01408/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Não constitui acto administrativo contenciosamente recorrível o despacho do membro do Governo que, na sequência de uma inspecção realizada ao INAC, concordando com uma proposta do Inspector-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, se limita essencialmente a determinar o envio de fotocópias do relatório da inspecção ao Presidente do Conselho de Administração do INAC para que este dele tome conhecimento e actue em conformidade com as propostas e recomendações nele contidas e que visavam a reposição de dinheiros indevidamente recebidos por funcionário que dele dependia hierarquicamente.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., residente na Rua ..., Carcavelos, interpõe recurso contencioso de anulação que dirige contra o despacho de 19 de Março de 2002, do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DOS TRANSPORTES, “exarado sobre o parecer do Inspector-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações no Processo IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE”.

Diz em síntese o seguinte:

Desempenhou as funções de Presidente do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC) entre Dezembro de 1998 e Junho de 2001.

Volvidos aproximadamente 9 meses após a data da cessação de funções, o recorrente foi notificado pelo actual Conselho de Administração do INAC, por sucessivos ofícios, no sentido de repor quantias que, alegadamente, lhe foram indevidamente pagas.

Por carta de 22.03.02 foi notificado para repor a quantia recebida a título de subsídio de refeição, constando de tal notificação que a exigência feita decorria da Auditoria realizada pela Direcção Geral do Orçamento.

Em 2 de Maio de 2002, foi emitido novo ofício do qual consta que os ofícios anteriormente remetidos tiveram “por base não só o relatório da Auditoria da Direcção Geral do Orçamento como também o que se revela no conjunto de recomendações do Relatório da inspecção IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE, sob despacho favorável do de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, datado de 19 de Março de 2002”.

No ofício de 28.05.2002, onde se solicita o pagamento de 11.171,05 Euros, é esclarecido que o dever de pagamento resulta da auditoria da Direcção Geral do Orçamento e do conjunto de recomendações do Relatório da inspecção IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE, sendo que sobre este último foi exarado pelo então Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, despacho favorável com data de 19 de Março de 2002, reiterado por despacho de 22 de Abril de 2002 do Secretário de Estado das Obras Públicas.

Foi também notificado por carta de 4.06.02 para repor os valores que excederam o plafond dos telefones pessoais (21,68 Euros), cujo pedido de reposição reitera por ofício de 26.07.2002.

Com fundamento em violação de lei, pretende seja declarado nulo ou anulado o acto recorrido.

2- Respondeu a entidade recorrida dizendo em síntese o seguinte:

O despacho contenciosamente impugnado apenas se limitou a concordar com as propostas constantes do parecer de fls. 342a) a fls. 342c) do Relatório da Inspecção Extraordinária realizada no âmbito da Inspecção-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

O INAC - de que o Conselho de Administração, autor dos ofícios enviados ao recorrente, é um dos seus órgãos - como o próprio recorrente reconhece, é um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, pelo que deveria ter sido identificado e requerida a sua citação nos termos do art.º 36º da LPTA.

Por outra via o acto recorrido apenas produz efeitos no domínio das relações interorgânicas, quer no âmbito deste Ministério quer no de outros, não tendo eficácia externa, nomeadamente não se apresenta como imediatamente lesivo da esfera jurídica do recorrente, não gozando por isso da garantia de recurso contencioso prevista no art.º 268º nº 4 da CRP.

Termina no sentido da rejeição do recurso, por ilegalidade na sua interposição ou, se assim se não entender, deverá ser-lhe negado provimento.

3- Respondendo às suscitadas questões (fls. 63/69 cujo conteúdo se reproduz) diz em síntese o recorrente que não existem contra-interessados, já que a situação jurídica se reporta, tão só, a uma relação estabelecida entre a recorrente e a autoridade recorrida, nada permitindo concluir que o INAC possa ser directamente prejudicado com a eventual destruição dos efeitos do acto impugnado.

Por outra via entende o recorrente que estamos perante um acto administrativo com eficácia externa, lesivo dos direitos do recorrente e por isso mesmo recorrível contenciosamente.

