IIIO Direito
1- Do recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Cascais
Não alegou a CMC do recurso que interpôs a fls. 326.
Assim, não tendo a 1ª instância proferido o despacho adequado à omissão verificada, não resta ao STA senão fazê-lo.
Posto isto, sem mais formalidades, nos termos dos arts. 291º, nº2 e 690º, nº3, do CPC e 1º e 102º da LPTA, julgá-lo-emos deserto.
2Do recurso interposto do despacho de fls. 200
..., recorrido particular no recurso contencioso, interpôs a fls. 213 recurso jurisdicional do mencionado despacho que rejeitou a “questão prévia” de ilegitimidade processual activa das recorrentes que havia suscitado na sua contestação de fls. 64/76.
Para o dito despacho, as recorrentes seriam parte legítima.
Diferentemente, para o recorrente (cfr. alegações de fls. 282 e sgs), as ora recorridas (recorrentes contenciosas) não teriam vantagem no eventual provimento do recurso do acto na parte relativa às licenças atribuídas aos candidatos referidos nas alíneas a) e c) do nº1 do art. 3ºdo programa de concurso.
E mesmo na parte relativa à alínea b), entende que as recorrentes não demonstram estarem em condições de lhes ser atribuída qualquer licença, face aos termos e critérios fornecidos pelo nº2 do art. 6º da Portaria nº 149/79.
Vejamos.
Habitualmente são levados em consideração no contencioso administrativo para a caracterização da legitimidade activa(cfr. art. 821º, nº2, do C.A.; art. 46º, nº1, do RSTA) os critérios do interesse directo, pessoal e legítimo.
Directo, na medida em que do provimento do recurso lhe advenha um proveito imediato e objectivo. Directo, na medida também em que o provimento implique a anulação do acto que esteja a constituir um obstáculo à satisfação de uma pretensão ou seja causa imediata de um prejuízo(M. Caetano, Estudos de Direito Administrativo, edições Ática, nº 46, pag. 240 e Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., II, pag. 1356; Fermiano Rato in Revista de Direito Administrativo; F. Amaral, Direito Administrativo, IV, 1988, pag. 168/170; Ac. STA de 28/4/94, in AD nº 394/1111). E esse interesse directo haverá de traduzir-se numa verosímil posição de utilidade ou vantagem, independentemente de ficar ou não eliminada a causa da lesão que motive o recurso(Ac. do STA de 22/02/93, Rec. Nº 25 160). Nesta perspectiva, a legitimidade não é a legitimidade condição, ligada ao fundo da causa, mas como se disse mero pressuposto processual(Ac. do STA de 17/11/96, Rec. Nº 38005 e1/10/98, Rec. Nº 43 423, entre outros).
Pessoal, no sentido da existência de um relação de titularidade entre a pessoa do recorrente e a pretensão por cuja vitória pugna ou o prejuízo causado pelo acto cuja anulação pretende obter (M. Caetano, in «Estudos...», pag. 242 e «Manual...», II, 1357).
Legítimo, supondo-se estar em sintonia com a ordem jurídica estabelecida e por esta não reprovada (M. Caetano, «Manual...» cit, II, pag. 1357; F. Amaral, ob. cit. pag. 171; Guilherme da Fonseca, in «Condições de procedibilidade» na obra Contencioso Administrativo, Livraria Cruz, Braga, pag. 201).
Ora, cremos que às recorrentes não se pode deixar de reconhecer que gozam de legitimidade activa segundo os critérios acabados de definir.
Mesmo concedendo que os grupos de candidatos referentes às três alíneas do art. 3º se submetem a factores de preenchimento autónomos e distintos(sendo que as recorrentes foram opositoras pelo grupo da al.b)), também não deixa de ser verdade que eventual procedência dos vícios apontados à forma como no acto foram concedidas algumas licenças a candidatos dos grupos a) e c) pode trazer à esfera das recorrentes um efeito positivo, uma vantagem, uma utilidade. Essa vantagem decorre da circunstância de poderem vir a beneficiar do facto de alguma das licenças desses dois grupos não serem atribuídas e, assim, virem a reverter para o grupo em que elas se encontram, face ao que expressamente prescreve o nº 7 do Programa do Concurso (fls. 22).
Portanto, anulado o acto e colocada a possibilidade de alguns candidatos não virem a ser contemplados com as licenças disponíveis, é preciso admitir que as recorrentes possam vir a ser as beneficiárias dessa eventualidade que o referido Programa do Concurso prevê. O interesse é directo e pessoal, porque toca favoravelmente as suas esferas, e nada há que o reprove na ordem legal estabelecida.
Logo, torna-se evidente a legitimidade activa das recorrentes, tal como no despacho em crise foi decidido.
Deste modo, improcedem as conclusões das alegações do recorrente.
3Dos recursos principais
3.1- Recurso apresentado pela “...”
3.1.1- Para a recorrente particular “...” a sentença não andou bem nos dois vícios que considerou procedentes.
Vejamos o primeiro.
Segundo o M.mo Juiz “a quo” teria havido violação do nº4 do art. 4º do DL nº 74/79, de 4/04 e do nº2 do art. 6º da Portaria nº 149/79, da mesma data.
Para a sentença, a atribuição de 5 licenças à ora recorrente “...” não seria possível, face ao número de motoristas(nove) que a integram. Quatro seria o número máximo de licenças a conceder.
O art. 4º, nº4, do DL nº 74/79 dispõe o seguinte: «Às cooperativas não poderão ser concedidas mais licenças do que o número dos motoristas seus associados».
E o nº 2, do art. 6º da citada Portaria nº 149/79 prescreve: « A prioridade entre cooperativas será decidida pela localização das suas sedes, de acordo com o critério estabelecido no número anterior e, caso aquele não seja decisivo, dar-se-á ainda preferência à cooperativa que integre os motoristas que somem mais tempo de exercício efectivo de profissão, considerando dois motoristas por cada licença a atribuir».
Isto quer dizer que, dentro da 2ª ordem de prioridades mencionadas no art. 3º do citado Decreto-lei, a 1ª preferência é concedida à cooperativa que tiver a sua sede na freguesia em que se verificar a vaga ou em qualquer das freguesias da sede do concelho se as vagas aqui ocorrerem(nº1, do art. 6º da Portaria). Mas se houver mais do que uma cooperativa nas mesmas condições, o factor de preferência relativa deixa de ser o da localização, para passar a ser o da soma de tempo de serviço efectivo da profissão dos motoristas que a cada uma pertençam.
A questão que está por resolver é saber se essa contagem se faz em bloco, isto é, pela soma do tempo de serviço de todos os motoristas de cada cooperativa, ou se haverá de se fazer de forma parcelar reportada a cada subconjunto de cada dois motoristas para cada uma das licença a atribuir.
A letra da lei não é clara, reconheçamo-lo.
Cremos, porém, que o critério de preenchimento desse grupo não deve ser o que a sentença perfilhou. A sentença procedeu do seguinte modo:
Atendeu em primeiro lugar ao tempo de serviço global apresentado por cada uma das cooperativas. Ou seja, acolheu a ordem de graduação estabelecida pela Câmara, com o resultado assim obtido:
1º “...”, com 54 anos, 04 meses e 23 dias de serviço;
2º “A...”, com 31 anos, 02 meses e 22 dias de serviço;
3º “B...”, com 18 anos, 8 meses e 26 dias de serviço.
Depois disso, partiu para a atribuição das licenças segundo a “ratio” de dois motoristas por cada uma.
A Câmara atribuiu à primeira delas 5 licenças. A sentença, entendendo que a “...” dispunha de apenas 9 (e não dez) cooperantes ao seu serviço, afirmou que só deveriam ser-lhe concedidas 9 licenças. Por isso anulou o acto.
Quer dizer que se tivesse considerado os 10 motoristas, teria sufragado a decisão administrativa e a “...” disporia de 5 novas licenças, enquanto para as outras duas candidatas restaria uma só.
Levado este método às últimas consequências, isso quereria dizer que se a “...” tivesse ao seu serviço doze motoristas(e se no conjunto todos perfizessem um maior tempo de serviço efectivo), ser-lhe-iam atribuídas as 6 licenças de aluguer disponíveis.
Ora, um tal método seria impróprio e contrário ao próprio espírito da lei.
Na verdade, a filosofia do diploma vai inteira para o primado da antiguidade do motorista no exercício dessa profissão. Basta ver o que se passa para os que se encontram na previsão da al.a), do nº1, do art. 3º do D.L. nº 74/79(motoristas profissionais). Terão que ter um número mínimo de doze meses(um ano) de exercício da profissão(cit. disposição e 6º, nº1, da Portaria nº 149/79), estabelecendo-se a graduação dos concorrentes segundo uma escala decrescente de tempo de exercício de profissão de motorista, o que é, aliás, normal à luz dos mais comuns factores de graduação em procedimentos concursais. Para tantos os lugares(leia-se aqui licenças), serão beneficiários os candidatos colocados nas posições correspondentemente “elegíveis”, digamos assim.
E isto ainda assim será, mesmo que porventura os critérios da residência não funcionem para esses concorrentes, pois o art. 7º, nº 1, da Portaria insiste na tónica de que, nesses casos, «a classificação dos candidatos será feita segundo o critério do tempo de exercício efectivo da profissão ou actividade»
Se isto é assim relativamente aos motoristas profissionais, cremos que o enquadramento dos cooperantes dentro da categoria das cooperativas não poderia deixar de obedecer ao mesmo critério, porque o impõe a unidade sistemática do diploma.
De outro modo, poder-se-ia beneficiar uma cooperativa apenas por ter mais motoristas ao seu serviço, ainda que individualmente alguns deles estejam a exercer a profissão há muito menos tempo de que outros(muito mais antigos na profissão) que integrem cooperativas de menor dimensão.
Em nossa opinião, o objectivo da lei não é o de favorecer as cooperativas de maior dimensão, para o que seríamos arrastados se apenas considerássemos a adição do número de anos de serviço de todos os seus cooperantes. Pensamos, antes, que os diplomas referidos se movem por um critério objectivo e sensato, que é o de beneficiar as cooperativas que abriguem motoristas com maior experiência, e por isso com aparente maior capacidade de condução e, simultaneamente, mais ampla garantia de segurança rodoviária (veículos e pessoas). Se o transporte de passageiros em veículos de aluguer é um serviço público, o interesse público imanente não pode deixar de contemplar o factor segurança, para o que o tempo de exercício efectivo de profissão indiciariamente concorre.
Por esta razão, não nos parece que o critério da divisão do número total de cooperantes por dois («...dois motoristas por cada licença a atribuir») seja acertado. Em suma, não nos parece possível reconhecer a preferência tratada no nº2 do art. 6º da Portaria nº 149/79 à cooperativa que no seu conjunto, ou em bloco, apresente um maior número de anos de exercício efectivo de profissão.
Para cumprir os objectivos, o espírito e a unidade sistemática da lei, parece-nos ser necessário ir mais fundo na procura da solução.
Segundo nos parece, aquele dispositivo legal tem o seguinte alcance: Em cada grupo de dois motoristas, e para cada licença a atribuir, dar-se-á preferência à cooperativa que (em cada um desses grupos) some mais tempo de exercício efectivo de profissão.
A entender-se ser esta a prescrição normativa, como nos parece ser, então o critério concretamente seguido pelo acto e pela sentença(nesta última, embora, com a limitação decorrente da falta de um motorista para a atribuição da 5ª licença à “...”) está errado. Seria, pois, necessário efectuar o preenchimento rateado de cada licença por cada grupo dos dois motoristas de cada cooperativa que apresentasse a maior soma de tempo de serviço respectivo. E se a soma de cada grupo de dois motoristas mais antigos alcançasse um tempo de serviço superior ao grupo mais antigo da cooperativa opositora, seria a primeira bafejada com a atribuição de uma licença em disputa, e assim sucessivamente.
Assim, por exemplo, a atribuição da 1ª licença caberia à “...”, por ter ao seu serviço os dois candidatos mais antigos de todos quantos participam nas três cooperativas concorrentes (com 10 anos, 06 meses, um, e 08 anos, 02 meses e 19 dias, o outro); a atribuição da 2ª licença pertencer-lhe-ia igualmente, por serem seus os dois motoristas mais antigos no exercício da profissão (com 7 anos, 6 meses e 6 anos e 7 meses, respectivamente). E idêntico processo deveria ser seguido quanto às restantes quatro licenças em disputa.
Esta parece-nos, com efeito, a única interpretação certa (e justa, acrescente-se)que é possível extrair do nº2, do art. 6º citado.
A anulação do acto é, pois, de manter no que concerne às cooperativas. Não, porém, pelo fundamento da sentença, nem pelos argumentos esgrimidos pela ora recorrente, mas pelos acabados de expôr.
3.1.2- A recorrente “...” considera ainda que inexiste qualquer vício de violação de lei nesta parte da deliberação. A sentença, diferentemente, considerou ainda que o ponto 4º, alíneas a) e c) do programa do concurso não respeitou o conteúdo das alíneas a) e c) do nº1, do art. 3º do DL nº 74/79. Vejamos quem tem razão.
As alíneas em causa do programa do concurso estabelecem que poderiam ser concorrentes:
- «a)motoristas profissionais de taxi exercendo a profissão há mais de um ano;
- b)restantes concorrentes individuais, desde que motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano».
As alíneas correspondentes do diploma legal citado dispõem que na atribuição de licenças se observaria a seguinte ordem de prioridades:
- «a)Motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano;
- c)Outros concorrentes».
Realmente, o DL nº 74/79 não faz qualquer distinção a propósito das categorias diferenciadas de motoristas profissionais que possam candidatar-se à atribuição das licenças na mencionada alínea a) do nº1, do art. 3º. Na alínea em apreço cabem, pois, todos os motoristas profissionais, sejam ou não motoristas de taxi. E o próprio art. 6º, nº3, da Portaria nº 149/79 também não consagra nenhuma preferência aos motoristas de nenhuma categoria especial de veículos.
Nessa alínea apenas se devem compreender os que como motoristas profissionais são definidos pelo nº2 do art. 3º do mesmo Decreto-lei, isto é, os que exercem a actividade de condução como profissão, mediante retribuição, sob a autoridade e direcção de outrém. Nessa previsão incluem-se todos quantos exerçam, como modo de vida, a condução de veículos automóveis(Ac. do STA de 18/3/82, in AD nº 250/1222), não sendo legítimo fazer discriminações positivas em favor dos motoristas profissionais de táxi (uma tal discriminação apenas veio a ser estabelecida para a atribuição de 131 licenças no concelho de Lisboa, através da Portaria nº 358/93, de 25/03).
Logo, não seria permitido que a 1ª prioridade na atribuição do contingente das licenças fosse conferida apenas aos motoristas de taxi, porque isso restringia à partida o leque de potenciais candidatos que a ela poderiam aceder.
Da mesma maneira, a alínea c) dos pontos 4º e 6º do programa de concurso não corresponde ao conteúdo da alínea c) do nº1, do art. 3º do DL 74/79.
A expressão «Outros concorrentes» ali previstos tem uma abrangência lata que não se compadece com a limitação introduzida pelo programa de concurso, quando apenas permitiu que a ela acedessem os «restantes concorrentes individuais, desde que motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano».
O STA já se pronunciou sobre o assunto. Para efeitos de atribuição de licenças nessa categoria de candidatos, a preferência é dada a todos os outros motoristas profissionais, industriais de transporte e concorrentes com carta de condução, face ao disposto no art. 6º, nº3, da mesma Portaria(é certo que o proémio do número fala expressamente em alínea a) do artigo 3º, mas essa referência só por lapso permaneceu no diploma, entendendo-se portanto que se reporta à alínea c) do art. 3º: neste sentido, o Ac. do STA de 14/11/96, Rec. nº 39 062-Z, in Ap. ao DR, de 15/4/1999).
É verdade que o ponto 4º do programa tem por objectivo fixar os pressupostos de admissão ao concurso, e não a fixação dos critérios de prioridades. De qualquer maneira, o contingente das licenças seria o que consta do ponto 6º do programa, que reproduz “ipsis verbis” a literalidade do ponto 4º. Logo, mesmo atendendo à redacção do ponto 5º do programa(algo diferente dos outros pontos referidos), é bom de ver que não há na definição desses critérios um acolhimento do que sobre o assunto os diplomas em apreço contêm.
Por conseguinte, tendo o acto impugnado sido alicerçado nas referidas normas ilegais do programa do concurso(que, sendo normas regulamentares, deveriam conformar-se com as leis e princípios aplicáveis ao concurso: Ac. do STA de 11/04/2000, Rec. nº 45 845), é anulável por violação de lei, tal como foi decidido na sentença, que assim nesta parte se tem que manter.
3.2- Do recurso apresentado por ...
3.2.1- Para este recorrente, a sentença não poderia constituir o meio processual adequado à apreciação das normas regulamentares que consubstanciavam o programa do concurso.
Não se trata, porém, de fazer a apreciação autónoma das disposições regulamentares do programa do concurso, mas sim, como atrás concluímos, de indagar se o acto administrativo que as aplica é ou não ilegal por se fundar em ilegalidade de normas. Ora, para se alcançar tal conclusão, tornava-se necessário efectuar uma análise sobre a conformação da norma regulamentar à norma legal a que devia obediência, pois se sabe ser inválido o acto administrativo fundado na aplicação de regulamento contrário à lei (Ac. do STA de 28/06/73, in AD nº 146/159; T.Pleno do STA de 25/07/84, in AD nº 283/822; tb. cit. Ac. do STA de 11/04/2000; tb. Ac. de 31/05/2000, Rec. Nº 40 892).
Improcedem, pois, as conclusões a) e b) das suas alegações.
3.2.2- Considera, ainda, que a sentença incorreu em erro de julgamento na interpretação que fez das alíneas a) e c) do nº1, do art. 3º do DL nº 74/79 e do seu confronto com as mesmas alíneas do ponto 4º programa do concurso.
Em seu entender, o Mmo Juíz “a quo” fez confusão, pois que o ponto 4º referido apenas alude aos critérios de admissão a concurso, enquanto as prioridades estão estabelecidas no ponto 5º.
Sobre o assunto, porém, já nos pronunciámos em 3.1.2. supra., pelo que nos dispensamos de repetir o que sobre o assunto ali dissemos.
Significa, pois, que a conclusão c) das alegações é igualmente improcedente.
3.3- Recurso jurisdicional de ...
3.3.1- Este recorrente (que na contestação de fls. 143 havia suscitado a ineptidão da p.i.) vem agora no recurso jurisdicional defender que as recorrentes contenciosas “A...” e “B...”(ora recorridas) apenas poderiam pôr em crise a deliberação impugnada na parte que lhes dissesse respeito, ou seja, na parte relativa à categoria a que no concurso se candidataram de «cooperativas de motoristas profissionais cujo objecto seja a exploração da indústria de aluguer em veículos de passageiros». Só nessa parte teriam legitimidade activa, diz.
Mas não tem razão, tal como tivemos ocasião de dizer quando da análise à mesma questão da ilegitimidade activa invocada pelo recorrente ... no recurso interposto a fls. 213 do despacho de fls. 200vº (cfr. ponto III-2, supra).
Para não nos repetirmos, remetemos para o que ali afirmamos.
Assim, julgamos improcedente as conclusões respectivas.
IVDecidindo
Face a todo o exposto, acordam em:
A- Declarar deserto o recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Cascais, pelos fundamentos expostos em III-1 supra; e B- Negar provimento:
1º- ao recurso jurisdicional interposto a fls.213 por ... e, em consequência, confirmar o despacho de fls. 200vº reconhecendo legitimidade às recorrentes contenciosas;
2º- ao recurso jurisdicional interposto por "...", confirmando a sentença recorrida e, por essa razão, mantendo anulada a deliberação impugnada, embora pelos fundamentos expostos em III- 3.1.1. supra, na parte relativa à concessão das licenças às cooperativas concorrentes;
3º- ao recurso jurisdicional interposto pelos recorrentes ... e ..., confirmando a sentença recorrida.
Custas do recurso jurisdicional pelos recorrentes ..., “...” e ... fixando-se em € 450 e €225, €350 e €125, e €300 e €150 a taxa de justiça e procuradoria a cada um deles, respectivamente, sendo que as custas relativamente ao 1º recorrente são devidas pelos dois recursos por si interpostos.
Lisboa, STA, 2002/10/31
Cândido de Pinho – Relator – António Samagaio – Pais Borges
