a este é o de ordenar o encerramento da fracção em causa acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes ..."- Documento de fls. 22 e 23; Em 13/10/2000, … apresentou a sua defesa escrita, na sequência da notificação assente em 12. - Documento de fls. 24 a 29; Em 13/10/2000, …, requereu a realização de vistoria à fracção para fins de emissão de licença de utilização, "por forma a verificar-se se as obras nela (fracção) efectuadas no decurso de 1985 correspondem às previstas no projecto de alterações constantes do processo n° 740 PB/84, devidamente aprovado e licenciado por essa Câmara Municipal e, consequentemente, mandar emitir o alvará de licença de utilização da fracção como pastelaria" - Documento de fls. 38; Em reunião da Câmara Municipal, de 07/02/2001, "A. Tendo em conta que, na sequência de diversas queixas dos residentes do rés-do-chão direito do prédio onde se situa o estabelecimento supra mencionado, contra o ruído provocado pela laboração desta Pastelaria e do fabrico de bolos durante a madrugada ... foi efectuada a competente medição de ruído pelos Serviços de Metrologia/Departamento de Serviços Urbanos desta Câmara Municipal os quais concluíram que efectivamente os níveis sonoros provenientes daquele eram superiores ao estabelecido no artigo 14° do Regulamento Geral Sobre Ruído (Decreto-Lei n°. 251/87, de 24 de Junho) que permite como valor máximo 10 dB(A), em virtude do valor apurado ser de 14,8 dB(A), assim violando aquele preceito; B. Considerando ainda, que este grau de incomodidade tem provocado graves sequelas psicológicas nos moradores naquela fracção ... uma vez que o direito ao descanso, sossego e tranquilidade daqueles tem sido altamente afectado...", foi concedido o prazo de 22 dias úteis à recorrente para proceder "... à insonorização do local e ao seu isolamento acústico, com vista à redução dos ruídos para o nível legalmente admissível." - documento de fls. 41; Em 20/02/2001, foi emitido mandado de notificação do teor da deliberação assente em 15, ao gerente da recorrente, …, mandado que foi cumprido em 08/03/2001 - documento de fls. 39 e 40; Em 29/03/2001, foi realizada vistoria pela Câmara, concluindo que "...o estabelecimento não se encontra de acordo com o projecto aprovado, nomeadamente a falta do lavatório na zona de passagem para a zona de fabrico, a falta de resguardo da ante - câmara da casa de banho e vestiário do pessoal, verificando-se ainda que o vestiário está a ser utilizado como armazém e o acesso do mesmo é feito directamente pela zona de fabrico e que na ante-câmara não existe lavatório, mas sim um polivan. ... Verifica-se ainda, a não existência da conduta de extracção de vapores, sendo os mesmos expelidos através de um tubo ligado a uma grelhagem colocada no muro de suporte de terras da zona verde atravessando sob a passagem de peões a tardoz do edificio." - Documento de fls. 64; Em 06/07/2001, o Presidente da Câmara proferiu decisão à sua resposta, em fase de audiência prévia, assente em 13., no sentido de "Concordo. À Fiscalização Municipal", atendendo aos pareceres do Gabinete de Apoio Jurídico e do Gabinete Jurídico-Administrativo da Polícia Municipal / Fiscalização Municipal que entenderam "...que se deverá indeferir o pedido apresentado pelo notificado na sua pronúncia escrita, e formular-se como Decisão Final para esse processo de notificação conceder àquele o prazo de 15 dias para encerrar o estabelecimento em causa, sob pena de, se tal não ocorrer, esta Câmara proceder ao encerramento coercivo..." - documento de fls. 32 a 35; Em 13/07/2001 foi o gerente da recorrente, …, notificado da decisão assente em 18., por oficio datado de 12/07/2001, sob o n° 014830 - documento de fls. 30 e 31 e confissão; Em 17/07/2001 o sócio da recorrente requereu junto do Presidente da Câmara a emissão de alvará da licença de utilização e das guias para pagamento das taxas devidas - documento de fls. 45 e 46. Matéria de direito a) Delimitação do objecto do recurso (questões a decidir) A recorrente, na petição do recurso, imputou ao acto