Quando foi proferido o acórdão 030256?

O acórdão foi proferido em 09 de fevereiro de 2005.

Acórdão STA (2005) — Expropriação por utilidade pública

Referências Legais

Legislação Nacional

CEXP91 ART5.
CEX76 ART7 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC37652 DE 2000/01/19.; AC STAPLENO PROC42301 DE 2000/03/21.; AC STAPLENO PROC45074 DE 2000/06/06.; AC STAPLENO PROC45388 DE 2003/05/20.; AC STAPLENO PROC30256 DE 2004/06/02.; AC STA PROC31995 DE 1995/01/19.; AC STA PROC45534 DE 1996/04/23.; AC STA PROC40933 DE 1998/01/29.; AC STA PROC37657 DE 1998/03/19.; AC STA PROC39204 DE 1998/06/30.; AC STA PROC37869 DE 1999/11/23.; AC STA PROC46223 DE 2000/12/14.; AC STA PROC43635 DE 2001/04/03.; AC STA PROC35532 DE 2002/03/05.; AC STA PROC45996 DE 2002/05/02.; AC STA PROC32713 DE 2004/04/01.

Doutrina

ALVES CORREIA ANOTAÇÃO AO ACÓRDÃO DE 1995/01/19 CJA N0 PAG49.
RODRIGUES QUEIRÓ LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO VOLI COIMBRA 1976 PAG520.

Sumário

I- O direito de reversão por não aplicação da parcela expropriada ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, previsto no art. 5.º do CE aprovado pelo DL 438/91, de 9/11, funciona mesmo relativamente a bens expropriados antes da entrada em vigor deste código, contando-se, neste caso, aquele prazo a partir da sua entrada em vigor.

II- Ainda que à data da apresentação do requerimento a exercer o direito de reversão aquele prazo ainda não tenha decorrido a decisão deverá ser de deferimento se no momento da sua prolação aquele prazo já tiver decorrido.

III- Tendo uma parcela de terreno sido expropriada com a finalidade da sua integração num plano de desenvolvimento industrial, empresarial e urbano, não se pode considerar que essa integração tenha sido feita se, após a expropriação, a mesma cedida a outras entidades, ainda que de direito público, e estas a aplicaram nos seus fins próprios.

Texto Integral

A..., B... e C... interpuserem, neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Primeiro Ministro, de 22.10.91, que lhes indeferiu o pedido de reversão de três prédios situados nos concelhos de Santiago do Cacém e Sines, de que eram proprietários e que lhes foram expropriados pelo Gabinete da Área de Sines, alegando que o mesmo estava ferido de vício de violação de lei.

Respondeu o Sr. Primeiro-Ministro e contestaram o GAS – Gabinete da Área de Sines, em liquidação, e ainda a ..., o IGAPHE (Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado), o Município de Santiago do Cacém, o Instituto da Conservação da Natureza, o IAPMEI (Instituto de Apoio às pequenas e Médias Empresas e ao Investimento), e o IEFP (Instituto do Emprego e Formação Profissional).

Quer o IGAPHE, quer o IAPMEI, suscitaram a questão prévia da sua ilegitimidade passiva, em virtude de os prédios em causa não fazerem parte dos que foram transferidos para a respectiva titularidade – excepção à qual os recorrentes tiveram ensejo de responder.

Pelo Acórdão de fls. 293 e segs., foi ordenada a suspensão da instância até ao trânsito em julgado da decisão a proferir nos recursos n.ºs 35.702 e 35.706, também pendentes neste S.T.A., o qual, tendo sido objecto de agravo, foi confirmado pelo Acórdão do Pleno de fls. 394 e seg.s.

A fls. 439, foi dada por finda suspensão da instância, em virtude de os aludidos recursos contenciosos terem terminado por desistência dos recorrentes.

Notificadas para alegações as partes apresentaram-se a exercer esse direito.

Os Recorrentes formularam as seguintes conclusões :

