040673A - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em execução de sentença anulatória, a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que se tomem necessários à reintegração da ordem jurídica violada, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, incumbindo-lhe eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria actualmente se o acto ilegal não tivesse sido praticado (art. 173º do CPTA).

II- A execução da decisão anulatória, consistindo na anulação contenciosa do acto que aprovou a instalação de uma unidade industrial de produção de betão pronto, e tendo sido indeferido o pedido de regularização de localização requerido ao abrigo do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 61/2007, de 9 de Maio, não pode, à luz do apontado regime do art. 173º do CPTA, deixar de passar pelo encerramento e absoluta cessação de funcionamento daquela unidade industrial, só assim podendo falar-se em "reintegração da ordem jurídica violada".

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A… , Lda.” vem, por apenso aos autos de Recurso nº 40.763, e nos termos dos arts. 24º, nº 1 do ETAF e 173º e segs. do CPTA, requerer a execução do acórdão do Pleno deste STA de 05.07.2001, que confirmou o acórdão da Subsecção de 30.02.2000, pelo qual foi anulado o despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, que confirmou o despacho do Director da Delegação Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo, de 29.07.94, pelo qual foi aprovado o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a "Central de produção de betão pronto" pertencente a "B…, SA", localizado em …, … .

Formulou, no final da petição, o seguinte pedido:

De harmonia com os artigos 3°, 158° e 173° a 179° do CPTA, deve:

1- O Ministro da Economia e a requerida B…, S.A, ser condenados a:

a) Procederem à cessação da laboração do estabelecimento industrial em causa e desmantelamento das instalações e equipamentos no prazo máximo de 30 (trinta) dias.

b) No pagamento de uma sanção pecuniária compulsória no valor máximo previsto no artigo 169° do CPTA.

2- Ser declarados nulos ou anulados todos os actos entretanto praticados que mantêm a situação constituída pelo acto anulado, nomeadamente a reabertura do processo administrativo visando a regularização ou licenciamento do estabelecimento industrial ao abrigo do Decreto-Lei n° 69/2003 de 10-4 e Decreto Regulamentar n° 8/2003 de 11-4.

3- Impor-se ao Ministro da Economia a obrigação de ordenar à Direcção Regional de Economia de Lisboa e Vale do Tejo, a prática de todos os actos e operações materiais necessários à efectiva cessação da laboração do estabelecimento industrial, nomeadamente o corte do fornecimento de energia eléctrica e água (artigo 174°, n° 2 e 179° n° 1 do CPTA).

II. Notificada para contestar, nos termos do art. 177º, nº 1 do CPTA, veio a entidade requerida juntar uma Informação de um Assessor Jurídico, de 20.10.2004, com despacho de concordância nela exarado, na qual se aduz, no essencial, o seguinte:

"(…)

4. Na sequência do pedido de execução dos Acórdãos, formulado pela Requerente A…, Lda em Janeiro de 2004, e após apreciação da matéria em apreço, foi proferido por esta Direcção de Serviços o Parecer n° 08/DSJC/04, no qual o Senhor Director exarou, em 18.02.2004, o seguinte despacho:

"Com vista a dar execução aos dois Acórdãos proferidos pelo STA dever-se-á determinar à DRLVT que promova o imediato encerramento da central de betão e instalações nela integradas, pertencente à sociedade também vencida nos recursos (B…, SA), bem como ao desmantelamento respectivo"

5. Veio agora a Recorrente requerer a execução judicial da sentença, nos termos do artº 173º e seguintes do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

6. O entendimento destes Serviços é, de novo, que deverá ser dado cumprimento integral aos Acórdãos proferidos, carecendo de sentido, nesta fase processual, qualquer retardamento com fundamento na hipotética possibilidade, quanto a nós muito controversa, de legalização do estabelecimento, nos termos do Decreto-Lei n° 69/2003 de 10.04, facto, quanto a nós, também não susceptível de traduzir a invocação de causa legítima de inexecução.

7. Lembra-se, a propósito, que o não acatamento na execução da(s) sentença(s), para além do prazo limite estabelecido, dá origem à imposição de sanção pecuniária compulsiva, a qual, nos termos do disposto no artº 169º do CPTA "consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução, no pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso". O que não deixa de vir requerido."

