0157/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O poder-dever de «gestão processual» permite ao juiz dirigir activamente o processo, tomando as providências necessárias ao seu andamento célere e legal, o que inclui a adopção dos actos indispensáveis à regularização da instância; II- Perante petição inicial ostensivamente deficiente de elementos exigidos por lei, incluindo a própria identificação do demandado, impeditiva da citação, pode o juiz, ao abrigo do dito poder-dever, ordenar que a secretaria cumpra o artigo 80º do CPTA; III- Não constitui «caso julgado», impeditivo do exercício desse poder-dever, a existência de anterior ordem superior no sentido de ser distribuído o expediente que constitui a petição inicial.

I. Relatório 1. A………….., advogado - com cédula profissional nº......., de 09.02.68 - vem «reclamar» para a Secção de Contencioso Administrativo, deste Supremo Tribunal, do despacho proferido pelo Relator que «decidiu confirmar a recusa da petição inicial». Alega o seguinte: a) A………………., notificado do despacho do Exmo. Juiz Conselheiro de 21.04.2016, a folha 20 dos autos, reclama para a CONFERÊNCIA ao abrigo do disposto no artigo 652º , nº3, do CPC , dizendo, com a devida vénia: I- Inocuidade das decisões singulares de 19.02.2016, a folha 5, 16.03.2016, a folhas 13 e 14, e 21.04.2016, a folha 20; A reclamação que subiu a esse Venerando Tribunal foi mandada distribuir «superiormente» como consta da informação da Exma. Escrivã de Direito, de 24.02.2016, remetida com o ofício de 25.02.2016; Tal decisão é material e juridicamente ineliminável do processo e da ordem jurídica; Qualquer decisão que intencione eliminá-la é inócua nos termos do disposto no artigo 625º do CPC , por maior que seja o poder de autoridade de que se revista. É o que acontece com as supra referenciadas decisões singulares; Esta consequência é postulada pelas garantias consignadas nos artigos 2º e 32º, nº9, da CRP, no que tange à tutela da confiança nas instituições jurídicas, e segurança jurídica dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos nos termos do seu artigo 202º, nº2; São estas garantias que as normas do artigo 625º do CPC concretizam no plano da lei ordinária. Pelo que, com o sentido oposto, isto é, com o sentido de que uma decisão definitiva de uma entidade competente sobre uma pretensão de um cidadão pode ser material ou juridicamente eliminada, não pode ser aplicada por ser desconforme com a CRP e com os princípios que nela são consagrados [ver seu artigo 3º, nº3] , e por ser expressamente proibida pelo seu artigo 204º; Sobre a força vinculativa de decisão não impugnada pelas partes, recorda-se também o disposto no artigo 635º , nº5, do CPC , e já antes consagrado no artigo 684º, nº4, do anterior, mesmo quando haja anulação do processo; Pelo que também a norma de competência aplicada na decisão de 19.02.16 é inconstitucional; II- Expressão material da recusa de petição inicial prevista no artigo 80º do CPTA; A recusa prevista no artigo 80º do CPTA traduz-se no seu não recebimento com indicação pela secretaria, por escrito, do fundamento da rejeição; Tais factos inexistiram e não podem ser ficcionados; Natureza do requerimento «superiormente» mandado distribuir; Por requerimento de 23.03.2015, dirigido ao Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS] , foi pedido que os requerimentos com ele reapresentados fossem conclusos ao Juiz substituto a quem eram dirigidos, em virtude da secretaria os ter concluído a Desembargador contra quem corria incidente de suspeição, e que fora já declarado impedido pelo mesmo Presidente. Tal requerimento foi indeferido por despacho de 06.04.2015, em que também foi ordenado se cumprissem os despachos do Juiz alvo de suspeição; Por requerimento de 20.04.2015 dirigido ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais [CSTAF] , apresentado no TCAS, foi deduzida reclamação contra aquela decisão de 06.04.2015. Tal reclamação foi aceite no TCAS, e remetida ao CSTAF; Por acórdão do CSTAF de 30.06.2015, foi deliberado não conhecer da reclamação por ele se julgar incompetente em razão da matéria, e declarando ser competente para o efeito a Secção do Contencioso Administrativo do STA; Por requerimento de 13.07.2015 dirigido ao CSTAF, o reclamante pediu se cumprisse o artigo 41º , nº1, do CPA /2015, ordenando a remessa da reclamação apresentada no TCAS à Secção de Contencioso Administrativo do STA. Por ofício de 05.11.2015, o reclamante foi notificado de uma decisão singular, não datada, de indeferimento do seu requerimento de 13.07.2015, em que é invocada a inaplicabilidade do artigo 41º do CPA , sem qualquer fundamentação; Por requerimento de 12.11.2015, o reclamante arguiu a nulidade da dita decisão singular, e, invocando o disposto nos artigos 2º , 5º , nº1, e 11º , nº1, do CPA , pediu que a reclamação de 20.04.2015 fosse remetida à Secção de Contencioso Administrativo do STA. Por deliberação do CSTAF de 19.01.2016 foi reconhecida a ineficácia da decisão singular notificada por ofício de 05.11.2015, e indeferido o pedido de remessa da reclamação à dita Secção do STA; Com os fundamentos constantes do requerimento de 03.02.2016, entrado em 04.02.2016, foi pedido a esse Venerando Supremo que ordene a subida da reclamação retida no CSTAF; Assim, é evidente que o requerimento de 03.02.2016, «superiormente» mandado distribuir e efectivamente distribuído, não consubstancia petição inicial de acção sujeita ao artigo 80º do CPTA; Salvo melhor entendimento, só o deferimento do pedido pode proporcionar o conhecimento do mérito do pedido da reclamação administrativa apresentada no TCAS em 20.04.2015 e por ele admitida. Termos em que pede que, sobre a matéria dos despachos de 19.02, 16.03 e 21.04.2016, seja prolatado acórdão declarando-os nulos e ineficazes, e ordene a remessa ao STA da reclamação retida, para conhecimento do seu mérito. 2. Colhidos os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a «reclamação». II. De Facto São os seguintes os factos, colhidos dos autos, a ter em conta na decisão: 1- Em 11.02.2016 deu entrada e foi registada neste STA a petição inicial que consta de folhas 2 a 4 dos autos, e que ora damos por integralmente reproduzida; 2- Em 17.02.2016 a mesma foi distribuída na Secção de Contencioso Administrativo, e na 1ª espécie, isto é, como «acção administrativa especial de acto dos órgãos superiores do Estado» - ver folha 1 dos autos ; 3- Em 19.02.2016 foi aberta «conclusão» com informação de que «surgem dúvidas quanto à tramitação dos presentes autos, pelo que V. Exª ordenará o que tiver por conveniente» - folha 5 dos autos ; 4- Nessa mesma data, foi proferido pelo Relator o seguinte despacho: «É ostensiva a falta de elementos na petição inicial, que são exigidos por lei. Assim, antes de mais nada, e já fora da devida oportunidade legal, cumpra a secretaria o dever resultante do artigo 80º do CPTA - ver folha 5 dos autos ; 5- Em 24.02.2016 a petição inicial foi recusada nestes termos: «Foi entregue em mão, nesta secção central, por funcionária do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o expediente que constitui folhas 2 a 4, cuja distribuição foi ordenada superiormente. Não estando a referida petição devidamente elaborada, nos termos do artigo 80º do CPTA, e conforme o ordenado no despacho que antecede determina-se a recusa da mesma» - ver folha 6 dos autos ; 6- Em 08.03.2016, o subscritor da petição inicial dita em 1 apresentou a exposição que consta de folhas 9 e 10 dos autos, dadas por reproduzidas; 7- Em 16.03.2016 foi proferido pelo Relator o seguinte despacho [folhas 13 e 14 dos autos] : I. Relatório breve Por imposição legal, a petição inicial deverá, além do mais, ser deduzida de forma articulada, ser dirigida ao tribunal em que é apresentada, identificar as partes, indicar a forma de processo, e declarar o valor da causa [artigo 78º, nº2 alíneas a) b) d) e h), do CPTA] . No caso de ter sido omitido qualquer um destes deveres, a «secretaria» onde a «petição inicial» é apresentada deve recusá-la, cabendo-lhe fazer esta triagem, com base na falta desses elementos objectivos, de forma a não ser submetido a distribuição um «papel» inapto a desempenhar a função de articulado inicial de uma acção judicial [artigo 80º, nº1, alíneas a) e c), do CPTA] . Porque, no presente caso, a «petição inicial» foi distribuída ostentando falhas manifestas daqueles deveres, o despacho de folha 5 ordenou à secretaria que cumprisse o imposto pelo artigo 80º do CPTA. Trata-se de despacho dirigido exclusivamente à secretaria, e não, obviamente, ao autor da «petição inicial», e visando acautelar a possibilidade legal de apresentação de «reclamação» por parte do apresentante [artigo 80º nº2 do CPTA] . A secretaria, recusou a «petição» da forma constante de folha 6. A esta recusa reagiu o apresentante nos termos constantes de folhas 9 e 10. II. Apreciação Sob pena de configurar um requerimento anómalo, o de folhas 9 e 10 não pode deixar de ser encarado como «reclamação» da recusa da petição inicial pela secretaria. Mas esta deve ser inteiramente confirmada. Efectivamente, a peça apresentada neste Supremo Tribunal, começa por não ser clara quanto à entidade a quem se dirige. É dirigida, no seu cabeçalho, aos Conselheiros do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, para, de seguida, dizer que impugna deliberação - não sendo claro qual é a deliberação - perante a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. Não se apresenta articulada, não identifica com clareza a entidade demandada, não indica a forma de processo nem indica o valor da causa. Assim, e por falta ostensiva destes últimos elementos, deve ser «confirmada», com base no artigo 80º, nº1, alíneas a) e c), do CPTA, a recusa da petição inicial pela secretaria deste Supremo Tribunal [ artigo 559º do CPC ex vi 80º nº2 do CPTA] . III. Decisão Nestes termos, decidimos confirmar a recusa da petição inicial. […] ; 8- Em 07.04.2016, o subscritor da petição inicial referida em 1 arguiu nulidade processual nos termos constantes de folha 18 dos autos, dada por reproduzida; 9- Em 21.04.2016, tal nulidade processual foi indeferida pelo seguinte despacho do Relator: […] O requerente vem arguir «nulidade processual» [ artigo 195º , nºs 1 e 2, do CPC ] por, a seu ver, «inexistência de decisão sobre o teor do requerimento de 07.03.2016, e a consequente anulação do despacho de 16.03.2016». Tal nulidade processual ocorrerá, segundo a lei, se ocorrer a arguida omissão, e se ela for cominada por lei com a nulidade ou puder influir no exame ou na decisão da causa. Ora, desde logo a omissão não ocorre. Na verdade, como emerge do teor do despacho de 16.03.2016, o requerimento de 07.03.2016 foi devidamente tido em conta, embora encarado, pelas razões aí brevemente assinaladas, como «reclamação» da recusa da petição inicial. O requerente pode não concordar com a decisão, e está no seu direito, mas o que não existe é a omissão ora esgrimida e alegadamente indutora de nulidade. Aliás, surpreende que tendo os presentes autos nascido de forma tão anómala, se persista na sua manutenção. Nestes termos, indeferimos a arguição de nulidade processual de folha 18. […] E é tudo, quanto a matéria de facto. III. De Direito 1. Nos termos do artigo 78º do CPTA , a petição inicial deverá ser deduzida «por forma articulada» , e nela deve o autor, nomeadamente, «designar o tribunal em que a acção é proposta» [nº2 alínea a)] , «identificar as partes, incluindo eventuais contra-interessados…» [nº2 alínea b)] , «identificar a forma do processo» [nº2 alínea d)] , e «declarar o valor da causa» [nº2 alínea h)] . O artigo 80º desse mesmo código manda a secretaria recusar «o recebimento da petição inicial, indicando por escrito o fundamento da rejeição» , quando se verifique, nomeadamente, a falta de qualquer dos elementos a que se referem as alíneas b) d) e h) do nº2 do citado artigo 78º. Não havendo motivo para rejeição, e sendo, portanto, recebida a petição inicial pela secretaria, deverá esta «promover oficiosamente a citação dos demandados» [artigo 81º, nº1, do CPTA] . No presente caso verificamos que a secretaria recebeu, formalmente, a petição inicial, procedendo à sua distribuição, vindo a esclarecer, posteriormente, que a «distribuição foi ordenada superiormente» [ver pontos 3 e 5 do provado] . O que criou um sério problema à respectiva secção, à qual incumbia «promover oficiosamente a citação dos demandados» . De facto, e para além da petição inicial não vir deduzida de forma articulada, e não ser claro a que tribunal se dirigia, é patente a falta de identificação de qualquer demandado, da indicação da forma de processo e da indicação do valor da causa. Daí que a secção administrativa, em vez de proceder à citação dos demandados como decorre da lei, tenha aberto conclusão ao «relator» a quem o processo foi distribuído, informando que «surgem dúvidas quanto à tramitação dos presentes autos, pelo que V. Ex.ª ordenará o que tiver por conveniente» [ponto 3 provado] . É na sequência desta informação que surgem os despachos ora postos em crise: - o despacho de 19.02.2016 [ponto 4 do provado] ; - o despacho de 16.03.2016 [ponto 7 do provado] ; - e o despacho de 21.04.2016 [ponto 9 do provado] . 2. O artigo 7º-A do CPTA consagra o «dever de gestão processual» segundo o qual «1- Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso imposto pela lei às partes, dirigir activamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da acção, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adoptando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável; 2- O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de acto que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo». Este artigo, ao outorgar ao juiz o poder-dever de gerir o processo, ou seja, de o dirigir activamente, permite-lhe que adopte, oficiosamente, as providências que se mostrem necessárias ao seu andamento legal e célere. Torna-o responsável, assim, pela tramitação legal e célere da acção, o que inclui a adopção dos actos indispensáveis à regularização da instância quando tal for necessário. Foi perante o impasse gerado pela falta dos referidos elementos, indispensáveis ao prosseguimento da acção, e que impediam, desde logo, a citação do ou dos demandados, que o relator, no uso do seu poder-dever de gestão processual, e constatando a anomalia gerada pelo recebimento meramente formal da petição inicial - como decorre do esclarecimento dado pela secretaria [ponto 5 do provado] - optou por proferir o despacho de 19.02.2016, segundo o qual «É ostensiva a falta de elementos na petição inicial, que são exigidos por lei. Assim, antes de mais nada, e já fora da devida oportunidade legal, cumpra a secretaria o dever resultante do artigo 80º do CPTA» [ponto 4 do provado] . Entendeu-se que face a uma petição inicial tão manifestamente deficiente, e na impossibilidade processual de «indeferimento liminar» pelo relator, o que melhor asseguraria os direitos do autor seria o cumprimento material pela secretaria do dever que lhe é imposto pelo artigo 80º nº1 do CPTA , pois que assim se abriria a possibilidade de o autor apresentar outra petição devidamente regularizada - nos termos dos artigos 80º nº2 do CPTA e 560º do CPC - bem como sairia assegurado o seu direito de reclamar de uma eventual recusa da secretaria para o juiz [ artigos 80º nº2 do CPTA e 559º do CPC ] . E foi isso, efectivamente, que foi feito. 3. Em momento algum o actual recorrente discorda das indicadas anomalias da sua petição inicial, ou que elas sejam aptas a fundamentar a respectiva «recusa pela secretaria». Antes pretende manter viva uma acção tão assumidamente disforme, cuja falta de indicação do demandado inviabiliza, desde logo, o próprio acto de «citação», através da impugnação dos referidos despachos do «relator». Alega, em síntese, que tais despachos são «inócuos», porque, como consta da informação prestada pela secretaria [ponto 5 do provado] , contradizem o caso julgado constituído sobre a «ordem superior» que mandou distribuir a «petição inicial», sendo que o mesmo não pode ser desrespeitado pelo respectivo relator. Invoca em abono da sua tese um conjunto de normas: artigos 625º [Casos julgados contraditórios] e 635º nº5 [Delimitação subjectiva e objectiva do recurso] do CPC; 2º [Estado de direito democrático] , 3º nº3 [Soberania e legalidade] , 32º nº9 [Garantias do processo criminal] , 202º nº2 [Função jurisdicional] , e, ainda, 204º [Apreciação da inconstitucionalidade] da CRP. Aduz que a «recusa pela secretaria» não pode ser ficcionada pelo relator, como entende ter acontecido, e prossegue uma tentativa de explicação do que subjaz à apresentação do «expediente» constituído pela «petição inicial» na secretaria deste Supremo Tribunal. Segundo esta, a petição inicial em causa é constituída por reclamação dirigida ao CSTAF , visando despacho do Presidente do TCAS, com data de 06.04.2015 , que indeferiu requerimento do actual recorrente. Não tendo o CSTAF conhecido da reclamação, por entender ser matéria da competência da Secção de Contencioso Administrativo do STA , o agora recorrente requereu que a mesma fosse remetida ao STA ao abrigo do artigo 41º , nº1, do CPA , o que lhe foi indeferido. Veio, então, pedir ao STA que ordenasse a subida da «reclamação retida no CSTAF » , o que foi feito. E, assim, nasceu a «questão» que motivou esta reclamação para a conferência. 4. Desde logo, repetimos, não estão em causa as carências apontadas à petição inicial, tão pouco a sua relevância para efeitos de recusa pela secretaria. Só que esta, face à apresentação do referido expediente, proveniente do CSTAF , e da dita «ordem de distribuição» - que nestes autos é totalmente desconhecida - apesar das ostensivas deficiências do expediente para poder constituir «petição inicial» , tudo indica que optou por aceitar, simplesmente, o que tinha sido ordenado. A secretaria demitiu-se, pois, de cumprir o controlo legal que lhe é imposto pelo artigo 80º nº1 do CPTA , ofuscada pela dita ordem de distribuição. E não o devia ter feito, porque estava em causa a legalidade do articulado inaugural da acção, que padecia de deficiências impeditivas do respectivo prosseguimento. Daí que tenhamos dito ter-se tratado de uma aceitação da petição «meramente formal», já que a secretaria se demitiu de retirar as consequências substantivas ou materiais das deficiências do referido «expediente». Assim, o despacho do relator, de 19.02.2016, não ficcionou qualquer recusa da secretaria, apenas visou contornar o impasse gerado pela omissão do «controlo legal» da petição inicial que àquela incumbe e que se reflectia decisivamente na tramitação legal da acção. Estamos certos que, apesar de invulgar, esta solução era permitida ao relator ao abrigo do seu poder-dever de gestão processual, já que a ele incumbe, por lei, providenciar pelo «andamento legal do processo», e adoptar, para o efeito, as medidas necessárias à regularização da instância. A isso não se opõe, de modo algum, a eventual ordem superior de distribuição. A existir - como dissemos, é desconhecida nestes autos - tratar-se-á de uma ordem de cariz administrativo, que não pode conter mais do que aquilo que densifica esse poder, ou seja, ficar-se-á por submeter o expediente à secretaria, para a devida apreciação legal, e, sendo o caso, posterior distribuição. Tal «ordem» nunca poderá ser entendida no sentido de sobrevoar o dever legal imposto pelo artigo 80º nº1 do CPTA , e de impor, ao respectivo relator, que dê andamento a um processo sem os indispensáveis requisitos legais, sendo certo que a falta de um deles - indicação e identificação dos demandados - impede o próprio acto de citação. Considerar, como considera o ora recorrente, que essa «ordem» constitui «caso julgado» seria perverter a «lógica jurídica» que inere ao sistema jurídico, e que o vivifica, isto é, seria obrigar o juiz a pactuar com uma omissão ilegal que, além do mais, inviabiliza a tramitação da acção, em vez de cuidar, como lhe impõe a lei, da sua conformação e andamento legal. Mas não só. É que, para podermos configurar o caso julgado, teríamos de estar perante idênticos sujeitos e idêntico objecto [artigo 581º CPC] , o que neste caso não acontece. Apenas o destinatário da «ordem» e do «despacho» será o mesmo: a secretaria. Os emissores são obviamente diferentes e o objecto também, já que no primeiro caso se trata de uma «ordem administrativa» visando o tratamento burocrático do «expediente», e no segundo caso estamos perante uma «ordem judicial» visando a conformação e andamento legal do processo. Justificando-se o despacho de 19.02.2016 à luz do «dever de gestão processual» , por lei atribuído ao juiz - leia-se, aqui, relator -, ele apresenta uma base legal cuja constitucionalidade não oferece dúvidas. 5. O ora reclamante não aponta qualquer ilegalidade própria aos despachos de 16.03.2016 e de 21.04.2016. O aí decidido parece não lhe oferecer dúvidas. É o pecado original alegadamente cometido com o primeiro despacho - de 19.02.2016 - que ele contesta nos termos já indicados e ponderados. A inocuidade que ele atribui ao segundo e terceiro despachos decorre, apenas, da alegada violação do caso julgado imputada ao primeiro despacho. Por ser assim, resta julgar totalmente improcedente a sua reclamação para esta conferência e manter os despachos proferidos pelo relator. Decisão Nestes termos, decidimos, em conferência, negar provimento à reclamação e manter os despachos do relator. Custas pelo reclamante. Lisboa, 8 de Setembro de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.