impugnado o vício de violação de lei, por o mesmo traduzir uma revogação ilegal de anterior acto constitutivo de direitos (cfr. fls. 13 dos autos). Nas alegações finais veio arguir um novo vício – violação da boa fé (fls. 107 e 108 dos autos). A sentença recorrida, apesar de concluir que o acto administrativo não era ilegal, sobre a violação da boa fé e a eficácia invalidante dessa violação nada disse. O recorrente, nas alegações de recurso, insurge-se contra a sentença, por esta não ter reconhecido os vícios de violação de lei (por revogação ilegal de acto constitutivo de direitos) e violação da boa fé. Em nosso entender, questão da violação da boa fé – como vício do acto impugnado – não faz parte do objecto do presente recurso jurisdicional. Os recursos jurisdicionais têm como objecto a decisão recorrida, ou mais concretamente, os vícios da decisão recorrida. Os vícios imputados ao acto só podem ser conhecidos no tribunal de recurso, na medida em que tenham sido apreciados na sentença – a não ser que sejam de conhecimento oficioso ( É este o entendimento claro e uniforme da jurisprudência deste Supremo Tribunal: “(…) O recurso jurisdicional, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso, tem de circunscrever-se àquilo que foi efectivamente decidido pelo tribunal a quo, uma vez que os recursos, conforme os artigos 676.º e 684.º do Código de Processo Civil , visam a modificação da decisão, não visam decisões sobre questões novas (cfr. acs. de 24.11.1992, rec. 30535, de 23.03.00, rec. 45165, de 4.5.2000, rec. 45905, de 20.11.2002, rec. 42180 e de 21.01.03, rec. 44491) .” – Ac. de 28-1-03, rec. 48363. ) A decisão recorrida não apreciou a existência, nem a relevância invalidante da violação do princípio da boa fé, e como o conhecimento desse vício, que não é de conhecimento oficioso, tal questão não faz parte do objecto do presente recurso. É certo que a sentença, por não ter conhecido de vício, poderia quando muito ter incorrido em “omissão de pronúncia”( Sublinhe-se que o vício em causa apenas foi arguido nas alegações finais, sem que resulte dos autos que apenas se evidenciou posteriormente. ). Contudo, não sendo também este vício da sentença de conhecimento oficioso, ( As nulidades da sentença, referidas no art. 668º do C.P.Civil, designadamente a omissão de pronúncia não são de conhecimento oficioso, como é também jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal – cfr. 22-9-99, rec. 23.837 – e do Supremo Tribunal de Justiça – Ac. de 13-4-94, rec. 084599. ) ( artigos 668º , nº 3 e 716º nº1 do Código de Processo Civil ), e não tendo o mesmo sido arguido, também não é possível inclui-lo no objecto do presente recurso jurisdicional. Assim, o objecto deste recurso jurisdicional limita-se à apreciação do vício de violação de lei, por revogação ilegal de acto constitutivo de direitos – que a sentença entendeu não existir. b) A sentença recorrida O recorrente defende, nos autos, que o acto que mandou proceder ao encerramento do estabelecimento comercial da recorrente viola o Dec. Lei 166/70 e art. 140º do C.P.A., desenvolvendo, essencialmente, quatro argumentos. ao concreto licenciamento das obras e posterior licença de utilização é aplicável o Dec. Lei 166/70 de 15/4; foi deferida o licenciamento da construção e não há caducidade dessa licença, pois o Dec. Lei 166/70 não impõe qualquer prazo para ser requerida a vistoria, não havendo assim caducidade dessa licença em qualquer circunstância; houve um deferimento tácito da licença de utilização, por não ter sido realizada a vistoria requerida no prazo legal; o acto de indeferimento da licença de utilização (o acto objecto do recurso contenciosos) é assim ilegal. A sentença recorrida estruturou-se em torno da refutação dos referidos argumentos, concluindo: O Dec. Lei 166/70 de 15/4 é aplicável ao procedimento do licenciamento de obras, e o Dec. Lei 445/91, de 20/11, a partir da sua entrada em vigor, é aplicável ao procedimento tendente a obter a licença de utilização. há caducidade da licença de construção por não terem sido pagas as taxas, sendo tal pagamento uma condição de obtenção da licença; não está legalmente previsto o deferimento tácito da licença de utilização e verificam-se duas situações para a ocorrência do indeferimento: “ o não pagamento das taxas e o auto de vistoria, ocorrida em Março de 2001 concluir em sentido desfavorável ”. mesmo que tivesse havido deferimento tácito, o mesmo foi revogado pelo indeferimento expresso. Conclui, assim, pela legalidade do acto impugnado. c) Análise dos fundamentos do recurso . Tendo em atenção o vício imputado ao acto – revogação ilegal de acto constitutivo de direitos - as questões levantadas nos autos, podem colocar-se nestes termos: i) identificação do acto invocado como constitutivo de direitos – acto revogado ; ii) identificação dos fundamentos do acto recorrido, na sua vertente revogatória; iii) apreciação da validade de tais fundamentos. Na verdade as questões enumeradas pelo recorrente enquadram-se perfeitamente no aludido esquema (há argumentos tendentes a mostrar a formação de um deferimento tácito da licença de utilização e argumentos tendentes a mostrar a ilegalidade da revogação desse deferimento tácito) e o mesmo tem a virtualidade de evidenciar com clareza o problema essencial, que é, note-se, o apuramento dos vícios do acto recorrido . Esta sistematização das questões permite, porém, uma abordagem do presente caso, a partir da análise dos pressupostos do acto recorrido (o dito acto revogatório). É que, apesar de grande parte da controvérsia girar em torna da formação ou não de um acto constitutivo de direitos, o certo é que, mesmo esta categoria de actos, é passível de revogação, com fundamento em ilegalidade, e no prazo legalmente previsto . Portanto, depois de devidamente identificado o acto revogado, e o acto revogatório, iremos verificar se os fundamentos do acto revogatório, e que no caso se reconduzem à ilegalidade do acto revogado, estão certos e se o acto foi proferido no prazo legal . Se assim for, - e vamos ver que é - não há qualquer ilegalidade na revogação (acto recorrido), ficando prejudicadas as demais questões. i) identificação do acto constitutivo de direitos O acto constitutivo de direito invocado pelo recorrente é o deferimento tácito da licença de utilização. Tal deferimento tácito formou-se, defende a recorrente, porque em 13 de Outubro de 2000 o se legal representante requereu uma vistoria à fracção autónoma onde se situa o estabelecimento de pastelaria, de forma a verificar a conformidade das obras efectuadas com o projecto de alterações n.º 740 PB/84, e a vistoria só foi realizada em 29 de Março de 2001. Entende o recorrente que, por força do disposto no art. 17º, n.º 4 do Dec. Lei 166/70, se formou deferimento tácito quanto ao “direito à utilização”, 45 dias depois de requerida a vistoria. ii) identificação e fundamentos do acto revogatório deste “acto de deferimento tácito ”. O acto impugnado foi proferido em 6-7-2001, e fundamentou-se na vistoria realizada em 29/3/2001, que descreveu uma situação de facto mostrando a desconformidade das obras levadas a cabo com o projecto de alteração que fora deferido “ o estabelecimento não se encontra de acordo com o projecto aprovado, nomeadamente a falta do lavatório na zona de passagem para a zona de fabrico, a falta de resguardo da ante - câmara da casa de banho e vestiário do pessoal, verificando-se ainda que o vestiário está a ser utilizado como armazém e o acesso do mesmo é feito directamente pela zona de fabrico e que na ante-câmara não existe lavatório, mas sim um polivan. ... Verifica-se ainda, a não existência da conduta de extracção de vapores, sendo os mesmos expelidos através de um tubo ligado a uma grelhagem colocada no muro de suporte de terras da zona verde atravessando sob a passagem de peões a tardoz do edifício ” – cfr. ponto 17 da matéria de facto. iii) verificação dos fundamentos (válidos) do acto revogatório O acto revogatório do acto tácito ocorreu antes de ter decorrido um ano, a partir da formação deste (a vistoria é pedida em 13 de Outubro de 2000 e o acto revogatório é de 6 de Julho de 2001), e um dos seus fundamentos é a ilegalidade do invocado deferimento tácito da licença de utilização, isto é, a desconformidade das obras com o projecto de alterações licenciado . Deste modo, a questão é muito simples de decidir: o acto revogatório foi proferido dentro do prazo legal e tem como um dos seus fundamentos a ilegalidade do acto revogado - (desconformidade entre a licença de construção e as obras levadas a efeito), cuja veracidade (ou exactidão) nem sequer foi posta em causa ( O Art. 17.