1.Os imóveis dos ora recorrentes foram objecto de declaração de utilidade pública pelo art. 36.º do DL 270/71, de 19/6, concretizada pelo despacho do Sr. Presidente do Conselho, de 1971.11.29, e ainda pela deliberação do Conselho de Ministros restrito, de 1973.06.26 – cfr. texto n.ºs 1 e 2;
2.A existência in casu de uma relação jurídica expropriativa é inquestionável, pois o GAS chegou a instaurar um processo de expropriação litigiosa relativamente a um dos imóveis sub judice – Herdade .... – cfr. texto n. º 2 ;
3.Os imóveis em causa acabaram por ser objecto de expropriação amigável (v. art. 8.º do Dec. 43.587), tendo os recorrentes acedido a esta forma de expropriação por, face à legislação então em vigor, o pagamento das indemnizações nas expropriações litigiosas ser muito demorado e poder ser efectuado em prestações – cfr. texto n. º 3;
4.As escrituras de 1974.08.23 e 1975.03.18 constituem uma mera formalização da fixação do quantum indemnizatório e da transferência dos imóveis em causa para o GAS de acordo com o procedimento, formalidades e circunstâncias imputáveis a esta entidade sendo absolutamente irrelevante o respectivo nomen iuris (cfr. arts. 236º e 237º do C. Civil), sob pena de frontal violação dos princípios de igualdade, justiça, proporcionalidade e boa fé (v. arts. 2º, 13º, 18º e 266º da CRP)- cfr. texto n.ºs 4 a 6;
5.O direito de reversão constitui um corolário da garantia constitucional da propriedade privada, pelo que a sua existência e exercício não podem depender da natureza Jurídica do beneficiário da expropriação (v. art. 62º/1 da CRP) – cfr. texto n.ºs 6 a 8;
6.Os arts. 7.º e 102.º do CE/76 integram normas claramente inconstitucionais, pois violam os princípios consagrados nos arts. 1º, 2º, 9º/b), 18º/2 e 3, 62º/1 e 2 e 266º da CRP, bem como o art. 17º/2 da Declaração Universal dos Direitos do Homem, segundo o qual “ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade” (Ac. TC, 26/6/96, in DR, II Série, de 1998.03.04, pgs. 2776 e segs., do STA (P), de 1999.05.27; Ap. DR, de 2001.05.08, pgs. 788 e segs.) – cfr. texto n.ºs 7 a 9;
7.Os prédios dos ora recorrentes foram expropriados pelo GAS a fim de ser criado um polo de desenvolvimento urbano-industrial na área de Sines (DL 270/71 e DL 487/80, de 17/10), tendo tal finalidade desaparecido com a extinção do GAS e a transmissão dos bens expropriados a outras entidades, pelo que os imóveis em causa não foram nem poderão vir a ser afectos ao concreto fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação – cfr. texto n.ºs 10 a 13;
8.Tendo cessado a afectação ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação dos prédios em causa, constituiu-se o direito de reversão na esfera jurídica dos ora recorrentes (v. art. 8º da Lei 2030, de 1948.06.22 e art. 59º do DL 43587, de 1961.04.08; cfr. art. 5º do CE 91 e art. 5º do CE 99) – cfr. texto n.ºs 14 a 15;
9.O art. 7º/3 do CE 76 constitui uma norma inconstitucional e inaplicável in casu (v. art. 203º de CRP; cfr. art. 4º/3 do ETAF), na parte em que estabelece que o prazo do exercício do direito de reversão se inicia independentemente da data em que os expropriados tiverem conhecimento do facto constitutivo daquele direito (v. arts. 2º, 9º, 18º, 20º, 62º e 268º da CRP; cfr. Ac. TC n.º 827/96, DR, II Série, de 98.03.04, p.p. 2778) – cfr. texto n.ºs 18 e 19 ;
10.O início do cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão apenas se pode verificar a partir da data em que se notifiquem os interessados da autoria, objecto, sentido e conteúdo dos actos de desafectação dos imóveis dos fins que motivaram a sua expropriação, maxime da sua transmissão para entidades com atribuições diversas da entidade expropriante (v. art. 268º/3 da CRP), pois só com essa notificação se garante o efectivo conhecimento pelos interessados do novo destino a que foram afectos os bens expropriados (v. Ac. TC n.º 827/96, de 1996.06.26, DR, 2ª Série, de 1998.03.04, p.p. 2778) – cfr. texto n. º 19 ;
11.Os ora recorrentes nunca foram notificados dos actos pelos quais se decidiu a não afectação dos imóveis em causa aos fins de utilidade pública que legitimaram e fundamentaram a sua expropriação, nomeadamente dos actos que determinariam a sua transmissão para outras entidades (v. art. 268º/3 da CRP e art. 5º/1 do CE 91) – cfr. texto n.ºs 20 e 21;
12.O não reconhecimento do direito de reversão dos ora recorrentes viola frontalmente o conteúdo essencial do seu direito fundamental de propriedade, constitucionalmente consagrado no art. 62º da CRP, pois implica a sua privação imotivada e arbitrária (v. art. 17º/2 da Declaração Universal dos Direitos do Homem, DR, I Série, de 1987.03.09; cfr. arts. 8º e 18º da CRP) – cfr. texto n.ºs 22 e 23;
13.O não reconhecimento do direito de reversão dos ora recorrentes violou ainda os princípios da justiça, da prossecução do interesse público, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da igualdade, da confiança e da boa fé (v. arts. 1º, 2º, 9º/b), 13º, 18º, 61º, 62º, 266º, 268º/4 da CRP; cfr. arts. 3º, 4º, 5º, 6º e 6º 4 do CPA) – cfr. texto n.ºs 24 a 26 ;
14.O despacho sub judice enferma assim de diversas ilegalidades, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 1º, 2º, 9º, 13º, 18º, 20º, 62º, 207º, 266º e 268º da CRP, no art. 17º da DUDH, nos arts. 4º, 7º e segs. e 59º do Decreto 43587, de 8 de Abril de 1961, no art. 8º da Lei 2030, de 22 de Junho de 1948, no art. 1º do CE 76”.

Na contra-alegação do Primeiro-Ministro conclui-se da forma seguinte :

a)Não discutindo que a DUP é um verdadeiro acto administrativo susceptível de, desde logo, afectar os direitos e interesses legítimos dos particulares e, como tal, passível de impugnação contenciosa, facto é que desta afirmação não decorrem as consequências pretendidas pelos recorrentes;
b)Na verdade, embora a DUP assuma o papel de iniciar a relação jurídica expropriativa não serve para a esgotar pelo que, irrefutavelmente, não pode ser com ela confundida;
c)E isto porque a DUP não é suficiente para esgotar o conceito de expropriação: para que ela se verifique, extinguindo um direito, é preciso operar uma transferência de bens ou uma substituição de titulares, com novação de poderes;
d)Não contestando que a DUP efectivamente “cria a coacção psicológica especifica do carácter da transferência”, facto é que, no caso sub judice, a referida coacção não conduziu à transferência forçada da propriedade, por via de uma expropriação, mas sim, conforme os recorrentes reconhecem, à celebração de verdadeiros contratos de compra e venda de três imóveis anteriormente declarados de utilidade pública;
e)Até porque a liberdade contratual, característica daquele tipo de negócio jurídico, não desapareceu com a DUP. Na verdade, foi de livre vontade que os recorrentes declararam que pretendiam vender o que efectivamente venderam, do modo como venderam e, finalmente, pelo preço acordado;
f)O GAS não violou a lei, nem os direitos ou interesses legítimos dos recorrentes, por não ter cumprido as formalidades típicas de uma expropriação amigável quando, como se viu, não era este o instituto por que os recorrentes haviam optado;
g)Mas, ainda que assim fosse, então sempre se diria que os recorrentes, em 23/8/74 e em 18/3/75, ao constatarem, diante do notário, a alegada irregularidade por parte do GAS, deveriam ter-se recusado a assinar as escrituras de compra e venda impedindo, irremediavelmente, a consumação daquele modo de aquisição derivada;
h)Nesta conformidade, partindo do pressuposto de que o direito de propriedade dos recorrentes não cessou por força de uma expropriação amigável, conforme já ficou decidido no acórdão proferido no processo n.º 35.703, mas sim da celebração de verdadeiros contrato de compra e venda, os quais, quer formal quer substancialmente, se não podem com aquela confundir, e que por isso tiveram oportunidade de usufruir de determinados benefícios, que não existiriam no caso de uma expropriação – como o pagamento oportuno do devido preço –, não é agora legítima a reclamação do direito de reversão;
i)Uma vez que os recorrentes reiteram na parte final das suas alegações de recurso os argumentos expendidos na petição inicial, a autoridade recorrida chama aqui, para todos os efeitos legais, todos os que, nas suas intervenções processuais, foram usados para defender a legalidade do acto então censura”

O Município de Santiago do Cacém extraiu as seguintes conclusões :

A.O prédio “...” não foi expropriado amigavelmente, mas vendido pelos recorrentes ao GAS por escritura pública de 23/8/74.
B.Mesmo que o prédio “...” tivesse sido expropriado, o que se não concede, o GAS destinou-o a ser urbanizado e efectivamente urbanizou-o no âmbito da criação do novo aglomerado urbano no Concelho de Santiago do Cacém designado por Vila Nova de Santo André e da criação de indústrias.
C.O GAS transferiu do prédio “...” que havia comprado, uma parcela para o domínio do Município de Santiago do Cacém e outra para a administração do mesmo Município, em 1990, por actos administrativos publicados no Diário da República.
D.Não tendo tais actos sido impugnados contenciosamente, têm natureza equiparada a jurisdicional e não podem ser atacados, mesmo que o prédio “...” tivesse sido expropriado.
E.O Município de Santiago do Cacém manteve e prosseguiu o destino urbano que o GAS dera às mesmas parcelas.
F.Assim, mesmo que o prédio “...” tivesse sido expropriado e os actos de transferência de propriedade e administração de parcelas desse prédio para o Município de Santiago do Cacém pudessem ser atacados contenciosamente, o que não se concede, não se verificam, relativamente a essas 2 parcelas, os pressupostos para a pedida reversão, mesmo que fosse inconstitucional o que sobre matéria de reversão dispunha a lei aplicável ao caso”.

O Instituto da Conservação da Natureza formulou as conclusões seguintes:

1.Os prédios “...”, Herdade do ...” e “Herdade do ...” não foram expropriados, mas adquiridos pelo GAS aos ora Recorrentes, através de escritura pública, pelo preço então acordado, no valor global de 56.600.000$00.
2.Não foi publicada no Diário da República qualquer declaração de utilidade pública dos terrenos em questão, sendo certo que esta é essencial para o posterior desenvolvimento de qualquer processo expropriativo.
3.Ainda que se considerasse existir expropriação, nunca haveria direito de reversão por parte dos Recorrentes uma vez que o GAS é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.
4.A haver reversão, à data do pedido apresentado pelos Recorrentes, sempre estaria precludida a faculdade de a requerer pois o prazo, estipulado no n.º 3, do art.º 7º, do DL 845/76, de 11/12, terminaria, mais tardar um ano após a entrada em vigor dos diplomas que afectaram os referidos prédios a outras entidades públicas e privadas.
5.Não pode concordar-se com o alegado pelos Recorrentes quando estes referem que os prédios em questão foram afectos a fins distintos daqueles para os quais se destinavam. A área de protecção litoral, afecta ao ex-SNPRCN, foi (e mantém-se até ao corrente) incluída na primitiva Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e da Costa Vicentina (actual Parque Natural do Sudoeste Alentejano e da Costa Vicentina I) com vista à protecção do ambiente e equilíbrio ecológico, tal como o refere o preâmbulo do Decreto-Lei 116/89, de 14 de Abril”.

Nas alegações do IEFP concluiu-se:

1.Os prédios sub judice não foram objecto de expropriação por, desde logo, não ter sido publicada a respectiva declaração de utilidade pública e, portanto, não ter sido sequer constituída a relação jurídico-expropriativa, pelo que não poderia ser exercido o direito de reversão que, antes do mais, pressupõe tal expropriação – cfr. números 1 a 6 das presentes alegações.
2.Os prédios sub judice foram transmitidos por um negócio de direito privado não integrado em qualquer processo expropriativo, o qual consubstanciou um acto de gestão privada de uma pessoa colectiva pública, não podendo ser invocado o exercício de um direito que, como o da reversão, pressupõe a constituição da relação jurídica expropriativa e a efectiva consumação de uma expropriação – cfr. n.ºs 7 a 17 das presentes alegações.
3.A escritura de compra e venda constante dos autos não configura uma ‘expropriação amigável’: (1) quer pelos actos que a antecederam (inexistência de declaração de utilidade pública e propostas negociais aceites e constantes dos ofícios juntos ao processo administrativo); (2) quer pela forma adoptada na transmissão (vulgar escritura de compra e venda não lavrada perante notário privativo da entidade expropriante ou pelo chefe da secretaria da CM Santiago do Cacém e presente ao juiz para adjudicação do imóvel expropriado); (3) quer pelo respectivo conteúdo, maxime pelas declarações dos outorgantes nela contidas – cfr. n.ºs 7 a 17 das presentes alegações.
4.Para além do que acima se referiu, a expropriação não é (já ao tempo ao que se referem os factos, como hoje) um acto instantâneo que se consome com a declaração de utilidade pública, mas uma relação jurídica que se prolonga no tempo e termina com uma intervenção judicial que transfere o bem para a entidade expropriante – cfr. n.ºs 7 a 17 das presentes alegações.
5.Mesmo que, por mera hipótese, se considerasse ter os prédios sido expropriados, não estariam reunidos os pressupostos legais fixados no art. 7º do Código das Expropriações/76 para o exercício do direito de reversão – cfr. n.ºs 18 a 25 das presentes alegações.
6.Dado que os imóveis actualmente afectos ao IEFP que os Recorrentes pretendem ver revertidos não foram desviados do fim que determinou a "expropriação", não se verificam também por esta via os pressupostos legais do direito de reversão – cfr. n.ºs 26 a 39 das presentes alegações.
7.Ainda que, por mera hipótese, se considerasse haver afectação dos Prédios a diferente fim, certo é que, dada a natureza e atribuições, quer do extinto CENTAGRO, quer do IEFP (cfr. o Estatuto anexo ao Decreto-Lei nº 247/85, de 12/7) os fins prosseguidos são de utilidade pública, o que, nos termos do disposto no art. 7.º, nº 4 (in fine), do CE/76, sempre inviabilizaria o exercício do pretendido direito de reversão – cfr. n.ºs 26 a 39 das presentes alegações.
8.Basta a constatação de que existem outros meios civis, substantivos e processuais, para conferir tutela jurídica à situação em que se os Recorrentes se constituíram com a celebração de escritura de compra e venda, para concluir que o não reconhecimento do direito de reversão não acarreta a violação do principio da igualdade, da garantia da propriedade privada e do acesso à justiça – cfr. n.ºs 40 a 43 das presentes alegações.
9.Relativamente à invocada inconstitucionalidade do art. 7.º do Código das Expropriações, e considerando não ser este o local próprio para o desenvolvimento da questão, o certo é que, ainda que este Venerando Tribunal concedesse na inconstitucionalidade reclamada, o que cremos não se justificar, sempre subsistiriam por preencher os restantes pressupostos legais da reversão, conforme supra referido – cfr. n.ºs 40 a 43 das presentes alegações.
10.Aliás, implicando a consideração de inconstitucionalidade a aplicação das normas revogadas pela norma considerada inconstitucional, à luz dos regimes aplicáveis nesse caso (sucessivamente, o DL 46027, de 64.11.13, e a Lei 2030, de 48.06.22, regulamentada pelo Decreto 43587, de 61.04.08) também não haveria direito de reversão no presente caso – cfr. n.ºs 40 a 43 das presentes alegações”.

O Ministério Público é de parecer que deve negar-se provimento ao recurso.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

FUNDAMENTAÇÃO.

II. MATÉRIA DE FACTO.

Consideram-se provados os seguintes factos:

1.Os recorrentes eram comproprietários dos seguintes imóveis:
1. a)prédio misto denominado ... com courelas anexas, sito na freguesia e concelho de Santiago do Cacém, com a área global de 604,250 hectares, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santiago do Cacém sob o nº. 10 417, a fls. 142 v do Livro B-30 e inscrito na matriz da freguesia de Santiago do Cacém, na parte rústica, sob os arts. 1 da Secção H, com a área de 580,1500 ha, 3 da Secção H, com a área de 8,4500 ha e 5 da Secção 1, com a área de 15,4250 ha, e, na parte urbana, sob os arts. 950, 951, 952,953, 954, 956, 957, 958, 959, 960, 1.889 e 662;
2. b)Prédio misto denominado Herdade do ..., sito na freguesia e concelho de Sines, com a área global de 383,1 ha, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº. 201, a fls. 140 v.º. do Livro B-1 e inscrito na matriz da freguesia de Sines, na parte rústica, sob o art.º 2 da Secção W+1, e, na parte urbana, sob o art.º. 662;
3. c)Prédio misto denominado Herdade de Morgavel, sito na freguesia e concelho de Sines, com a área global de 826,3175 ha, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº. 202, a fls. 142 do Livro B-1 e inscrito na matriz da freguesia de Sines, na parte rústica, sob o art. 1 da Secção WW-1, e, na parte urbana, sob os arts. 918, 919, 920 e 2207.
2.Esses imóveis situavam-se dentro da “zona de actuação directa” do GAS definida no n.º 2 do art. 2.º do DL n.º 270/71, de 19/6, e demarcada na planta anexa a este diploma.
3.Por deliberação do Conselho de Ministros restrito, de 26.6.73, publicada na 2ª série do Diário do Governo, de 12.7.73, foi declarada a sujeição a expropriação sistemática, pelo GAS de vários prédios sitos nos concelhos de Sines e Santiago do Cacém, onde estavam compreendidos os prédios dos recorrentes acima descritos.
4.Em 7.12.71 o GAS expediu os ofícios n.ºs 221, 222 e 223, dirigidos, respectivamente, à 3ª recorrente, ao 1º e ao 2º recorrentes, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido, e donde constava, designadamente, o seguinte, relativamente aos prédios que eram identificados e de que os mesmos eram comproprietários: [...] “considerando que a compra amigável será para ambas as partes solução mais agradável do que a expropriação por utilidade pública urgente, muito agradecemos que V. Ex.ª nos informe se está interessada neste tipo de solução"; [...] “o Gabinete está disposto a tentar uma aquisição colocando-se na posição de um comprador normal que, para a mesma utilização agrícola que V. Ex.ª agora lhe dá, pretendesse comprar o prédio, pagando por ele um preço justo e adequado a essa finalidade e ao rendimento agora obtido da exploração” [...] “No caso de não recebermos qualquer resposta escrita [...] consideraremos que V. Ex.ª não está interessada/o na referida negociação amigável” (fls. 33, 46 e 40 do instrutor).
5.A este ofício os recorrentes responderam com a carta de 16.12.71, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido (fls. 45 do instrutor).
6.Em resposta a essa carta o GAS enviou aos recorrentes o ofício de fls. 43 do instrutor, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido.
7.Relativamente à Herdade do ... (supra, nº 1) o GAS pediu ao Presidente da Relação de Lisboa a nomeação de árbitros para intervir na arbitragem, tendo notificado a 3.ª recorrente da constituição do grupo de árbitros nomeado, bem como para substituir árbitros, acrescentando, designadamente, o seguinte : “2. Reiteramos a V.ª Ex.ª que em conformidade com o expresso no oficio anteriormente enviado, este Gabinete está interessado na possibilidade de aquisição amigável da propriedade. No entanto, dado ter sido já declarada, por despacho de Sua Excelência o Sr. Presidente do Conselho datado de 29/11/71, a utilidade pública urgente da expropriação do referido prédio, entre outros, terá este Gabinete por motivos de celeridade bem compreensíveis, de ir fazendo correr seus termos o necessário processo de expropriação, paralelamente com as negociações amigáveis conducentes à sua compra. Em qualquer altura, enquanto não for o Gabinete da Área de Sines judicialmente investido na posse e propriedade do prédio a expropriar e desde que se chegue a acordo com V.Ex.ª. quanto ao preço da transacção amigável para outorga da respectiva escritura de compra e venda, poderemos fazer cessar o processo expropriativo. (doc. de fls. 36 do instrutor, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido).
8.Por escritura pública celebrada em 23.8.74 no 4º Cartório Notarial de Lisboa entre, por um lado, os recorrentes, e, por outro, o GAS, o referido prédio denominado ... foi vendido a este último pelo preço de 29.500 contos (fls. 10 do instrutor).
9.Dessa escritura, intitulada “Compra e Venda”, e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta, designadamente, que os recorrentes declaram vender o dito prédio “livre de quaisquer ónus ou encargos”, e que o GAS “aceita a venda nas condições ora exaradas, bem como a quitação dada”.
10.Por escritura de 22.6.81 foi a anterior escritura rectificada, nos termos do doc. de fls. 24 do instrutor, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido.
11.Por escritura pública celebrada em 18.3.75 no 4º Cartório Notarial de Lisboa entre, por um lado, os recorrentes, e, por outro, o GAS, os referidos prédios denominados Herdade do ... e Herdade do ... foram vendidos ao GAS pelos preços de 5.144 contos e 21.956 contos, respectivamente, perfazendo o preço global de 27.100 contos (fls. 50 do instrutor).
12.Dessa escritura, intitulada “Compra e Venda”, e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta, designadamente, que os recorrentes declaram vender os ditos prédios “livres de quaisquer ónus ou encargos”, e que o GAS “aceita a venda ora exarada bem como a quitação dada”.
13.Os recorrentes dirigiram ao Primeiro-Ministro, em 19.6.91, um pedido de reversão dos terrenos atrás identificados (doc. de fls. 40 do 2º instrutor, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido).
14.Em 22.10.91 o Primeiro-Ministro proferiu o seguinte despacho: “Com base nos fundamentos constantes do Parecer nº 99/91 (processo nº 34/91) da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros indefiro o pedido apresentado por A..., B... e ... relativo ao prédio misto denominado "...", com courelas anexas, sito na Freguesia e Concelho de Santiago do Cacém, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santiago do Cacém sob o nº 10417, a fls. 142 v. do livro B-30 e inscrito na matriz da Freguesia de Santiago do Cacém, na parte rústica, sob os artigos 1 da Secção H, 3 da Secção H e 5 da Secção I e, na parte urbana, sob os artigos 950, 951, 952, 953, 954, 956, 958, 959, 960, 1889 e 662; ao prédio misto denominado "Herdade do ...", sito na Freguesia e Concelho de Sines, escrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº 201, a fls. 104 v. do livro B-1 e inscrito na matriz da Freguesia de Sines, na parte rústica, sob o artigo 662; e o prédio misto denominado "Herdade do ...", sito na Freguesia e Concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº 202 a fls. 142 do livro B-1 e inscrito na parte rústica, sob o artigo 1 da Secção WW-1, e, na parte urbana, sob os artigos 918, 919, 920, e 2207”.
15.No parecer n.º 99/91, para que remete o anterior despacho, e cujo teor se dá por inteiramente reproduzido, a Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros pronunciava-se no sentido de a exposição dos recorrentes mencionada em 7. “não merecer acolhimento” (fls. 23 e segs.).
16.Dá-se como reproduzido o conteúdo da Informação nº AL/22/93, de 27.1.93 do Administrador Liquidatário do GAS (fls. 20 do instrutor).
17.O Gabinete da Área de Sines foi extinto pelo art.º 1.º do DL 228/89, de 17/7.
18.E por força do n.º 1 do art.º 4.º do citado DL 228/89 foi “transmitida para o Estado a propriedade dos imóveis ainda integrados no património autónomo do GAS, ...”
19.Prescrição que o n.º 1, do art.º 1.º, do DL 6/90, de 3/1, melhor concretizou estatuindo que “é transmitida para o Estado e integrada no seu domínio privado a propriedade dos imóveis ainda pertencentes ao ex-GAS – Gabinete da Área de Sines, assim como as construções e equipamentos que lhes são afectos.”
20.Deste modo, os prédios dos Recorrentes não foram aplicados nas finalidades prosseguidas pelo GAS.
21.Pelo Despacho Conjunto A-3/91 –XIL, de 29/11/91, foi “transferida para a ..., e integrada no respectivo património a propriedade de um imóvel designado «Pousada da ...» constituído por 38.000 m2 de terreno desanexado do prédio descrito no art.º. 1 da Secção H da matriz predial rústica de Santiago do Cacém e pelos prédios urbanos nele implantados, descritos na matriz da freguesia de Santiago do Cacém sob os arts. 1.889, 950, 951, 953, 954, 956, 957, 958 e 960 bem como os equipamentos a ele afectos com o valor patrimonial de 50.000.000$00”. – vd. fls. 119 que se dá por reproduzida.

IIO DIREITO

1. O relato antecedente informa-nos que os Recorrentes eram comproprietários dos prédios acima identificados, situados na “zona de actuação directa” do Gabinete da Área de Sines - definida pelo art. 2.º/2 do DL n.º 270/71, de 19/6 - e que os mesmos, por força da deliberação do Conselho de Ministros de 26/6/73, foram integrados na área de sujeição a expropriação sistemática com vista ao seu aproveitamento no desenvolvimento urbano – industrial que aquele Gabinete projectava levar a cabo.

Porém, no decurso do processo expropriativo o GAS dirigiu aos Recorrentes uma proposta de negociação com vista à “compra amigável” daqueles prédios, em alternativa à sua expropriação litigiosa, o que, tendo sido aceite, determinou a sua aquisição pelos contratos de compra e venda titulados pelas escrituras de, respectivamente, 23.8.74 e 18.3.75.

Todavia, o GAS foi extinto pelo DL 228/89, de 17/7, sem que as finalidades que determinaram a sua criação fossem concluídas e, por isso, à data da sua extinção os prédios dos Recorrentes não tinham sido aplicados nas finalidades justificaram a sua aquisição, o que os levou a dirigirem-se, em 19/6/91, ao Sr. Primeiro Ministro requerendo a sua reversão.

Requerimento que foi indeferido pelo despacho de 22.10.91.

É contra este indeferimento que os Recorrentes aqui reagem, pedindo a sua anulação com fundamento em vício de violação de lei uma vez que tais prédios não foram aplicados nas finalidades que a Entidade Expropriante se propunha implementar e, ao contrário, foram cedidos a diversas entidades que os usaram conforme melhor entenderam.

Por douto Acórdão de 25/6/03 (fls. 654 a 675) foi declarado que o IAPMEI e o IGHAPE careciam de legitimidade para a presente lide, por não poderem ser prejudicados com a sorte do recurso e, no tocante ao fundo, foi negado provimento ao recurso por ter sido entendido que a transmissão da propriedade daqueles prédios não se tinha operado por expropriação, mas por contrato de direito privado de compra e venda, e que, sendo assim, e sendo que o direito de reversão pressupunha, necessariamente, a existência de expropriação, litigiosa ou amigável, não assistia razão aos Recorrentes.

Esta decisão foi, no entanto, revogada pelo douto Acórdão do Pleno, de 2/6/04 (fls. 783 a 809), com a seguinte justificação : “quem celebra uma escritura pública de compra e venda de um bem sobre o qual recaiu uma declaração de utilidade pública jamais poderá fugir à vontade do expropriante. Isto é : o vendedor não vende de livre vontade. Vende porque nada lhe adianta lutar contra o expropriante. Tal como na expropriação amigável.” E, que, in casu, não tinha havido “expropriação amigável, mas antes um negócio privado de compra e venda «sui generis»”, inserida num processo expropriativo o qual, na ausência daquele negócio, “acabaria por ir até ao fim, terminando numa expropriação litigiosa ou amigável”.

Ou seja, contrariamente ao decidido na Secção, entendeu-se que os Recorrentes não tinham tido liberdade de dispor dos seus bens conforme a sua vontade e que, por isso, a sua venda foi forçada. Deste modo, os contratos de compra e venda que celebraram com a Expropriante, porque inseridos num processo expropriativo, não descaracterizavam a forma forçada da sua transmissão, ou seja, não desmentiam a existência da expropriação. “Mas sendo assim, se na expropriação amigável há direito de reversão, não se descortinam quaisquer razões válidas para o excluir da expropriação que termine com a venda do imóvel, sendo certo que a situação para o expropriado é a mesma: cedeu o imóvel porque sabe que não podia defender a sua posse e propriedade. Em qualquer dos casos é coagido a cedê-lo, porque é sujeito passivo de uma declaração de utilidade pública. Porquê, então, penalizá-lo, retirando-lhe o direito de reversão? Por ter colaborado com a Administração?”

E com esta fundamentação concluiu que os Recorrentes tinham direito à reversão dos seus prédios, desde que os restantes requisitos estivessem satisfeitos, pelo que ordenou a remessa dos autos à Secção para que se apreciasse da sua verificação.

Ora é esta questão que agora se nos coloca.

Vejamos, pois.

2. A leitura do probatório evidencia que (1) a deliberação do Conselho de Ministros que declarou a sujeição dos prédios dos Recorrentes à expropriação sistemática, pelo GAS, é de 26.6.73, (2) que os contratos pelos quais se operou a transmissão da sua propriedade foram celebrados em 23.8.74 e 18.3.75, respectivamente, (3) que o requerimento dirigido ao Sr. Primeiro Ministro a solicitar a sua reversão foi apresentado em 19/6/91 e (4) que o indeferimento deste está datado de 22/10/91.

Ou seja, todos os factos relevantes deste recurso ocorreram no domínio do Código das Expropriações aprovado pelo DL nº 845/76, de 11/12.

Deste modo, e sendo jurisprudência pacífica deste Tribunal considerar-se que o direito de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo do seu exercício (Neste sentido, cfr. os Acórdãos Pleno de 19/1/00, (rec. n.º 37.652), de 21/3/00 (rec. n.º 42.031), de 6/6/00 (rec. 45.074), de 19/2/03 (rec. 40.230), de 20/5/03 (rec. 45.388) e de 2/6/04 (rec. 30.256) e da Secção de 19/1/95, rec. n.º 31 995 (BMJ, n.º 443, pág. 130; e Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/Dezembro de 1996, pág. 49, com anotação concordante de F. Alves Correia) de 23/4/96 (rec. n.º 35 534), de 29/10/96 (rec.s n.ºs 36.198 e 38.648), de 28/1/97, (rec. n.º 35.337), de 18/2/97 (rec. n.º 37.658), de 25/2/97 (rec.s n.ºs 37.647 e 37.650), de 15/4/97 (rec. n.º 37 652), de 6/11/97 (rec. n.º 32.713), de 25/11/97 (rec. n.º 35.272), de 29/1/98 (rec. n.º 40.933), de 19/3/98 (rec. n.º 37.657), de 30/6/98 (rec. n.º 39.204), de 1/7/98 (rec. n.º 39.505), de 17/7/98 (rec. 39.505), de 23/11/99 (rec. 37.869), de 14/12/00 (rec. n.º 46.223), de 3/4/01 (rec. 43.635), de 12/12/01 (rec. 39.505), de 24/1/02 (rec. 37.649), de 5/3/02 (rec. 35.532), de 2/5/02 (rec. 45.996) e de 1/4/04 (rec. 32.713). e que o citado Código não reconhecia esse direito, salvo se o expropriado fosse uma autarquia local – vd. n.º 1 do seu art.º 7.º - poderia parecer que este recurso estava, fatalmente, condenado ao insucesso, uma vez que os Recorrentes reclamavam o reconhecimento e o exercício de um direito que a legislação em vigor à data dos factos não lhes atribuía.

Todavia, não é assim uma vez que Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 827/96, de 26/6/96 - publicado no Diário da República, II Série, n.º 53, de 4/3/98, pág. 2776 - declarou que os n.º 1 e 3 do art.º 7.º do CE/76 eram materialmente inconstitucionais, por violarem o disposto o direito de propriedade consagrado no art. 62.º da CRP e, sendo assim, a sua aplicação deve ser aqui recusada. – vd. Acórdãos do Pleno de 22.1.02 (rec. n.º 37.647) e de 6.2.02 (rec. n.º 35.272).

Importa, pois, apurar qual a lei que há-de orientar a nossa decisão.

Ora a resposta a esta interrogação só pode ser a de que cabe aqui aplicar o disposto no Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 9/11.

E isto porque como se ponderou no Acórdão de 19/1/95 (rec. 31.995)

“(...) a reversão não é um efeito da adjudicação dos bens expropriados que apenas formaliza a transferência da propriedade operada pela expropriação, sendo, antes, um instituto jurídico diferente e autónomo do da expropriação, não obstante a conexão existente entre ambos.

Tanto assim que podem não coexistir o direito de expropriação e o direito de reversão, como, aliás, sucedia no domínio da vigência do anterior Código das Expropriações.

Na verdade, a expropriação é a apropriação forçada, por um acto da autoridade competente e mediante pagamento de justa indemnização, de um bem imóvel ou direito a ele inerente, enquanto necessário à prossecução de um concreto fim de utilidade pública.

Por seu lado, a reversão é um direito que, embora decorrente do acto expropriativo, é próprio do ex-titular do bem expropriado como meio de neutralizar o efeito desse acto e só se subjectiva depois de consumada a expropriação e de se verificar que o bem que dela foi objecto não foi aplicado ao fim para que foi expropriado ou que cessou a sua aplicação a esse fim, consistindo no poder de aquele primeiro titular o fazer voltar à sua esfera jurídica, como desnecessário ao fim de utilidade pública que se visava prosseguir.

Assim, a reversão é um efeito, não da adjudicação do bem expropriado a regular pelas regras vigentes ao tempo daquela, mas da garantia constitucional do direito à propriedade privada, afirmado no artigo 62.º da CRP (cfr. Alves Correia, As garantias do particular na expropriação por utilidade pública, pág. 162), ferida por uma conduta omissiva do expropriante após a adjudicação do bem, constituindo um direito específico resultante do facto de o expropriante não ter aplicado o bem expropriado ao fim de interesse público que determinou a expropriação e por isso sujeito a regime próprio.

Esse direito, que não era reconhecido, como regra, pela lei anterior (art.º 7.º do CE/76), que só o atribuía às autarquias locais, «ficava totalmente despido de conteúdo no que dizia respeito às garantias do particular perante a expropriação», como se reconheceu no preâmbulo da nova lei das expropriações.

Por isso, como o mesmo preâmbulo continua a esclarecer, impunha-se «a consagração inequívoca do exercício do direito de reversão, por forma a, por um lado, moralizar a actuação da Administração na efectiva utilização do bem expropriado para o fim de utilidade pública que esteve presente na respectiva declaração e, por outro, a possibilitar, aos particulares expropriados a recuperação dos bens que não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação»”.

Este entendimento mereceu o aplauso de F. Alves Correia que, em Anotação ao transcrito Acórdão – Vd. Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, pg. 49 e seg.s - escreveu o seguinte :

“Subjacente à posição da aplicabilidade da reversão, condensada no n.º 1 do artigo 5.º do Código de 1991, às expropriações cujo acto de declaração de utilidade pública foi publicado no âmbito temporal de eficácia do Código anterior e em que foi adjudicada a propriedade dos bens expropriados também no domínio deste Código, está o entendimento da expropriação como uma «situação de trato sucessivo», isto é, como uma relação jurídica que não finda ou não se consuma enquanto a entidade expropriante não tiver aplicado os bens expropriados ao fim público específico que justificou a expropriação e, caso não tenham sido aplicados a esse fim, enquanto for possível requerer a reversão, nos termos e nos prazos fixados nos artigos 5.º e 70.º a 75.º do Código das Expropriações. Daí que a expropriação configure uma situação que cai na alçada de aplicação da segunda parte do n.º 2 do art. 12.º do Código Civil, ou seja, uma daquelas hipóteses em que a lei norma (in casu, o Código das Expropriações de 1991) define o conteúdo ou os efeitos de certas relações jurídicas, independentemente dos factos que lhe deram origem, sendo, por isso, de aplicação imediata, abrangendo as relações jurídicas constituídas e subsistentes à data da sua entrada em vigor.”

E, mais adiante, o mesmo autor acrescenta :

“Alicerçámos a solução da aplicação, nos termos assinalados, das normas sobre o direito de reversão do Código de 1991 às expropriações realizadas no domínio do Código anterior, e em relação às quais este não previa aquele direito, não apenas na consideração de que a expropriação configura uma «situação de trato sucessivo», que está à mercê das leis sucessivas, que se presumem mais justas e progressivas (cfr. A. Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, pág. 520), mas sobretudo no fundamento do direito de reversão, que é a garantia constitucional do direito de propriedade privada (artigo 62, n.º 1), em termos de o expropriado poder exigir a recuperação do bem não aplicado ao fim de utilidade pública justificativo da expropriação directamente com base nela, mesmo na ausência de lei ou até contra a lei - sendo, por isso, inconstitucionais as normas que neguem ou afectem o conteúdo essencial do direito de reversão, como o reconheceu o Tribunal Constitucional no Acórdão da sua 1ª Secção n.º 827/96 (ainda inédito), ao julgar inconstitucional a norma constante do artigo 7.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, por violação do art. 62.º da Constituição da República Portuguesa, na esteira, aliás, do que defendemos há alguns anos (cfr. as nossas obras As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública Coimbra, 1982, págs. 162-169, e O Plano Urbanístico e o e Princípio da Igualdade, Coimbra, Almedina, 1990, págs. 478 e 479). É que, configurando-se a expropriação como uma compressão da garantia constitucional do direito de propriedade, na sua dimensão de garantia individual, justificada pela necessidade da afectação de um bem objecto de propriedade privada a um fim de interesse ou de utilidade pública, é natural que aquela garantia recupere a sua especial força jurídica, em face do desaparecimento da razão de ser daquele acto ablativo (cfr. o artigo 62.º, n.º 2, da Lei Fundamental), decorrente da não aplicação ao fim público específico que o determinou, atribuindo ao expropriado o direito de reaquisição do bem de que tinha sido (desnecessariamente) privado. Ora, é essa particular força jurídica da garantia constitucional do direito de propriedade, na dimensão referida, que justifica, em último termo, a aplicabilidade imediata das normas sobre o direito de reversão do Código de 1991 às expropriações realizadas no domínio do Código anterior, impedindo que a entidade expropriante possa invocar, com êxito, uma «liberdade» de não aplicação do bem ao fim público que determinou a expropriação ou um «direito» a dar-lhe um qualquer outro destino, que teriam sido, implicitamente, reconhecidos pela lei em vigor ao tempo em que aquela foi realizada, ao não admitir o mencionado direito de reversão.”

3. Assente a aplicabilidade do regime do Código das Expropriações de 1991 ao direito de reversão respeitante a prédios expropriados no domínio da vigência do Código de 1976, o que vale por dizer que aquele Código se aplica ao caso dos autos, resta apurar se se encontram reunidos os pressupostos que consentem o seu exercício.

A esse propósito dispõe o art.º 5.º do CE/91 que :

“1. – Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.
(.....)
6. – A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até final do prazo previsto na al. a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.
(........)”

Deste modo, e por força dos transcritos normativos, os Recorrentes só têm direito à reversão dos seus prédios se estes não tiveram sido aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e se a tiverem requerido no prazo de dois anos a contar dessa não aplicação.

Por outro lado, e tendo em conta que os factos aqui relevantes ocorreram no domínio do CE/76, o prazo de dois anos de inércia do expropriante quanto à aplicação do bem ao fim determinante da expropriação tem de ser contado a partir da entrada em vigor do CE /91.

O que vale por dizer que, tendo o início dessa vigência ocorrido em 7/2/92, só em 7/2/94 começou a contagem do prazo para o exercício do direito de reversão e, portanto, só a partir desta última data se conta o prazo de caducidade estabelecido no n.º 6 do mesmo artigo, que também é de dois anos.

Nesta conformidade, e tendo em conta que a transmissão da propriedade dos prédios dos Recorrentes para a Entidade Expropriante ocorreu em datas anteriores à entrada em vigor do CE/91 – respectivamente em 23/8/74 e 18/3/75 - o início do prazo de caducidade do direito de reversão dos Recorrentes ocorreu em 7/2/94 e que o mesmo expirava em 7/2/96.

Deste modo, e sendo que os Recorrentes se apresentaram a exercer esse direito em 19/6/91 – vd. ponto 13 do probatório – isto é, ainda antes da entrada em vigor do novo código é forçoso concluir o mesmo foi exercido muito antes de expirar o prazo do seu exercício.

Acresce que está suficientemente demonstrado que o GAS não chegou a afectar aqueles prédios às finalidades que motivaram a sua expropriação e que, em função da sua extinção, os mesmos foram transmitidos para a esfera patrimonial do Estado que os cedeu ou vendeu a pessoas colectivas públicas, que os usaram no desenvolvimento das suas actividades. O que significa que também este requisito se verifica.

E não se argumente que as referidas entidades aplicaram os prédios dos Recorrentes em finalidades de ordem pública e que, por isso, os fins expropriativos foram respeitados pois que, nesta sede, o que releva é a afectação dos prédios expropriados às finalidades da Entidade Expropriante e não às finalidades de outras entidades ainda que de direito público.

Estão, pois, reunidos os requisitos que consentem o exercício do direito de reversão por parte dos Recorrentes.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, em anular o despacho recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2005. – Costa Reis - (relator) - Edmundo Moscoso - Angelina Domingues -