4- A fls. 109 o Mº Pº emitiu parecer no sentido do prosseguimento do recurso.

Sustenta para o efeito o seguinte:

“... não restava outra alternativa ao recorrente, após o recebimento das cartas a ordenar-lhe a reposição de verbas, senão tentar obter esclarecimentos sobre o teor do despacho do Secretário de Estado que ordenou tais actos e nesse seguimento atacar esse mesmo acto.

Afigura-se-nos assim, que se trata de actos recorríveis, por se tratar de actos de execução os quais são impugnáveis independentemente de notificação, ao abrigo do disposto no art.º 29º nº 2 da LPTA”.

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Cumpre desde já decidir as suscitadas questões que, a procederem, obstam ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art.º 54º da LPTA):

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5- Com interesse para decisão das suscitadas questões, resulta dos autos o seguinte:

A- No âmbito do “Processo IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE” relativo à “Inspecção Extraordinária ao INAC – INSTITUTO NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (conduzida pela Inspecção Geral da Administração Pública com colaboração do IGOPTC)”, o Inspector-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações emitiu em 12 de Março de 2002 o seguinte “PARECER” que dirigiu ao Secretário de Estado adjunto e dos Transportes, constante de fls. 342-b, 342-b e 342-c desse processo:

“1- Ressalta da leitura dos autos, bem como do douto Despacho, neles exarado, do meu Exmo. Colega, Dr. ... - o qual subscrevo sem reserva - que a maior parte dos problemas relevantes no seio do INAC a merecer intervenção superior tem a ver com questões de pessoal. Foi, de resto, a ponderação prévia de que assim seria que levou à decisão (prova-se que acertada) de atribuir à IGAP a condução da presente inspecção, enquanto a IGOPTC, que a coadjuvou, conduziu prioritariamente um processo de inquérito (Proc. nº 226/01-I) que foi decidido superiormente instaurar na sequência de participação disciplinar apresentada no decurso daquela, o qual, pela sua natureza, exigia actuação mais célere.

2- Louvo-me, pois, nas "propostas e recomendações" constantes de fls. 306 a 342 dos autos e no teor daquele citado Despacho, para submeter à superior consideração de Vossa Excelência as seguintes

PROPOSTAS

1ª Que esta Inspecção-Geral seja autorizada a enviar cópia do presente Relatório de inspecção:

a) Ao Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC, para que o mesmo:

- Dele tome conhecimento e dê conhecimento ao Conselho;

- Faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo, nomeadamente de fls. 308 a fls. 335, dos autos;

- Mande instaurar procedimento disciplinar contra o licenciado ..., com base nos factos descritos a fls. 341/2 respectivas;

b) Ao Senhor Secretário-geral do Ministério do Equipamento Social, para os efeitos vertidos a fls. 307, dos autos, quanto ao pessoal da extinta DGAC.

2ª Que esta Inspecção-geral seja mandatada para conduzir processo de inquérito junto do INAC, para investigar as matérias referidas a fls. 323, 326, 327, 330 e 336, dos autos.

3ª Que Vossa Excelência ordene ao Conselho de Administração do INAC que apresente à Secretaria de Estado dos Transportes, entre 30 Junho próximo e 31 de Dezembro de 2003, relatórios trimestrais (com cópia para esta Inspecção-geral), até 30 dias após o fim de cada trimestre, sobre o progresso da execução das "propostas e recomendações" constantes de fls. 306 a 342 dos autos.

4ª Que Vossa Excelência remeta cópia do presente Relatório:

c) Ao Ministério da Defesa, para, se assim for entendido, ser determinada a abertura de procedimento disciplinar contra os militares Senhores ... e ... (ex-membros do Conselho de Administração do INAC), face à matéria vertida nos autos, a fls. 338/40.

d) Ao Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, para, se assim for entendido, ser determinada a abertura de procedimento disciplinar contra os funcionários públicos Senhores ... e D. ... (ex-membros do Conselho de Administração do INAC), face à matéria vertida nos autos, a fls. 337/8.

e) Ao Senhor Presidente da Tribunal de Contas, para os efeitos que o mesmo entender pertinentes face à matéria constante dos autos, mormente a fls. 319, 323 e 325 a 331, respectivas.”