º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril tem a seguinte redacção: - “1. Sempre que a utilização de edificação nova, reconstruída, ampliada ou alterada dependa de licença municipal, deverá a vistoria respectiva efectuar-se dentro dos quarenta e cinco dias seguintes àquele em que houver sido requerida, desde que haja sido efectuado o pagamento das taxas devidas. Se o requerente não tiver satisfeito desde logo as taxas devidas, será notificado, até ao quinto dia posterior àquele em que for recebido o requerimento, para efectuar o pagamento. Findo o prazo referido no n.º 1 sem que se tenha procedido a vistoria ou quando feita a vistoria os peritos se pronunciarem unanimemente em sentido favorável, não poderá impedir-se ou reprimir-se a utilização, salvo se prazo superior estiver fixado em disposição regulamentar, tendo em vista as exigências da salubridade relacionadas com a natureza da utilização. A câmara municipal é obrigada a expedir o alvará de licença logo que se verifique direito à utilização. Tratando-se de obra cuja utilização dependa de vistoria de outros serviços do Estado, realizar-se-á uma só vistoria, conjunta, competindo aos serviços municipais convocar todos os peritos. Se qualquer dos peritos que intervierem na vistoria se pronunciar desfavoravelmente, por se verificar inobservância de prescrições legais ou regulamentares do projecto aprovado ou de qualquer outro condicionamento da licença da obra, terá de fundamentar o seu parecer, devendo o auto nesse caso ser submetido a homologação da entidade ou entidades que represente, as quais se pronunciarão dentro dos trintas dias seguintes ao da vistoria. A falta de homologação dentro dos prazos fixados no número anterior faz incorrer o responsável pela omissão na obrigação de indemnizar o interessado pelas perdas e danos resultantes da demora. O requerente deverá ser notificado da data da vistoria, bem como, quando for caso disso, das resoluções que incidirem sobre o respectivo auto, cujo exame lhe será sempre facultado. ). Na verdade, quer por força do art. 17º do Dec. Lei 166/70, de 15/4, quer por força do art. 26º, 2 do Dec. Lei 445/91, de 20/11, a desconformidade da construção com o projecto licenciado inviabiliza a emissão da licença de utilização, sendo assim ilegal um deferimento tácito de licença de utilização em desconformidade com o que foi anteriormente licenciado. O que, de resto é elementar: de nada valeria o licenciamento de um projecto de construção de obras particulares, se o seu titular pudesse fazer as obras que muito bem entendesse, e total desrespeito com os limites do licenciamento, sem qualquer sanção jurídica. Por outro lado, como este Supremo Tribunal tem entendido nada obsta a que um acto de deferimento tácito, possa ser revogado (expressa ou implicitamente) pela prolação de um acto expresso de indeferimento.( A jurisprudência deste STA tem decidido uniformemente que é improcedente, por falta do requisito legal da existência de deferimento do pedido de licenciamento, o pedido de intimação judicial para passagem de alvará (seja de loteamento, de licenciamento de obras ou de licença de utilização), “ sempre que o suposto deferimento tácito (ou expresso) do licenciamento em causa, em que aquele pedido se baseia, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade ”, entendendo-se que a legalidade do acto revogatório não pode ser avaliada no processo de intimação. (cfr., por exemplo, os Acs. de 27.03.2003 – Rec. 515/03, de 28.11.2000 – Rec. 46.779, de 09.11.2000 – Rec. 46.694, e de 04.05.2000 – Rec. 45.986). Esta jurisprudência – formada em casos diferentes é certo - confirma, sem margem para dúvidas, que um acto expresso de deferimento pode ser revogado por um posterior acto expresso de indeferimento . Nos Acórdãos de 22-10-96, rec. 40.191 e de 12-11-96, rec. 39.098 é expressamente afirmado que o acto silente de deferimento pode ser revogado por acto expresso posterior, mas a “sua revogação só pode assentar em ilegalidade”. De facto, a formação do acto tácito de deferimento tem a ver unicamente com o preenchimento dos requisitos do deferimento (tácito) da pretensão e não com a legalidade do seu ficcionado conteúdo podendo assim ser revogados “com fundamento em ilegalidade, no prazo fixado na lei para o recurso contencioso” - Ac. do STA de 26-8-98, rec. 43.987. ) Desta feita podemos concluir que, independentemente da lei aplicável, da caducidade ou não do licenciamento de obras por falta de pagamento das taxas, da existência de uma anterior vistoria oponível, ou não, à recorrente ( vistoria pedida pela ora advogada da recorrente e que afirma ter então agido sem poderes de representação , para que não possam ser oponíveis ao mandante as consequências decorrentes da realização da mesma vistoria ) a verdade é que o acto recorrido na sua qualidade de acto revogatório foi proferido com uma fundamentação que se reconduz à ilegalidade do acto revogado, e dentro do prazo máximo do recurso contencioso. Caberia à recorrente, para fundamentar a invalidade do acto impugnado, na sua componente revogatória, demonstrar que o fundamento invocado (ilegalidade do acto revogado) bastante para lhe conferir plena validade, não era verdadeiro. Tal demonstração só poderia ser feita mostrando a ilegalidade dessa fundamentação, ou seja, no que agora nos interessa, alegando e mostrando que a obra efectuada – contrariamente ao afirmado no despacho recorrido – estava de acordo com o projecto de alterações, anteriormente licenciado . Sem essa demonstração, e decorrendo dos autos exactamente o contrário, (uma vez que não foram postas em causa as verificações constatadas no auto de vistoria), torna-se evidente que o acto revogatório cumpriu os requisitos legalmente exigidos, no art. 141º, 1 e 2 do C.P.Adm: foi proferido a tempo e com fundamento em ilegalidade do alegado acto constitutivo de direitos (o diferimento tácito – ilegal – do pedido da licença de utilização ). O julgamento da validade do acto impugnado, na sua veste revogatória prejudica todas as questões levantadas pelo recorrente que – em bom rigor nunca enfrentaram este problema essencial para a resolução do litígio. Toda a argumentação do recorrente visou a demonstração da existência de um acto constitutivo de direitos (um acto tácito de deferimento da licença de utilização). Contudo, mesmo que o recorrente tivesse razão neste aspecto, tal não significaria que, apesar disso, o acto revogatório fosse ilegal – uma vez que a lei permite a revogação de actos constitutivos de direitos, desde que verificados determinados requisitos ou pressupostos. Relativamente aos pressupostos da revogação lícita de actos constitutivos de direitos, o recorrente apenas considerou uma hipótese: o consentimento do interessado (cfr. conclusão x), pág. 198 dos autos), “ o que não se verificou ”. Mas não é assim. Ou melhor, não é apenas assim. A lei distingue entre a revogação dos actos constitutivos de direitos válidos ( art. 140º do CPA ) e revogação dos actos constitutivos de direitos inválidos (art. 141º do C.P.A.). Os actos constitutivos de direitos inválidos , podem ser revogados, com fundamento na respectiva ilegalidade – cfr. art.141º do CPA : “ Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida ”. Deste modo, o acto recorrido cumprindo todos os requisitos do art. 141º do C.P.Adm. não contém o vício que lhe foi imputado, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça 400€. Taxa de justiça: 50%. Lisboa, 16 de Novembro de 2004. – São Pedro – (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.