III. Igualmente notificada, nos termos do art. 177º, nº 1 do CPTA, veio a contra-interessada "B…, SA" contestar, referindo, em suma:

· O acórdão do STA, cuja execução vem requerida, não proíbe a instalação da unidade industrial que se encontra em laboração, a qual é vital não só para a sobrevivência económica da Requerida, como ainda para o regular funcionamento da economia da região, cuja actividade de construção civil depende em grande medida do fornecimento de betão garantido pela ora Requerida.

· O acórdão em apreço limitou-se a anular um despacho porque faleceria um dos seus pressupostos, mas isso não impede a regularização do processo de instalação da unidade industrial, levando à elaboração de um novo despacho que sancione tal instalação.

· É isso que precisamente está em curso, ao abrigo de legislação entretanto aprovada, o DL nº 69/2003, de 10 de Abril, que prevê as condições de regularização de estabelecimentos industriais não licenciados, tendo já sido pedida a nomeação dos membros do grupo de trabalho.

· Não há por isso lugar à pretendida cessação de laboração e desmantelamento da unidade industrial em causa, por isso se não inscrever no âmbito dos deveres acautelados pelo art. 173º do CPTA.

IV. A requerente replicou (art. 177º, nº 2 do CPTA) aduzindo, no essencial, o seguinte:

· O art. 33º do DL nº 69/2003 apenas prevê a regularização de estabelecimentos industriais que não tenham sido licenciados ou cujo processo de licenciamento não tenha tido seguimento por razões de localização, não se verificando, in casu, qualquer destas situações.

· Não pode o citado diploma pôr em causa os efeitos de uma decisão judicial anulatória transitada em julgado.

· Situando-se o estabelecimento a que os autos se reportam em terrenos não classificados de uso industrial, em violação do PDM, qualquer nova autorização seria de novo nula.

· Não pode aceitar-se que, apesar de o Ministro requerido afirmar que o Acórdão deve ser integralmente executado, e que tal execução se traduz no encerramento e desmantelamento da central de betão, a DRELVT mantenha pendente um processo para regularização da referida central de betão.

V. Ao abrigo do disposto no nº 4 do citado art. 177º do CPTA, foi o Sr. Ministro da Economia notificado para informar o tribunal sobre quais as providências concretamente tomadas pelos serviços do seu ministério, e designadamente pela DRELVT, na sequência da sua comunicação de fls. 48 e Informação anexa, com vista ao encerramento e cessação de laboração da central de betão aqui em causa, diligência que foi, entretanto, repetida (face ao silêncio da entidade requerida) tendo sido recebida a resposta constante de fls. 70 e documentação anexa, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido.

Sobre tal resposta e documentos foi ouvido o autor, que informou que "em Maio de 2005, o estabelecimento industrial em causa, apesar da notificação para cessar a laboração efectuada em 11-6-2004, continua a sua normal laboração!...".

Foi, entretanto, proferido pela Subsecção o acórdão de fls. 87 e segs., que condenou o requerido Sr. Ministro da Economia a executar integralmente o referido acórdão anulatório, praticando, no prazo de 30 dias, os actos e operações ali fixados.

Este acórdão veio a ser declarado nulo pelo acórdão do Pleno de fls. 198 e segs., por omissão de pronúncia sobre a questão (suscitada pela contra-interessada) da existência de um pedido de regularização do estabelecimento industrial em causa, ao abrigo do DL nº 69/2003, de 10 de Abril.

Na sequência desta decisão do Pleno, foi pedida à DRLVT do Ministério da Economia informação sobre o resultado do processo de regularização da referida unidade industrial, tendo sido obtidas as sucessivas informações constantes de fls. 216 a 236, culminando na decisão de indeferimento do citado pedido de regularização, a qual foi objecto de recurso hierárquico que veio a ser parcialmente deferido pelo Ministério da Economia (apenas quanto ao prazo para a prática das operações impostas), e cujo conteúdo será levado à matéria de facto adiante fixada.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Resulta dos autos, com relevância para a decisão a proferir, a seguinte factualidade:

1. Por acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 05.07.2001, transitado em julgado a 02.11.2001, foi confirmado o acórdão da Subsecção de 30.03.2000, que anulara o despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, pelo qual foi confirmado o despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) que aprovara o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a "Central de produção de betão pronto", pertencente à sociedade "B… , SA", em …, …;

2. O despacho contenciosamente anulado baseara-se numa aprovação da localização emitida pela CCRLVT que, por sua vez, se baseara numa deliberação da Câmara Municipal de Sintra, de 04.02.93, deliberação esta que foi declarada nula por sentença do TAC de Lisboa, confirmada por acórdão da 1ª Secção do STA, de 16.06.98, transitado em julgado;

3. Perante o incumprimento do julgado anulatório, a requerente apresentou ao Ministro da Economia, a 30.12.2003, pedido de execução daquele acórdão (doc. de fls. 17 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

4. A 18.02.2004 foi proferido pelo Director dos Serviços Jurídicos e Contencioso do Ministério da Economia, sobre o Parecer nº 08/DSJC/04, o seguinte despacho:

"Com vista a dar execução aos dois Acórdãos proferidos pelo STA dever-se-á determinar à DRLVT que promova o imediato encerramento da central de betão e instalações nela integradas, pertencentes à sociedade também vencida nos recursos (B… , S.A.), bem como ao desmantelamento respectivo.

As acções que vierem a ser desenvolvidas com vista ao cumprimento e execução dos Acórdãos deverão ser dadas a conhecer ao mandatário da A…” (doc. de fls. 24);

5. Dá-se por integralmente reproduzido o teor da resposta da entidade requerida (a diligência ordenada pelo relator) de fls. 70, e documentação anexa, bem como da informação da requerente, de fls. 85.

6. Por ofício entrado neste STA a 17.12.2007, a DRLVT comunicou a decisão de indeferimento do pedido de regularização da unidade industrial a que os autos se reportam, nos seguintes termos:

“ASSUNTO: “PEDIDO DE REGULARIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL AO ABRIGO DO ARTIGO 24º DO RELAI

Empresa: B…, SA

Localização do estabelecimento: Rua … – … – Sintra

Actividade: Fabrico de betão pronto

Sobre o assunto referido em epígrafe (...), temos a informar o seguinte:

1. Uma vez cumprido o procedimento de audiência de interessados previsto no Código do Procedimento Administrativo, foi indeferido o pedido de regularização de localização apresentado pela empresa identificada em epígrafe, ao abrigo do art. 24º do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 61/2007, de 9 de Maio, conforme despacho da Senhora Directora Regional de 07.12.2007, exarado sobre a Informação nº 1913/2007, da qual também se reproduz cópia em anexo.

2. Nesta data a empresa foi notificada do teor do referido despacho, tendo sido concedido o prazo de 30 dias para proceder à suspensão de laboração no estabelecimento destinado à fabricação de betão pronto, sito na Rua… – …. – Sintra.” (doc. de fls. 226 e segs.).

7. Esta decisão da DRLVT foi objecto de recurso hierárquico, o qual veio a ser parcialmente deferido (apenas quanto ao prazo para a prática das operações impostas), por despacho do Secretário de Estado Adjunto, da Indústria e da Inovação, de 16.02.2008, do seguinte teor:

«DESPACHO Nº 19/XVII/SEAII/2008

Ao abrigo do artigo 14º do Código do Procedimento Administrativo e da competência delegada conferida pelo Despacho nº 13027/2005, do Ministro da Economia e da Inovação, publicada no Diário da República, II série, nº 112, de 14-06-2005, nego provimento ao recurso hierárquico interposto pela recorrente B…, SA, quanto ao pedido de regularização do estabelecimento comercial.

Contudo, tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores que emprega, defere-se parcialmente o pedido da recorrente quanto ao prazo requerido para que se efective o seu encerramento e deslocalização, considerando-se adequado e exequível, o prazo de 18 meses.» (doc. de fls. 256).

O DIREITO

Em execução de sentença, a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que se tomem necessários à reintegração da ordem jurídica violada, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética (art. 173º do CPTA).

Ou seja, incumbe-lhe, por força do dever de acatamento do julgado anulatório, eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria actualmente se o acto ilegal não tivesse sido praticado (neste sentido, Ac. do STA de 01/10/97 – Rec. 39.205, in Ap. ao DR de 12/06/2001, pág. 5.261, e Freitas do Amaral, "A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos", 2ª ed., pág. 45).

Na falta de execução espontânea do julgado anulatório, por parte da Administração, dentro do prazo legalmente fixado no art. 175º, nº 1 do CPTA, pode o interessado apresentar pedido de execução ao tribunal que tenha proferido o julgado em primeiro grau de jurisdição (art. 176º do CPTA).

A decisão judicial que vier a julgar procedente tal pretensão deverá proceder à especificação, "no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa", do conteúdo dos actos jurídicos e operações materiais a adoptar para integral execução do julgado, com identificação dos órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, e com fixação, dentro de critérios razoáveis, do prazo em que tais actos e operações devem ser praticados (art. 179º do CPTA).

Pode ainda o tribunal, nos termos do nº 3 da disposição citada, declarar a nulidade de actos administrativos desconformes com o julgado, e anular os que, sem fundamento válido mantenham a situação ilegal, bem como, quando tal se justifique, condenar os titulares dos órgãos incumbidos da execução ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no art. 169º do mesmo Código.

Como se assinala no acórdão deste STA de 04.07.2002 – Recurso 37.648-A:

"Encontramo-nos, por isso, na fase em que se manifestam os poderes jurisdicionais de declaração dos actos devidos, enquanto explicitação dos efeitos repristinatórios e ultraconstitutivos do Acórdão anulatório, mediante a reconstituição da situação actual hipotética que existiria não fosse a prática ou formação do acto objecto de invalidação, sendo que, na ausência de espontânea e integral execução do Acórdão anulatório, ao Tribunal incumbe a especificação dos actos e operações em que a execução do dito aresto deva consistir."

No caso dos autos, o acórdão do Pleno, de 05.07.2001, transitado em julgado a 02.11.2001, confirmou decisão da Subsecção que anulara o despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, pelo qual foi confirmado, em sede de impugnação hierárquica, o despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) que aprovara o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a "Central de produção de betão pronto", pertencente à sociedade " B…, SA", em …, … .

O fundamento do julgado anulatório foi, em suma, o de que o acto contenciosamente impugnado, de licenciamento daquela instalação industrial, era acto consequente de uma deliberação camarária (favorável à localização da referida unidade industrial) que veio a ser julgada nula por decisão judicial transitada em julgado, e que fora erroneamente representada como válida na deliberação da CCRLVT confirmada hierarquicamente pelo despacho do Ministro da Economia contenciosamente recorrido, assim fulminando aquela deliberação e este despacho de vício de erro nos pressupostos, determinativo da respectiva anulação.

Afirmou-se, a tal propósito, no referido aresto anulatório:

"Resulta dos passos acabados de transcrever do acórdão da Secção, ora recorrido, que o mesmo considerou a decisão da Comissão Coordenadora Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), … que aprovou a localização do estabelecimento industrial da ora recorrente particular (B…, SA), como afectada de erro nos seus pressupostos, já que o juízo avaliativo daquela CCR foi influenciado, ainda que mediatamente, pela deliberação da Câmara Municipal de Sintra de 4/2/93, ou seja, pela existência e validade de tal deliberação, deliberação essa porém julgada nula por sentença do tribunal administrativo do círculo de Lisboa de 11/3/97,confirmada por acórdão deste STA de 16/6/98, entretanto transitado.

Ora, … foi aquela decisão da CCRLVT, de 16/6/93, afectada de erro nos seus pressupostos (…), objecto de recurso hierárquico a que foi negado provimento pelo despacho do Ministro da Economia de 13/4/96, impugnado contenciosamente.”

Daí que o julgado anulatório tenha decretado a anulação do despacho recorrido, por entender ter-se comunicado ao mesmo aquele erro nos pressupostos de que padecia a dita decisão da CCRLVT.

A execução da decisão anulatória, consistindo na anulação contenciosa do acto que aprovou a instalação da referida unidade industrial de produção de betão pronto, não pode, à luz do apontado regime do art. 173º do CPTA, deixar de passar pelo encerramento e absoluta cessação de funcionamento daquela unidade industrial, como, aliás, sustentou a própria entidade requerida, através do Director dos Serviços Jurídicos e Contencioso do Ministério da Economia (ponto 4 da matéria de facto), e, posteriormente, através do despacho da DRLVT que indeferiu o pedido de regularização de localização do estabelecimento industrial, com os fundamentos indicados na Informação anexa a tal despacho (ponto 6 da matéria de facto), e, finalmente, através do despacho do SEAII que decidiu o recurso hierárquico interposto dessa decisão (ponto 7 da matéria de facto), só desse modo podendo falar-se em "reintegração da ordem jurídica violada".

Para todos os efeitos, a unidade industrial em causa está a laborar sem qualquer licenciamento, face à anulação decretada pelo tribunal, não tendo qualquer suporte ou fundamento legal a tese defendida pela contra-interessada "B… , SA", de que o acórdão anulatório se limitou a anular um despacho, e que o mesmo não proíbe a instalação da unidade industrial que se encontra em laboração, pelo que não há, em seu entender, lugar à requerida cessação de laboração e ao desmantelamento da referida unidade.

A ser assim, forçoso era concluir pela absoluta inocuidade e ineficácia da decisão anulatória, na medida em que a dita unidade industrial, continuando a laborar (ilegalmente, como vimos) como se nada se tivesse passado, permaneceria incólume à força do referido julgado anulatório, o que é de todo insustentável.

E nada em contrário resulta da tentativa da contra-interessada em regularizar a localização da sua unidade industrial, ao abrigo do regime transitório consignado no art. 24º do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 61/2007, de 9 de Maio (que introduziu alterações ao Decreto Regulamentar nº 8/2003, de 11 de Abril).

Com efeito, tendo aquele seu pedido de regularização sido indeferido pela DRLVT do Ministério da Economia, decisão essa que foi hierarquicamente confirmada pelo SEAII, que apenas deferiu o recurso hierárquico quanto ao prazo concedido para o encerramento, indeferindo-o quanto ao mais (cfr. pontos 6 e 7 da matéria de facto), cai por completo o argumento com que a contra-interessada pretendia sustentar a sua recusa de não encerramento da unidade industrial.

Ou seja, a dita questão da existência de um pedido de regularização da unidade industrial, potencialmente inibidor da ordem de encerramento, ficou naturalmente esvaziada, em termos impugnatórios, pela decisão final de indeferimento a que chegou o Ministério da Economia, razão pela qual tal questão é manifestamente improcedente.

Fica agora claro – se é que já antes o não estava –, que o encerramento e cessação de laboração do estabelecimento industrial são actos absolutamente necessários à cabal execução do acórdão anulatório, necessidade que veio a ser reforçada pela decisão final de indeferimento do pedido de regularização.

É, pois, indispensável que a Administração dê execução à decisão anulatória, praticando os actos e operações materiais necessárias à integral reintegração da ordem jurídica e à reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade que motivou a procedência do recurso contencioso.

Impondo-se a procedência do pedido de execução, entendemos, porém, que se não justificam as medidas de desmantelamento das instalações e de aplicação de sanção pecuniária compulsória.

A primeira, porque não resulta do julgado anulatório a necessidade desse desmantelamento como meio de garantir a cessação da laboração.

A segunda, porque se não vê, para já, que a sanção pecuniária compulsória seja a mais adequada a garantir que a entidade responsável pela execução (Ministro da Economia, enquanto autor do acto contenciosamente anulado) cumpra e faça cumprir as determinações que, em sede executiva, lhe vão ser impostas, e que de seguida ficam enumeradas.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, e ao abrigo do disposto no art. 179º do CPTA, acordam em condenar o requerido Sr. Ministro da Economia a executar integralmente o referido acórdão anulatório, praticando os seguintes actos e operações materiais:

a) Ordenar e fazer cumprir pelos serviços competentes do seu ministério, designadamente pela DRLVT, o encerramento e cessação de laboração da unidade industrial "Central de produção de betão pronto", pertencente a "B…, SA", localizado em …, … ;

b) Ordenar e fazer cumprir a selagem da referida unidade industrial e do respectivo equipamento;

c) Prazo para o cumprimento destes actos e operações: 11 meses.

Sem Custas.

Lisboa, 25 de Setembro de 2008. – Pais Borges (relator) – Santos Botelho – Rui Botelho.