B- No “PARECER” a que se alude em A) o Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, proferiu em 19 de Março de 2002 o seguinte despacho:

“Concordo.

Proceda-se conforme o proposto a fls. 342-a, 342-b e 342-c do presente processo.” – doc. de fls. 107.

C- Dá-se por reproduzido o teor dos doc. de fls. 77 a 101 (ofícios através dos quais o Conselho de Administração do INA solicita ao recorrente a reposição de determinados montantes a título de subsídio de refeição e outros).

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6- Sustenta a entidade recorrida que o INAC - de que o Conselho de Administração, autor dos ofícios enviados ao recorrente, é um dos seus órgãos - como o próprio recorrente reconhece, é um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, pelo que deveria ter sido identificado, e requerida a sua citação nos termos do artº 36º da LPTA.

Interessa por conseguinte verificar se, tendo em consideração o disposto no artº 36º/1/b) da LPTA, a procedência do presente recurso é susceptível de afectar ou prejudicar de forma directa o INAC, situação que, a verificar-se, implicaria a indicação dessa entidade como co-recorrida sob pena de ilegitimidade passiva.

Como é sabido, no contencioso de mera anulação a legitimidade passiva é assegurada em primeira linha pela autoridade administrativa que praticou o acto administrativo contenciosamente impugnado.

Além do autor do acto recorrido, o artº 36º/1b) da LPTA exige que na petição de recurso deve ainda o recorrente indicar a identidade e residência ”dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação”.

Nos presentes autos vem impugnado o despacho de 19.03.2002 do Secretário de Estado dos Transportes que se limitou a concordar com a proposta do Inspector-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações de 12 de Março de 2002, no âmbito do “Processo IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE” relativo à “Inspecção Extraordinária ao INAC – INSTITUTO NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (conduzida pela Inspecção Geral da Administração Pública com colaboração do IGOPTC)”, proposta essa que consta de fls. 342-a a fls. 342-c daquele processo.

No entender do recorrente, esse despacho teria determinado para o recorrente a obrigação de repor determinados montantes.

Assim sendo, bastará a intervenção da autoridade que praticou o acto impugnado para assegurar a legitimidade passiva no presente recurso contencioso de anulação, já que o INAC, segundo o recorrente ter-se-ia limitado a dar execução ao despacho contenciosamente impugnado.

Assim sendo, caso o recurso venha a proceder e posteriormente venha a ser dada razão ao recorrente não se vislumbra que essa procedência seja susceptível de afectar eventuais direitos ou interesses do INAC o que naturalmente e face ao disposto no artº 36º/1b) da LPTA determina a improcedência da suscitada questão.

6.1- Argumenta ainda a entidade recorrida que o acto recorrido apenas produz efeitos no domínio das relações interorgânicas, quer no âmbito do seu Ministério quer no de outros, não tendo eficácia externa, não se apresentando por isso como imediatamente lesivo da esfera jurídica do recorrente, não gozando, por isso da garantia de recurso contencioso prevista no art.º 268º nº 4 da CRP.

Em consequência entende que o recurso deve ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição.

Entendimento diferente manifesta o recorrente, bem como o Mº Pº no parecer que emitiu onde argumenta que “... não restava outra alternativa ao recorrente, após o recebimento das cartas a ordenar-lhe a reposição de verbas, senão tentar obter esclarecimentos sobre o teor do despacho do Secretário de Estado que ordenou tais actos e nesse seguimento atacar esse mesmo acto” pelo que e em seu entender “se trata de actos recorríveis, por se tratar de actos de execução os quais são impugnáveis independentemente de notificação, ao abrigo do disposto no art.º 29º nº 2 da LPTA”.

Vejamos.

Como se referiu, o despacho contenciosamente impugnado nos autos, como resulta da matéria de facto, limitou-se a concordar com a proposta do Inspector-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações no âmbito de um processo relativo à Inspecção Extraordinária ao INAC conduzida pela Inspecção Geral da Administração Pública.

