0810/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O direito de indemnização, nos termos do disposto no artº 498-1 Cód. Civil prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso. II - Estando em causa como elementos integradores da causa de pedir em acção de indemnização factos atinentes a um acto expropriativo, o momento a quo daquele prazo afere-se pelo conhecimento da expropriação apesar de o interessado e a Administração terem enveredado por uma via negocial (que se frustrou) para determinar o quantum da indemnização.

I.RELATÓRIO A... , recorre da sentença proferida na acção de indemnização que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (TAF) contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA (R) e na qual foi declarado prescrito o direito invocado. Rematou a sua alegação com as seguintes CONCLUSÕES: O prazo ordinário da prescrição é de vinte anos ( artigo 309° do CC ) Só em casos especiais previsto expressamente na lei é que o prazo de prescrição é inferior. III. Sendo lei especial, deve o intérprete, maxime o julgador, atender à previsão legal e enquadrar o direito em causa. O Tribunal Administrativo do Funchal considerou prescrito o direito do Autor com base na norma especial do artigo 498° do CC , tendo contado o prazo a partir da data da expropriação, ou seja, 16 de Maio de 1983. Na verdade porém, o A. pede ao Tribunal uma indemnização com base numa área que foi expropriada, acrescida de um faixa que foi “envolvida nessa expropriação”, de um prédio que é da sua propriedade, e que inicialmente foi sujeito a um acordo entre a entidade expropriante, o expropriado e a Câmara Municipal competente, acordo esse que não foi respeitado. VI. O direito do Autor só “nasce” após se ter logrado o acordo feito, entre as referidas entidades, conforme resultou dos autos do processo com o nº. 186/00 cujo trânsito em julgado só ocorreu a partir de 2 de Novembro de 2001. VII. A presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo a 16 de Outubro de 2003 tendo sido dela citada a Ré no final do mês de Novembro. VIII. O direito do Autor funda-se na violação de um acordo estabelecido e na expropriação realizada num prédio hoje de sua propriedade. A responsabilidade da Região Autónoma da Madeira é analisada no domínio da sua intervenção com entidade expropriante e como parte de um acordo que foi violado e não cumprido. A responsabilidade em causa é colocada no plano geral, sujeito ao prazo geral de prescrição. XI. O direito em causa porque fundado na expropriação e na violação de um acordo não está sujeito ao prazo prescricional previsto no artigo 498° do CC . XII. Mesmo que assim não se entenda, ou seja, mesmo que se enquadre o direito de indemnização nos termos da responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas, deve atender-se a que o início do prazo de contagem só se opera com o trânsito em julgado da referida acção prévia que acima se referencia, já que só aí é que se encontram reunidos os pressupostos do direito invocado. XIII. De facto, como refere a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, o prazo prescricional só se inicia “a partir da data em que ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu, independentemente do conhecimento da extensão integral destes” (Ac. STA de 7 de Maio de 2003, processo n.° 01067/02); XIV. Mesmo que a obrigação de indemnizar se funde na responsabilidade extracontratual, haverá que iniciar a contagem a partir daquela data. XV. Até porque o acordo realizado, constitui um reconhecimento do direito, que faz interromper o prazo de prescrição, nos termos do art. 325 do Código Civil , ex vi art. 72, n.°1”. A R contra-alegou, sem no entanto formular conclusões, a sustentar a bondade da decisão recorrida. O Digno Procurador-Geral Adjunto neste STA, a fls. 348-352, emitiu o seguinte Parecer: “Nas suas contra-alegações, a Entidade recorrida suscita a questão da competência dos Tribunais Administrativos para conhecer a presente acção, como já a excepcionara em sede de contestação. Nos termos do art.° 3.° da LPTA, “a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria.” A este propósito diz a douta sentença recorrida: “Incumbe aos tribunais administrativos intervir nos litígios no âmbito das relações administrativas (art.° 3.° do ETAF e 212.3 da CRP), onde se incluem as acções de responsabilidade por actos de gestão pública. Esta situação cabe na previsão do art.° 51-1 h) do ETAF/1984: acção sobre responsabilidade civil por actos de gestão pública (os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção. A expropriação é, evidentemente, um acto desse tipo.” É sabido que “a determinação do Tribunal materialmente competente para conhecer da pretensão formulada pelo Autor afere-se em função dos termos em que a acção vem proposta e com os fundamentos em que ela se estriba e não com as pessoas das partes, a sua legitimidade, ou a procedência da acção.” (Cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 25.05.06, proferido no recurso nº. 26/05). Ora, o Autor vem exigir “o direito de herdeiro que lhe assiste à justa indemnização... que deve ter em atenção o acordo não cumprido por parte da edilidade.” Esse pedido resulta do facto, na tese do Autor, de a Câmara Municipal do Funchal ter violado os princípios da justiça e imparcialidade, e da igualdade e proporcionalidade o que está adstrito na sua actuação para com os particulares, e o acordo verbal feito com as então proprietárias, dando a Ré cobertura a tal violação.” Pois que, adianta a petição, “a área líquida da construção foi reduzida em 1829 m2, autorizados em Fevereiro de 1997, para 721 m2, em Abril de 1998”, sendo que “as edificações daquela área não foram sujeitas a estes condicionamentos, aquando dos seus pedidos de licenciamento.” Não está em causa, pois, a resolução da expropriação - com competência atribuída aos Tribunais Administrativos para decidir da legalidade dessa resolução, uma vez atacada - mas, tão só, o pedido de indemnização com fundamento (causa de pedir) na actuação da Câmara Municipal do Funchal - com cobertura da Ré - por violação dos referidos princípios. Sendo essa a causa de pedir - fundada na responsabilidade extracontratual por acto de gestão pública, o Tribunal Administrativo é competente para conhecer da acção - art.° 51, n.° 1 al.) h) do ETAF. /// A... recorre da decisão do TAF do Funchal que declarou prescrito o direito do Recorrente na acção por si interposta contra a Região Autónoma da Madeira com vista a receber a justa indemnização por uma expropriação por utilidade pública, pedindo a sua revogação. A douta sentença recorrida, declarou prescrito o direito do Autor com os seguinte fundamentos: O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver ocorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso. a expropriação data de 16.5.1983. o ora A., por só depois de 1990 ter entrado na propriedade do prédio onde se integrava a parcela expropriada, assenta a sua legitimidade na sua qualidade de herdeiro. a sua mãe, comproprietária da coisa em 1983 e falecida em 2003, não exerceu o direito indemnizatório até 16.5.1986. Pelo que tal crédito não integra a herança deixada em 2003. é, além disso, irrelevante qualquer acordo verbal compensatório (substitutivo da justa indemnização) celebrado entre o ora A., a CMF e a Região Autónoma da Madeira, conforme invoca nos arts. 10.º e 11.° da primitiva p. i. Como se disse, a douta sentença recorrida declarou prescrito o direito de acção exercido absolvendo a Região Autónoma da Madeira do pedido. Discorda o Recorrente de tal decisão, argumentando, em sede, de conclusões, em breve síntese: o Tribunal considerou prescrito o direito do Autor com base na norma especial do art.° 498.° do CC , tendo contado o prazo a partir da data da expropriação, ou seja, 16 de Maio de 1983. na verdade, porém o A. pede ao Tribunal uma indemnização com base numa área que foi expropriada, acrescida de uma faixa que “foi envolvida nessa expropriação”, de um prédio que é da sua propriedade, e que inicialmente foi sujeita a um acordo entre a entidade expropriante; o expropriado e a Câmara Municipal competente, acordo esse que não foi respeitado. o direito do Autor só “nasce” após se ter logrado o acordo feito, entre as referidas entidades, conforme resultou dos autos do processo com o n.° 186/00 cujo trânsito em julgado só ocorreu a partir de 2 de Novembro de 2001. a presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo a 16 de Outubro de 2003. o direito do Autor funda-se na violação de um acordo estabelecido e na expropriação realizada num prédio hoje sua propriedade. a responsabilidade da Região Autónoma da Madeira é analisada no domínio da sua intervenção como entidade expropriante e como parte de um acordo que foi violado e não cumprido. a responsabilidade em causa é colocada no plano geral, sujeito ao prazo geral de prescrição. mesmo que assim se não entenda, ou seja, mesmo que se enquadre o direito de indemnização nos termos da responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas, deve atender-se que a contagem só se opera com o trânsito em julgado da referida acção, já que só aí se encontram reunidos os pressupostos do direito invocado. mesmo que a obrigação de indemnizar se funde na responsabilidade extracontratual haverá que iniciar a contagem a partir daquela data. até porque o acordo realizado, constitui um reconhecimento do direito, que faz interromper o prazo da prescrição, nos termos do art.° 352.° do CC , ex vi art.° 72.° n.° 1. São, assim, dois os argumentos aduzidos pelo Recorrente com vista à procedência da acção: o primeiro, apelando ao trânsito em julgado da decisão proferida no processo n.° 186/00, ocorrido só a partir de 2 de Novembro de 2001, sendo que a acção em causa foi proposta em 16.10.03, com citação em finais de Novembro. o segundo, com fundamento de que “o direito em causa porque fundado na expropriação e na violação de um acordo não está sujeito ao prazo de prescrição previsto no art.° 498.° do CC ”, mas, antes, ao pazo de 20 anos previsto no art.° 309.° do CC . Como se viu, o Recorrente “pede ao Tribunal uma indemnização com base na área que foi expropriada, acrescida de uma faixa que foi “envolvida nessa expropriação de um prédio que é de sua propriedade, e que inicialmente foi sujeita a um acordo entre a entidade expropriada, o expropriado e a Câmara Municipal competente, acordo esse que não foi respeitado.” Invoca, para tanto, o que provado ficou no processo n.° 186/00, no que toca ao referido acordo. O Recorrente e Outra, propuseram essa acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual contra o Município do Funchal. Conforme a matéria de facto provada - que se não discute - a área efectivamente expropriada foi superior à área constante da Resolução da expropriação. Mais ficou provado, na referida acção que: “Face à declaração de utilidade pública, o R, representado pela Câmara Municipal do Funchal, estabeleceu negociações com o proprietário de então, o Autor, de forma a ser realizado um acordo que satisfizesse ambas as partes - ponto 9. As negociações para aquela expropriação foram levadas a cabo pelo Autor, Janeiro - Fevereiro de 1983, com o então Presidente da Câmara Municipal do Funchal, Sr. ... e com o Sr. Presidente do Governo Regional – ponto 10 … O acordo foi estabelecido entre o Autor e o Presidente da Câmara Municipal do Funchal, em Janeiro – Fevereiro de 1983, data em que foi expropriada a parcela de terreno – ponto 12. Conforme, ainda, a matéria de facto provada, a Câmara Municipal do Funchal, em resposta a requerimento dirigido ao Autor, deliberou em reunião de 23-4-98 que: deve apresentar projecto cumprindo o PDM para o local índice de construção – 1 aplicado aos 721 m2 de terreno – ponto 27. Esta deliberação, conforme o Autor; limitava a potencialidade de construção, pois que, considerava que se operara a transformação da zona de turismo de média dimensão quando antes era de alta densidade. Esta acção – a que se refere a matéria de facto provada – foi proposta em 17.9.98 e, como se referiu, foi proposta com vista a efectivação da responsabilidade extracontratual por acto de gestão pública, nos termos do art.° 9.° do Dec. Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967, conforme alega o Autor — art.° 42.° da p.i. Estava em causa a deliberação de 23.4.98. Ora, nos termos do n.°do art.° 498.° do Código Civil , “ o direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral do dano, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso.” Assim, a prescrição conta-se da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete. Entendeu-se, na douta sentença recorrida, que o direito à indemnização não fora exercido até 16.5.1986 (pela mãe do Autor) e que era irrelevante o referido acordo verbal. A pretensão do Recorrente de que o prazo só começava a contar-se só a partir do trânsito em julgado da decisão proferida no referido processo n.° 186/00, não colhe. Em primeiro lugar, porque o direito à indemnização não foi exercido por quem era comproprietário do prédio e no prazo de três anos, a contar da data da expropriação, uma vez que já em Janeiro - Fevereiro de 1983, o lesado (os lesados) tiveram conhecimento de que a área expropriada fora superior à que constava da Resolução da expropriação, pois que, conforme se provou na referida acção o Autor, nesses meses negociou com as referidas Entidades um acordo que satisfizesse ambas as partes. E, em segundo lugar, porquanto, já aquando da propositura da referida acção (com causa de pedir idêntica) - acção proposta em 17.9.98 - o, agora, Autor, tinha conhecimento do facto danoso. Assim sendo, à data em que foi proposta a acção em análise, estava prescrito o direito de indemnização, de acordo com o disposto no n.° 1 do art.° 498.° do Código Civil . O segundo argumento conclusivo é de que o prazo de prescrição é de 20 anos - art.° 309.° do CC - e não três anos, como se decidiu. De facto, a responsabilidade civil extracontratual prescreve no prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete. Assim, há norma expressa que dispõe sobre a prescrição, pelo que se não aplica o disposto no art.° 309.° do Código Civil cfr. art.° 5. do Dec. Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1961. Pelo exposto, é meu entendimento que o recurso não merece provimento”. Foram colhidos os vistos da lei. FUNDAMENTAÇÃO Está em causa a apreciação de sentença proferida em acção de indemnização na qual foi declarado prescrito o direito invocado. A decisão recorrida integra a sentença onde, depois de se haverem desatendido questões prévias, se disse o seguinte: “ (…) DA PRESCRIÇÃO O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso – artº 498-1 CC [por lapso disse-se artº 483º]. A expropriação data de 16.5.1983. O ora A., por só depois de 1990 ter entrado na propriedade do prédio onde se integrava a parcela expropriada, assenta a sua legitimidade na sua qualidade de herdeiro . A sua mãe, comproprietária da coisa em 1983 e falecida em 2003, não exerceu o direito indemnizatório até 16.5.1986 . Pelo que tal crédito não integrava a herança deixada em 2003. É, além disso, irrelevante qualquer acordo verbal compensatório (substitutivo da justa indemnização) celebrado entre o ora A., a CMF e a Região Autónoma da Madeira, conforme invoca nos arts. 10.º e 11.° da primitiva p. i. . Assim, declaro prescrito o direito de acção ora exercido e absolvo a Região Autónoma da Madeira do pedido ”. A impugnação ao decidido fá-la o autor/recorrente radicar nas razões que a seguir se sintetizam: o A. pede ao Tribunal indemnização respeitante a área expropriada de um prédio, acrescida de uma faixa que foi “envolvida nessa expropriação”, mercê de um acordo (entre a entidade expropriante, o expropriado e a Câmara Municipal competente), acordo esse que não foi respeitado; o direito do Autor só “nasce” após se ter logrado o acordo feito, entre as referidas entidades, conforme resultou dos autos do processo com o nº. 186/00 e cujo trânsito em julgado só ocorreu a partir de 2 de Novembro de 2001, sendo que a presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo a 16 de Outubro de 2003 e a Ré a citada no final do mês de Novembro. A responsabilidade da Região Autónoma da Madeira é analisada no domínio da sua intervenção como entidade expropriante e como parte de um acordo que foi violado e não cumprido. O direito em causa, porque fundado na expropriação e na violação de um acordo, não está sujeito ao prazo prescricional previsto no artigo 498° do CC mas sim ao prazo geral de prescrição. Mesmo que assim não se entenda, ou seja, mesmo que se enquadre o direito de indemnização nos termos da responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas, deve atender-se a que o início do prazo de contagem só se opera com o trânsito em julgado da referida “acção prévia” que acima se referencia, já que só aí é que se encontram reunidos os pressupostos do direito invocado. Até porque o acordo realizado, constitui um reconhecimento do direito, que faz interromper o prazo de prescrição, nos termos do art. 325 do Código Civil , ex vi art. 72, n.°1 [da LPTA?]. Vejamos: É essencial atentar na causa de pedir na acção, a qual se define como o facto concreto que serve de fundamento à pretensão deduzida pelo A. na petição inicial Cf. os profs. Antunes Varela...Manual, p.324, Castro Mendes, Manual, p.326, M. Andrade, Manual, Noções Elementares de Proc. Civ. p. 111 e Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, 1981, vol. I, p. 205-207. . Ora, sendo certo que de tal peça processual emerge sem margem para dúvidas que o direito indemnizatório é filiado em linha recta num acto expropriativo por utilidade pública, da autoria da Ré, verificado a 16.5.1983, acto expropriativo esse que, além da área que foi expropriada, teria abrangido uma faixa que assim foi “envolvida nessa expropriação”, importa no entanto indagar se tal invocação esgota a causa petendi . Na verdade, o autor/recorrente aduziu que celebrou um acordo verbal com a CMF (agindo esta por si e em representação da RAM) traduzido na circunstância de, em ulterior pedido de licenciamento de obras particulares, se efectuar uma compensação da área (a mais) expropriada (que assim seria cedida) em área de construção que acresceria à área sobrante do prédio, com índice de edificabilidade que ao caso caberia como zona de turismo de alta densidade, indicado, aliás, na sequência de pedido de informação prévia – “ definição dos condicionamentos do prédio”. E, esse acordo teria sido violado no ponto em que a final o índice de edificabilidade veio a ser outro (inferior àquele pois que passou a ser zona de média densidade ). Em resultado de tal incumprimento, veio a ser afectada a expectativa de lucro pela venda do imóvel uma vez que o valor de mercado do prédio (materializado em contrato-promessa que entretanto havia celebrado na base daquele primeiro índice de edificabilidade) diminuiu. Como se viu, a sentença analisou uma tal invocação à luz de um irrelevante acordo verbal compensatório (substitutivo da justa indemnização) celebrado entre o ora A., a CMF e a Região Autónoma da Madeira . Será assim? Diga-se que o próprio autor parece induzir tal conclusão quando, logo na p.i. invoca que, com a quebra do aludido acordo, deixaram de subsistir as razões para não “prescindir do seu direito à [justa] indemnização pela expropriação a que foi sujeito em 1983” (artºs 28 e 29º da p.i.), justa indemnização essa “que deve ter em atenção o acordo entretanto não cumprido por parte da edilidade” (artº 30º). A mesma ideia é a que, na veste de recorrente, não deixa de esgrimir agora quando afirma estar-se face a direito fundado na expropriação, embora lhe acrescente “a violação de um acordo”, razão esta pela qual não estaria sujeito ao prazo prescricional previsto no artigo 498° do CC , mas sim ao prazo geral de prescrição . E, na verdade, o que nunca deixou de estar em causa foi, efectivamente, a reclamação do direito à justa indemnização por um acto expropriativo, e apenas a determinação do seu montante é que se relegou para uma via negocial. Via essa que, inclusive, no que à CMF respeitava se intentou em acção própria, e cujo insucesso (por sentença transitada) estará na origem da presente acção, agora instaurada contra a RAM. É, aliás, eloquente a tal respeito o que decorre dos pontos 9, 10, 11 e 12 da factualidade fixada naquela sentença (cf. fls. 132/133 dos autos) quando, como também assinala o Mª Pº no seu parecer, se alude ao facto de o direito à indemnização não haver sido exercido por quem era comproprietário do prédio e no prazo de três anos, a contar da data da expropriação, pois que já em Janeiro - Fevereiro de 1983, o lesado (os lesados) tiveram conhecimento de que a área expropriada fora superior à que constava da Resolução da expropriação, pois que, o Autor, nesses meses negociou com os Presidentes do Governo Regional e da CMF “um acordo que satisfizesse ambas as partes ”. “ Por entendimento consensual e verbal foi referido que, em vez da indemnização a que tinha direito em consequência da expropriação, o Autor cederia a parcela referida e a Câmara Municipal do Funchal atenderia à área expropriada quando fosse apresentado um pedido de licenciamento de obras particulares pelo Autor para o prédio de sua propriedade, de forma a que aquela parcela, utilizada para o alargamento do gaveto, fosse acrescida à área sobrante para cálculo da indemnização ” (citado ponto 11, sendo nosso o realce). Em suma, foi (apenas) a determinação do montante indemnizatório do direito decorrente da expropriação que se relegou para uma via negocial, como já referido, e que, tendo embora vindo a sofrer as vicissitudes aludidas não são as mesmas de molde a descaracterizar os factos atinentes à expropriação como (único) fundamento (relevante) da pretensão deduzida. Por isso, como se decidiu, atento o disposto no artº 498º, nº 1, do Cód.Civil, e como não foi exercido o direito indemnizatório até 16.5.1986, o crédito respeitante à indemnização já não integrava a herança deixada em 2003 ao autor. Face ao que se deixa referido não tem qualquer fundamento a invocação de que, (i) o início do prazo de contagem só se opera com o trânsito em julgado da referida acção a que acima se aludiu por alegadamente “só aí é que se encontram reunidos os pressupostos do direito invocado”, e porque (ii) o acordo realizado constitui um reconhecimento do direito tal faria interromper o prazo de prescrição, nos termos do art. 325 do Código Civil , ex vi art. 72, n.°1 [da LPTA?]. Na verdade, se com aquela 1ª invocação se quer convocar o disposto no nº 3 do artº 71º da LPTA (e outra referência se não descortina), importa referir que naquela acção não estava em causa a impugnação da legalidade do aludido acto expropriativo, mas apenas um pedido de condenação do Município do Funchal em indemnização, legalidade essa cuja apreciação de resto dali esteve ausente. Quanto ao pretenso acto interruptivo importa que se recorde que foi apenas a determinação do montante indemnizatório do direito decorrente da expropriação que se relegou para momento posterior mas nunca o reconhecimento do mesmo direito, pois que este, como já visto, foi reconhecido concomitantemente ao acto expropriativo. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2007. - João Belchior (relator) - São Pedro - Edmundo Moscoso