00473/09.6BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Mesmo a verificar-se a violação dos normativos invocados pela recorrente, por alegadamente não terem sido cumpridas as distâncias entre as duas edificações, a perda de iluminação natural e arejamento, tais ilegalidades mesmo que enquadradas no direito a um ambiente de vida sadio e ecologicamente equilibrado (artº 66º da CRP) são apenas passíveis de anulação dos actos impugnados e nunca da sua declaração de nulidade.

II- E assim sendo, verifica-se a caducidade do direito de acção se a mesma foi intentada após o prazo de 3 meses previsto na al. b), do nº 2, do artº 58º do CPTA.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1- RELATÓRIO:

I. …, residente no …, Lousada, interpôs o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel proferida em 03 de Março de 2011 [no âmbito da presente acção administrativa especial em que impugna o despacho da Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal de Amarante datado de 27/09/2006, referente ao processo de licenciamento nº 740/05], que julgou verificada a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e, consequentemente, absolveu da instância o recorrido Município de Amarante.

A recorrente formula para o efeito as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:

«1. O Tribunal a quo deveria ter considerado o acto, in casu, praticado pela Câmara Municipal de Amarante, um acto passível de nulidade por violação dos artigos 58, 59, 63, 73 do RGEU, 24 nº1, al. a) do RJUE e, consequentemente, violação do conteúdo essencial do direito fundamental de ambiente e qualidade de vida consagrado no artigo 66 da CRP.

Já que,

2. Compete ao Município de Amarante, salvaguardar os interesses da colectividade, impondo respeito pela vida e haveres da população e pelas condições estéticas do ambiente local, criando novos motivos de beleza e preservando e aperfeiçoando os já existentes, tudo de modo a tornar a vida da população mais sadia e agradável e a dar aos núcleos urbanos e rurais um desenvolvimento correcto, harmonioso e progressivo e consequentemente evitar que se erijam edificações em terrenos acanhados e de conformação deficiente.

3. A ratio legis subjacente ao RGEU relaciona-se com a promoção da ideia de que cada habitação deve ser encarada como uma mera parte de um todo, em que se terá de integrar harmoniosamente, valorizando-o, e evitar que os edifícios se aproximem tanto que a qualidade urbana seja prejudicada no seu conjunto, tendo em vista assegurar a qualidade de vida às populações e garantir o direito a um ambiente urbano e sadio e um urbanismo ecologicamente equilibrado.

4. O artº 73º dá concretização à regra geral do artº 58º do RGEU que visa tutelar as condições de arejamento, luminosidade e exposição solar tanto dos edifícios a construir como de edificações vizinhas, concluindo-se que os condicionamentos à edificação previstos naquele preceito visam satisfazer os interesses públicos da higiene e salubridade, o que impõe a sua qualificação como restrições de utilidade pública ao direito de propriedade. Neste sentido, a propósito de proibições de construção, pode ver-se MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9.ª edição, página 1063, bem como formas de concretização do direito fundamental dos cidadãos a usufruir de um ambiente salubre e sadio.

5. Ora, este entendimento tem sido perfilhado pela jurisprudência, nomeadamente, entre muitos outros, Ac. STA pleno de 29-05-2007, proc. 46946, Ac. STA de 11-10-2007, proc. 299, Ac. STA de 12-06-2007, proc. 208, Ac. STA de 17-06-2003, proc. 1854, Ac. STA de 07-06-1994, proc. 338 e Ac. STA de 25-10-1990, proc. 24912.

6. As normas do RGEU relativas às condições de segurança e salubridade das edificações, devem ser interpretadas, atendendo à actual consagração constitucional do direito ao ambiente, na sua vertente de salvaguarda da qualidade ambiental das populações e da vida urbana, e na sua consideração como um direito fundamental de natureza análoga na acepção do artigo 17º da CRP.

7. Todos tem direito a um ambiente de vida humano, sadio e equilibrado (cfr. artº 66º da CRP) e em conjugação com as disposições da lei de bases do Ambiente que concretizam tal direito fundamental de natureza análoga, em especial o disposto no art. 9º da Lei 11/87, de 7 de Abril segundo o qual todos têm direito a um nível de luminosidade conveniente à sua saúde, bem estar, determinando o condicionamento do volume dos edifícios a construir que prejudiquem a qualidade de vida dos cidadãos e da vegetação pelo ensombramento, dos espaços públicos e privados - cfr. Recomendação do provedor de Justiça n.º 130/A/95 - Proc. R. 1342/92, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 8, 1997, pág. 213).

8. A Provedoria de Justiça elegeu “como chave de leitura dos interesses que subjazem às regras relativas ao distanciamento entre edificações destinadas à habitação, o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado (previsto no artigo 66º da Constituição da República) e, como norma meramente explicativa da primeira, o direito a níveis convenientes de luz e luminosidade (previsto no artigo 9º da Lei 11/87, de 7 de Abril).” - Apud JOSÉ PAIS DO AMARAL, R.G.E.U. Afastamento entre Edificações, Jurisprudência e Anotações, Coimbra Editora, 2002, pág. 26 (negrito nosso).

9. As normas do RGEU deverão ser aplicadas e interpretadas com o contributo hermenêutico destes direitos consagrados na lei de Bases do Ambiente. Assim, “defendendo que um nível mínimo de luminosidade integra o conteúdo essencial do sobredito direito fundamental ao ambiente, a Provedoria de Justiça entendeu recomendar que um acto de licenciamento de edificação que viole este direito é nulo - cfr. Parecer nº 130/A/95, publicado na revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 8, pp. 203 e ss (…)” - Ob. cit. na nota anterior, pág. 27.

10. Conforme supra demonstrado não restam dúvidas de que o acto administrativo, in casu, viola, manifestamente, os arts. 58, 59, 63, 73 do RGEU e consequentemente viola o conteúdo essencial do direito fundamental de ambiente e qualidade de vida consagrado no artigo 66 da CRP.

11. Neste sentido verifica-se que estamos perante um acto administrativo nulo nos termos do artigo 133º, nº 2, d) do CPA.

12. Ora, conforme dispõe o artigo 58º, nº 1 do CPTA, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo, sendo certo que, a autora no seu pedido inicial peticiona a declaração de nulidade do acto administrativo.

13. Assim, não se verificou a caducidade do direito de acção da autora.

14. O Tribunal recorrido fez uma errada aplicação do direito sendo que a sentença em crise violou, entre outros, os 133, nº 2, d), 58 nº 1 todos do CPTA, artigo 17 e 66 nº 1, nº 2 b), e) e g) da CRP, art. 9º da Lei 11/97, de 7 de Abril, artigos 58, 59, 63, 73 do RGEU».

O recorrido MUNICÍPIO DE AMARANTE contra-alegou e formulou as seguintes CONCLUSÕES:

«I. Andou bem a douta sentença recorrida que declarou a caducidade do direito de acção da A

II. Pois que, de acordo com o art. 58, nº 2, alínea b) do CPTA, o prazo de impugnação de actos administrativos anuláveis, tem natureza peremptória e deve ocorrer no prazo de três meses.

III. Que começa a correr a partir do momento em que se efectua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos actos que são susceptíveis de afectarem a sua esfera jurídica (art. 59º, nº 1 do CPTA).

IV. Verifica-se que, de acordo com as suas alegações na providência cautelar para embargo de obra nova, que a autora teve conhecimento da dita construção no dia 25 de Março de 2009.

V. Assim sendo, a A. tinha para impugnar o acto o prazo de três meses a contar daquela data, prazo esse que terminou a 2 de Julho de 2009 (depois de descontado o período de férias da Páscoa).

VI. Quando a p.i. deu na secretaria do TAF de Penafiel já o direito de acção da A. tinha caducado.

VII. Contudo, alega a A. que o acto impugnado é nulo e, portanto, impugnável a todo o tempo, pretendendo “furtar-se” ao cumprimento do prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 2 alínea b) do CPTA.

VIII. Alega a nulidade do acto com fundamento nos vícios de violação de lei dos artigos 58º, 59º, 63º e 73º do RGEU, vicio de desvio de poder por inobservância do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 24º do RJUE e, finalmente, vicio de violação de lei por violação do conteúdo essencial do direito fundamental de ambiente e qualidade de vida consagrado no artigo 66º da CRP.

IX. De acordo com o artigo 135º do CPA, a regra geral para as invalidades do acto administrativo é a anulabilidade, só sendo aplicável a nulidade quando falte ao acto um qualquer elemento essencial ou quando a lei comine expressamente essa forma de invalidade (cfr. art. 133º, nº 1 do CPA).

X. Sendo, designadamente, nulos os vícios previstos no nº 2 do artigo 133º do CPA.

XI. Ora, da análise do pedido da A, e do disposto no art. 133º do CPA, verifica-se que os vícios imputados ao acto são apenas geradores anulabilidade.

XII. Pois que nem o vício de violação de lei, nem o de desvio de poder se encontram previstos nas hipóteses consagradas no artº 133º; nem existe lei que comine expressamente a nulidade desses vícios, como forma de invalidade.

XIII. Pelo que estas alegadas irregularidades geram apenas a anulabilidade do acto impugnado.

XIV. Estando, por isso, a impugnação sujeita ao prazo de caducidade de três meses, porquanto nem mesmo o RJUE prevê a nulidade para os vícios imputados (cfr. artigo 68º do RJUE que refere que apenas são nulas as licenças que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor).

XV. Alega ainda a apelante que houve violação do direito fundamental do art. 66º da Constituição da Republica Portuguesa, por violação dos artigos 58º, 59º, 63º e 73ºdo RGEU e, por isso, estaríamos perante um acto nulo nos termos do art. 133º, nº 2 alínea d) do CPA.

XVI. No entanto, a violação do artº 66º da CRP não é geradora de nulidade porquanto o direito ao ambiente não cabe no âmbito de aplicação da alínea d) do nº 2 do art. 133º do CPA.

XVII. Mesmo que se entendesse estarmos perante um direito análogo, também não se verificaria a nulidade, visto não ter ocorrido qualquer violação das normas invocadas do RGEU.

XVIII. Na realidade, a fachada do prédio da A. tem vãos de compartimento virados para o muro de demarcação e não para a fachada lateral da moradia em construção dos contra-interessados.

XIX. E o muro de vedação já existia, com cerca de 4 metros de altura, e não foi agora licenciado pela Ré.

XX. Não havendo qualquer violação do artigo 73º do RGEU, porquanto esta norma concretiza a regra geral do art. 58º do RGEU, que apenas se dirige à construção de muros e fachadas fronteiros e não muros ou fachadas laterais, como é o caso.

XXI. O mesmo se dirá da alegada violação da norma constante do art. 59º do RGEU, que também não se aplica às fachadas laterais.

XXII. Quanto à alegada violação da norma do art. 63º do RGEU (norma que se destina a verificar a violação dos artigos 58º a 62º do RGEU por parte das câmaras municipais) também não se verifica, pelo exposto.

XXIII. Como também não houve a alegada violação do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 24º do RJUE, porquanto o Município de Amarante cumpriu, na aprovação do licenciamento ora posto em crise, todas as normas legais e regulamentares aplicáveis.

XXIV. E não é em virtude da construção do edifício dos contra-interessados, que os moradores da moradia propriedade da A. terão a sua qualidade de vida diminuída ou lhes tenha sido retirado o seu direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado, conforme alegado no artigo 11º do seu articulado.

XXV. Ora, não havendo violação dos artigos 58º, 59º, 63º e 73º do RGEU, nem do artigo 24º, nº 1, alínea a) do RJUE, não há qualquer violação do artigo 66º da CRP, nem, consequentemente do artigo 9º da Lei nº 11/87, de 7 de Abril.

XXVI. Destarte, por não estar em causa um direito fundamental, não estamos perante um acto nulo, pelo que a impugnação do mesmo não pode ser efectuada a todo o tempo, e deveria a A. ter cumprido o prazo previsto no art. 58º, n.º 2, alínea b), o que não fez.

XXVII. Ora, a inércia da A. não pode ser premiada, pelo que, não pode agora, quase 3 anos após a pratica do acto, vir impugná-lo.

XXVIII. Sendo manifesta a existência de uma circunstância que obsta ao conhecimento de mérito da acção – a extemporaneidade do pedido - por decurso do prazo de impugnação do acto.

XXIX. Pelo que andou bem a douta sentença recorrida ao declarar a caducidade do direito da A. para intentar a acção».

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia.

Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento com dispensa de vistos.

2. FUNDAMENTOS

2.1. MATÉRIA DE FACTO

Da decisão judicial recorrida resultam assentes os seguintes factos:

«A) Em 22 de Setembro de 2006, a Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal de Amarante aprovou as obras que incidem sobre o prédio sito em Cumeeira, Figueiró, (Santiago). Amarante, pertencente a J. ….

B) A A. interpôs a presente acção administrativa visando a impugnação do acto administrativo, referido em A), no dia 27 de Julho de 2009.

C) A Autor imputou ao acto, identificado em A), as ilegalidades de violação de lei.

D) A A. interpôs um procedimento cautelar de Embargo de Obra Nova, no Tribunal Judicial de Amarante, o qual correu termos com o nº 745/09.9TBAMT, do 3º Juízo, contra os Contra-interessados e relativa às obras licenciadas pelo Despacho referido em A).

E) No art. 10º da petição inicial do procedimento referido em D), a A. alega que “No dia 25 de Março de 2009, a requerente teve conhecimento que os requeridos iniciaram a construção do um muro, em meados de Março do presente ano, de demarcação do seu prédio com o da requerente».

2.2- O DIREITO:

O recurso jurisdicional interposto pela recorrente será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 685º-A todos do CPC aplicáveis, ex vi, do artº 140º do CPTA e, ainda, artº 149º do mesmo diploma legal, uma vez que, o Tribunal de recurso, em sede de apelação, não se limita a analisar a decisão judicial recorrida, dado que, ainda que a declare nula, decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” - cfr. o comentário a este propósito efectuado in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade.

QUESTÕES A DECIDIR:

A recorrente, neste recurso, versa somente matéria de direito, pretendendo que as ilegalidades apontadas ao acto impugnado sejam enquadradas nas figura jurídica da nulidade, para desta forma lograr ver tempestiva a apresentação em juízo da presente acção.

Com efeito, não põe em causa a data tida por referência do conhecimento do acto, nem a data da interposição da acção, nem tão pouco, as regras aplicadas na decisão recorrida respeitantes ao prazo previsto na al. b), do nº 2, do artº 58º e, nº 1 do artº 59, ambos do CPTA e 144º do CPC relativo à contagem do prazo dos 3 meses.

Apenas pretende que a alegada violação dos artºs 58º, 59º, 63º e 73º do RGEU [referentes aos afastamentos legalmente exigidos, ao arejamento, iluminação natural e exposição solar], sejam considerados violação de direitos fundamentais ou análogos, designadamente do direito ao ambiente e qualidade de vida consagrado no artº 66º da CRP e deste modo, passíveis de gerar a nulidade do acto impugnado [de referir que quanto ao invocado desvio de poder, nenhum facto é alegado, em concreto, pela recorrente].

Porém, e como decidido na decisão recorrida, as ilegalidades apontadas, a procederem, apenas originariam a mera anulabilidade do despacho impugnado e nunca a sua nulidade, bastando para tanto ter em conta o disposto nos artºs 133º e 135º do CPA.

Com efeito, a sanção que recai sobre um acto administrativo inválido é da sua anulabilidade (artº 135º do CPA), só ocorrendo nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade (artº 133º do CPA).

O que significa que só são nulos dois tipos de actos administrativos:

a) os especificamente indicados na lei – os enumerados no nº 2 do citado artº 133º ou noutro preceito legal.

b) os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falta um dos seus elementos essenciais.

E esta opção do legislador é perfeitamente compreensível se atentarmos que o regime da nulidade (que gera a absoluta incapacidade de produzir efeitos e a possibilidade da sua impugnação judicial a todo o tempo) tem de ser conciliado com os princípios da certeza e da estabilidade, fundamentais na actividade e nas relações administrativas, de molde a não pôr em causa a eficácia e segurança desta actividade da administração com os seus administrados.

E porque assim é, a nulidade apenas se verifica quando existir norma que expressamente a declare.

Desta forma, repetimos, os actos nulos são por natureza aqueles a que falta qualquer um dos seus elementos essenciais, como resulta do disposto no nº 1, do artº 133º do CPA, considerando-se estes elementos essenciais, como aqueles aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no artº 120º do mesmo diploma legal.

Daí que se afirme que a sanção da nulidade só deve ser aplicada aos actos administrativos que, por carecerem dos seus elementos constitutivos, só formalmente têm essa aparência e a todos aqueles que sejam ofensivos dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas [cfr. al. d), do nº 2, do art.º 133º do CPA].

Na decisão recorrida, depois de se enumerarem as normas aplicáveis que prevêem os prazos de impugnação de actos administrativos no caso de lhes serem imputados apenas ilegalidades que gerariam, a proceder, a mera anulabilidade [3 meses – artsº 58º, nº 2, al. b) e 59º, nº 1, ambos do CPTA] e de se fazer a distinção entre a nulidade e a mera anulabilidade [artºs 133º e 134º do CPA], concluiu-se que, no caso concreto, as ilegalidades suscitadas são apenas passíveis de gerar a anulabilidade dos mesmos, pelo que se declarou a caducidade do direito de acção, dado que a presente acção foi intentada pela recorrente muito tempo depois dos 3 meses previstos na al. b), do nº 2, do artº 58º do CPTA.

E a nosso ver, nada há que possa pôr em causa o assim decidido.

Com efeito, mesmo a verificar-se a violação dos normativos invocados pela recorrente, por alegadamente não terem sido cumpridas as distâncias entre as duas edificações, a perda de iluminação natural e arejamento, tais ilegalidades mesmo que enquadradas no direito a um ambiente de vida sadio e ecologicamente equilibrado (artº 66º da CRP) são apenas passíveis de anulação dos actos impugnados e nunca da sua declaração de nulidade.

Na verdade, se dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d), do nº 2 do artº 133º do CPA e de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como, aos direitos de carácter análogo àqueles incluídos no texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária, o caso dos autos não tem aqui enquadramento legal.

Com efeito, como referem alguns autores, o que o legislador pretendeu, foi tutelar o chamado “núcleo duro” destes direitos, consagrando deste modo o artº 133º, nº 2, al. d) do CPA.

Aliás a este respeito, referem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo “… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos...” e “... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…” (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5ª edição, pág. 799, nota 36).

Mas, caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.

Atento o supra exposto e tendo em consideração que os direitos que a recorrente alega que se encontram postergados, não preenchem este “núcleo duro”, nem tão pouco se podem enquadrar nos denominados direitos análogos, temos que não pode a eventual violação dos mesmos gerar a nulidade pretendida, para desta forma, obter a tempestividade da acção.

Pelo que, atendendo à data em que a recorrente teve conhecimento do acto impugnado e a data em que foi intentada a presente acção [descontando o período de férias judiciais que entretanto ocorreu] é manifesto que a decisão recorrida não padece de quaisquer dos erros e ilegalidades que lhe são imputados.

Improcede, pois, sem necessidade de quaisquer outras considerações, o recurso apresentado.

3- DECISÃO:

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Notifique.

DN.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º, do CPTA).

Porto, 02 de Março de 2012

Ass. Maria do Céu Neves

Ass. Ana Paula Portela

Ass. José Augusto Araújo Veloso