Visava essa proposta, como resulta nomeadamente do seu número 1) o envio de cópias do relatório da inspecção a determinadas entidades para que desse relatório tomassem conhecimento e actuassem em conformidade nomeadamente com as propostas e recomendações nele contidas.

As cópias do relatório de inspecção deviam ser enviadas:

a) - Ao Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC, para que o mesmo: (i) - Dele tome conhecimento e dê conhecimento ao Conselho; (ii) - Faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo, nomeadamente de fls. 308 a fls. 335, dos autos; (iii) - Mande instaurar procedimento disciplinar contra o licenciado ..., com base nos factos descritos a fls. 341/2 respectivas;

b) - Ao Senhor Secretário-geral do Ministério do Equipamento Social, para os efeitos vertidos a fls. 307, dos autos, quanto ao pessoal da extinta DGAC.

c) - Ao Ministério da Defesa, para, se assim for entendido, ser determinada a abertura de procedimento disciplinar contra os militares Senhores A... e ... (ex-membros do Conselho de Administração do INAC), face à matéria vertida nos autos, a fls. 338/40 (ponto 4);

d) - Ao Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, para, se assim for entendido, ser determinada a abertura de procedimento disciplinar contra os funcionários públicos Senhores ... e . ... (ex-membros do Conselho de Administração do INAC), face à matéria vertida nos autos, a fls. 337/8.

e) - Ao Senhor Presidente da Tribunal de Contas, para os efeitos que o mesmo entender pertinentes face à matéria constante dos autos, mormente a fls. 319, 323 e 325 a 331, respectivas.”

Determina-se ainda que a “Inspecção-geral seja mandatada para conduzir processo de inquérito junto do INAC, para investigar as matérias referidas a fls. 323, 326, 327, 330 e 336, dos autos;

E que, o “Conselho de Administração do INAC apresente à Secretaria de Estado dos Transportes, entre 30 Junho próximo e 31 de Dezembro de 2003, relatórios trimestrais (com cópia para esta Inspecção-geral), até 30 dias após o fim de cada trimestre, sobre o progresso da execução das "propostas e recomendações" constantes de fls. 306 a 342 dos autos.”.

Deste modo e no essencial, pelo despacho recorrido foi determinado o envio de fotocópias do relatório da inspecção a entidades de que hierarquicamente dependiam determinados funcionários visados pelas propostas e recomendações nele contidas.

Isto porque, tendo em consideração a situação dos autos, como resultado parecer sobre o qual incidiu o despacho contenciosamente impugnado “a maior parte dos problemas relevantes no seio do INAC a merecer intervenção superior tem a ver com questões de pessoal”.

E, tendo a inspecção decorrido na dependência de organismo diferente daquele de que hierarquicamente dependiam esses funcionários, nomeadamente o recorrente, tinha o órgão administrativo recorrido que diligenciar no sentido de transmitir o resultado da inspecção àquelas entidades de que hierarquicamente dependiam tais funcionários, nomeadamente aos serviços do INAC, a fim de tomarem as medidas consideradas adequadas face às propostas e recomendações contidas no relatório da inspecção.

Isto fundamentalmente porque os serviços do INAC não dependem hierarquicamente da entidade recorrida, para que esta possa determinar a instauração de processo disciplinar ao recorrente ou ordenar-lhe a reposição de determinados montantes.

Efectivamente, como resulta do DL 133/98, de 15 de Maio (diploma que criou o Instituto Nacional de Aviação Civil – INAC), o INAC, é um “instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio”, que exerce a sua actividade sob a “tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território” (artº 1º).

Por sua vez o artº 2º dos Estatutos do INAC anexos ao DL 133/98, sob a epígrafe “tutela”, estabelece o seguinte:

1- O INAC exerce a sua actividade sob a superintendência e tutela do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.

2- Compete ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território definir as orientações gerais da actividade do INAC.

3- Sem prejuízo de outros poderes de controlo estabelecidos na lei, estão sujeitos a aprovação dos Ministros da tutela e das Finanças:

a) - O plano de actividades e o orçamento geral;

b) – O relatório anual de gestão e as contas do exercício;

c) - O regulamento de carreiras e o regulamento disciplinar;

d) - O regime retributivo”.

O INAC tem por conseguinte a natureza de pessoa jurídica autónoma da administração central do Estado, embora na dependência tutelar do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, inexistindo por conseguinte uma relação de hierarquia entre esse membro do Governo e os órgãos ou funcionários do INAC. Os institutos públicos, como seja o caso do INAC, detendo a natureza jurídica de pessoa autónoma da administração central, através dos respectivos órgãos praticam actos administrativos susceptíveis de recurso contencioso de anulação.

O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, apenas exerce poderes de superintendência e tutela administrativa sobre o INAC, competindo-lhe, enquanto órgão tutelar do INAC “definir as orientações gerais da actividade do INAC”, carecendo por conseguinte de competências para se pronunciar e decidir situações da competência do INAC nomeadamente no que respeita a questões directamente ligadas a comportamentos disciplinares ou sobre a reposição de dinheiros porventura indevidamente recebidos, já que isso são matérias da competência dos serviços de que o funcionário visado depende hierarquicamente, nomeadamente por os poderes de tutela não abrangerem a competência para decidir sobre essas matérias.

Como se escreveu no ac. deste STA de 01.07.03, rec. 1.406/02 “a superintendência difere do poder de direcção, típico da hierarquia e é menos forte do que ele, porque o poder de direcção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens, a que corresponde o dever de obediência a essas mesmas ordens, enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações.

A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens directivas e recomendações consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos; e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.

As directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo, a produzir certo acto administrativo, mas será este acto que definirá a posição da Administração perante o particular.”

Donde resulta que, além daquelas orientações gerais da actividade do INAC, bem como de outros “poderes de controlo estabelecidos na lei” (artº 2º dos citados estatutos) a questão das reposições ordenadas pelos ofícios referenciados pelo recorrente na petição de recurso, são da competência dos órgãos do INAC, a quem compete dar execução àquelas recomendações e propostas contidas no relatório da inspecção e que dizem directamente respeito aos respectivos serviços.

Isto quer significar que a determinação ordenada pela entidade recorrida se circunscreve a uma mera “recomendação” com eficácia no campo das relações entre o órgão tutelar enquanto autoridade de que dependem os serviços que executaram a inspecção aos serviços do INAC e os próprios órgãos dirigentes do INAC, em nada afectando, de forma directa e imediata interesses ou eventuais direitos do recorrente.

A decisão recorrida limitou-se por conseguinte produzir efeitos no domínio das relações interorgânicas, sem visar a produção de efeitos externos ou sem alterar ou afectar interesses de terceiros, nomeadamente dos funcionários visados no relatório da inspecção.

Ou seja, com a decisão contenciosamente impugnada, o seu autor não visou solucionar ou decidir uma concreta e individualizada situação jurídica do recorrente, já que se limitou a transmitir aos serviços em que o recorrente se insere uma “recomendação” para estes acatarem ou executarem as propostas contidas no relatório da inspecção, sem regular, concreta e individualmente a situação do recorrente ou sem directa e imediatamente produzir efeitos lesivos na esfera jurídica dos destinatários ou dos visados por aquelas propostas.

A lesividade, situar-se-á eventualmente na posterior conduta dos órgãos do INAC, após receberem aquele relatório que lhe foi enviado pela entidade recorrida, visando ou determinando a reposição daqueles montantes.

Em suma, tratando-se de um “acto” que se limita a produzir efeitos no seio da instituição administrativa onde o recorrente se insere, não pode o mesmo ser tido como acto administrativo directamente lesivo de direitos ou interesses, nomeadamente do recorrente. E, como despacho despido de eficácia externa, apresentava-se o mesmo como contenciosamente irrecorrível, face ao disposto no artº 120º do CPA.

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7- Temos em que ACORDAM:

a) - Nos termos do artigo 57.º, § 4.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, rejeitar o recurso por ilegalidade da sua interposição.

b) - Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 200,00 Euros e procuradoria em 100,00 Euros.

Lisboa, 7 de Julho de 2004. - Edmundo Moscoso – Relator – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira