07516/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O meio processual acessório previsto no art.º82.º da LPTA- intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões- é o meio processual idóneo de reacção posto à disposição dos administrados para judicialmente obterem a satisfação do seu direito à informação perante a recusa ou violação de tal direito por parte da Administração, quer se esteja perante a pretensão de u ma informação procedimental- art.º62.º do CPA- quer não procedimental- art.º17.º da Lei n.º65/93, de 25.08;

II- A invocação do fim, a que se destinam os elementos pretendidos não é hoje requisito necessário para se utilizar a intimação judicial, bastando a demonstração de um interesse legítimo na obtenção dos mesmos, não competindo á Administração substituir-se ao interessado na aferição de quais o elementos que melhor satisfazem o seu direito à informação, desde que não se trate de matérias secretas ou confidenciais;

III- A Administração não pode impedir ao interessado o seu direito à informação sobre o conteúdo das actas no processo disciplinar que lhe foi instaurado, a fim de aferir da legalidade da sua actuação, no caso concreto, e por comparação com demais casos idênticos ao seu, eventualmente existentes ou não.

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1ºJuízo

O PRESIDENTE do CONSELHO de DEONTOLOGIA de LISBOA da ORDEM dos ADVOGADOS interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que decidiu a sua intimação para no prazo de 15 (quinze) dias mandar passar as certidões requeridas por JOSÉ

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

“1ª A sentença recorrida ao deferir - ainda que parcialmente - o pedido de intimação dos presentes autos deve considerar-se manifestamente ilegal, uma vez que assenta não só numa errada ponderação da pretensão do Requerente e dos valores jurídicos implicados como, salvo o devido respeito, num erro flagrante na determinação, interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis.

2ª Com efeito, e em primeiro lugar, não é verdade que in casu se esteja perante o exercício do direito à informação procedimental constitucionalmente consagrado, uma vez que o Requerente não tem, manifestamente, interesse directo nos procedimentos que (ainda) pretende aceder e a Constituição apenas elege como direito e garantia individual o direito de os cidadãos serem informados quanto aos processos em que sejam "directamente interessados".

3ª Por outro lado, a sentença recorrida ao deferir (ainda que parcialmente) o requerido, faz errada interpretação e aplicação do artigo 82° da LPTA porquanto, face ao carácter "secreto" e discricionário da matéria, os actos de denegação de autorização apenas poderão ser impugnados através de recurso contencioso de anulação e com fundamento em desvio de poder, não sendo assim aplicável um meio processual acessório, como o presente pedido de intimação judicial, que pressupõe a violação de um poder vinculado da Administração. Ao aceitar a admissibilidade e ao deferir o pedido de intimação judicial, o Tribunal a quo violou assim o artigo 82° da LPTA.

4ª Ainda que assim se não entenda, o que se admite sem se conceder, decisivo para o desacerto da decisão em crise é o facto de o Tribunal a quo ter feito tábua rasa de uma norma legal que encontra in casu aplicação directa: o artigo 99° do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA). É que não só o artigo 99° do EOA é uma norma especial e, portanto, sempre deveria prevalecer sobre a aplicação das normas gerais contidas no Código do Procedimento Administrativo (CPA) que serviram de esteio à decisão recorrida, como o próprio CPA ressalva expressamente no seu artigo 2°, n.° 7, as normas sobre procedimentos especiais em matérias de gestão pública, que devem manter-se inalteradas, aplicando-se por isso as disposições do CPA a título meramente subsidiário. A sentença recorrida, ao aplicar o artigo 64° do CPA em detrimento e em derrogação do artigo 99° do Estatuto da Ordem, faz, portanto, errada interpretação e aplicação da lei, devendo por isso ser anulada.

5ª É, pois, à luz do artigo 99° do EOA que a pretensão do Requerente deve ser analisada e a verdade é que, no que respeita a processos referentes a terceiros, em curso ou findos, não logrou aquele demonstrar possuir um interesse legítimo no conhecimento dos elementos que (ainda) pretende (n ° 4 do art. 99°).

6ª E não pode o seu interesse ser considerado legítimo, desde logo, dada a sua satisfação implicar uma inconstitucional violação do segredo do processo disciplinar e dos relevantes valores erigidos em direitos fundamentais que o estruturam (cfr. art. 26° da CRP). Aliás, considerando que o interesse do Requerente carece de protecção constitucional - no quadro da unidade da Constituição, o direito à informação procedimental é conferido, apenas e tão só, aos titulares de interesse directo -, a realidade é que não há sequer que proceder a uma ponderação dos interesses e valores constitucionais coenvolvidos (cfr. art. 268°, n.° 1 da CRP), pois que, afinal, o conflito de valores constitucionalmente relevantes é meramente aparente.

7ª Por outro lado, a verdade é que tal interesse colidiria sempre com o princípio da oportunidade e também aqui, no limite, haveria que ponderar o sacrifício de bens e valores constitucionais (os referidos no citado art. 26° da CRP), a pretexto de uma mais do que duvidosa utilidade para a defesa do Requerente no processo disciplinar em que é arguido.

8ª Por tudo quanto exposto, deve concluir-se que o Requerente não tem um interesse digno de protecção jurídica que legitime o seu acesso à informação pretendida, devendo, por isso, ser revogada a sentença recorrida.

O recorrido contra-alegou tendo as suas contra-alegações sido dadas como extemporâneas e sem efeito.

Neste TCAS, a Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

OS FACTOS

Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.

O DIREITO

O ora recorrido solicitou junto do recorrente a passagem de certidão de todas as actas do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, mesmo quando funcionou em Pleno, desde a data de tomada de posse do actual Conselho de Deontologia até ao dia em que fosse satisfeito o seu requerimento, para “verificar quantas vezes e em relação a que colegas foi decidido abrir processo disciplinar por terem feito declarações à comunicação social, escrita, falada e televisiva, que processos disciplinares foram mandados instaurar, para se defender no processo disciplinar e para, se verificar que não foi mandado abrir processo disciplinar em relação aos colegas que as prestaram, enviar tudo para o Ministério Público, directamente ao Senhor Procurador-Geral da República, e para o Conselho Superior da Ordem dos Advogados a fim de tudo ser investigado.” (cfr. ii da matéria de facto)

O pedido do recorrido foi parcialmente satisfeito com a passagem da certidão cuja cópia consta de fls. 87/98 dos autos (cfr. iv da matéria de facto), restrita às actas que versem sobre o recorrido ou relativas a processos em que o mesmo é directamente interessado.

A sentença recorrida, considerando que o recorrido demonstrou não só ter um interesse directo no procedimento, mas também um interesse legítimo no conhecimento dos elementos de que pretendia certidão, e de que os elementos pretendidos não se encontram a coberto de qualquer sigilo, deferiu o pedido de intimação formulado pelo ora recorrido.

Vejamos:

- no seu requerimento inicial o ora recorrido, que é advogado, invoca a instauração conta si de um processo disciplinar, por decisão do Pleno do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, assim como a não instauração de processos disciplinares a outros advogados, que têm prestado declarações à comunicação social, relativas a processos em que são mandatários, o que, no caso do recorrido, terá fundamentado a instauração de tal processo disciplinar.

Invocou perante a Administração que pretende certidão das referidas actas para se defender no processo disciplinar e para o caso de terem sido instaurados processos disciplinares aos demais advogados em idêntica situação, participar o caso ao MºPº e ao Conselho Superior da Ordem dos Advogados, com vista à devida investigação.

O ora recorrido demonstra com tal alegação o interesse que tem na obtenção de tal documentação. Importa ao tribunal apreciar tal interesse, por forma a considerá-lo, ou não, como sendo digno de tutela jurídica.

A este respeito, o do interesse que o requerente de um pedido de consulta de documentos, informação ou reprodução de documentos, deva expressar, quer perante a própria Administração, quer em sede de intimação judicial, a fundamentação contida na sentença recorrida, não merece qualquer censura e a ela se adere.

O direito à informação dos administrados, consagrado no artº 268º, nºs 1 e 2 da CRP, assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados na Lei Fundamental.

O direito à informação, da forma ampla e generosa como está consagrado na CRP, engloba um número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente a consulta do processo, a transcrição de documentos e a passagem de certidões, estando intimamente ligado com o direito de participação em procedimentos administrativos.

Assim é que, o CPA , nos seus artºs 61º a 64º concretiza tal direito constitucional, estipulando, desde logo no artº 61º, nº1 que: “1. Os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.”

São diversas as formas de prestação de informação contempladas nos artºs 62º a 64º do CPA. As três formas mais típicas, previstas na lei, são a informação directa a que se refere o artº 61º, nº2 do CPA, a consulta do processo, regulada no artº 62º do CPA e as certidões dos respectivos documentos, reguladas, respectivamente, no artº 63º do CPA.

Ora, todos estes normativos restringem o direito de informação às pessoas directamente interessadas no procedimento.

Com efeito, é o próprio artº 61º do CPA que refere terem os particulares o direito de serem informados pela Administração, sobre os processos em que sejam directamente interessados, mantendo os normativos constantes dos artºs 62º e 63º do CPA a referência, quanto a tal titularidade, aos interessados no procedimento.

Por seu turno, o artº 64º,nº1 do CPA, estipula que: “1. Os direitos reconhecidos nos artºs 61º a 63º são extensivos a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam.”

Não se exige aqui já a qualidade de interessado, bastando a existência de um mero interesse atendível na obtenção da informação.

O artº 65º do CPA, mas que não é aplicável ao caso dos autos, e que só por exercício de raciocínio se refere, que consagra o “princípio da administração aberta”, numa reprodução integral do estipulado no artº 268º, nº2 da CRP, e no âmbito do chamado direito à informação não procedimental, com um regime jurídico diverso do permitido pelos artºs 61º a 64º do CPA, (Lei nº 65/93, de 26.08) marca a diferença, a nível dos requisitos subjectivos de titularidade e legitimidade: o direito de acesso à informação é de todos os cidadãos, independentemente, de serem ou estarem interessados num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa, com as restrições impostas pelo acesso aos chamados documentos nominativos (artº 2º da Lei nº 65/93, de 26.08).

Ora, traçada a linha comum a todo o procedimento instrumental decorrente do direito constitucional à informação, previsto no artº 268º, nºs 1 e 2 da CRP, no que diz respeito à titularidade de tal direito, vemos que tal linha comum é dada pelo “interesse directo no procedimento”, manifestado pelo administrado no caso concreto, atenuando-se a exigência de tal interesse no direito à informação procedimental já no artº 64º do CPA, onde bastará a evidência de um mero “interesse legítimo nos conhecimento dos elementos que pretendam” (artº 64º, nº1), no sentido de interesse atendível, para, no artº 65º do CPA deixar de se exigir qualquer referência a tal requisito subjectivo de titularidade e legitimidade no acesso aos arquivos e registos administrativos: o direito de acesso é de todos os cidadãos, como acima se disse, com as restrições impostas pela natureza confidencial dos registos e arquivos e segundo o regime previsto na Lei nº 65/93, de 26.08.

Assim sendo, pode dizer-se que o direito à informação procedimental é conferido às pessoas “directamente interessadas no procedimento”, devendo entender-se como “directamente interessados”, para tal efeito, “todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas nessa sua esfera pela respectiva decisão final”. (Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, in CPA comentado, vol.I, 1993, 390).

Quanto ao direito à informação não procedimental, podemos dizer que para exercitar tal direito a lei impõe a “demonstração de um interesse directo e pessoal”, conforme se prevê no artº 7º, nº2 da Lei nº 65/93, de 26.08.

Ora, quer num regime quer noutro, a titularidade do direito à informação é sempre aferida pela existência de um “interesse” nos elementos pretendidos.

No caso dos autos, o recorrido indica no seu requerimento inicial qual seja esse seu interesse, com acima se deixou registado, sendo ele um interesse legítimo, atenta a matéria de facto apurada nos autos e que nos leva às razões que invocou e pelas quais pretende a certidão de todas as actas, incluindo Pleno, do Conselho Deontológico de Lisboa da Ordem dos Advogados.

Tal interesse não pode deixar de ser considerado como um interesse directo e pessoal no procedimento, quando pretende certidão das actas no que a si próprio concerne (processo disciplinar que lhe foi instaurado), e um interesse atendível, logo, legítimo para efeitos do disposto no artº 64º do CPA, na obtenção de certidão de todas as actas, mesmo dizendo respeito a outros advogados, pois o conhecimento do conteúdo das mesmas o habilitará na elaboração da sua defesa a apresentar no referido processo disciplinar, designadamente, como o mesmo alega, a apurar de eventual tratamento desigual face aos seus pares em idênticas situações de facto, como salienta a decisão recorrida.

Improcedem, assim, as conclusões 1ª, 2ª e 6ª das alegações de recurso.

Ora, à satisfação de tal interesse assim definido, não obsta o disposto no artº 98º do Estatuto da Ordem dos Advogados. Com efeito, se o processo disciplinar é de natureza secreta até ao despacho de acusação, com as ressalvas previstas nos nºs 1 a 3 de tal normativo, o certo é que o recorrido nada requereu no âmbito de qualquer processo disciplinar que tenha sido instaurado a qualquer seu colega.

Por outro lado, a informação pretendida pelo recorrido não se encontra a coberto de qualquer sigilo, nem diz respeito a matérias reservadas ou confidenciais, não contendo o pretendido qualquer juízo de valor sobre condutas pessoais ou profissionais de terceiros, mas apenas a certificação ou não de terem sido mandados instaurar processos disciplinares contra outros advogados que estarão em situação idêntica à do recorrido.

Assim sendo, e porque a decisão recorrida se pronunciou sobre esta matéria - vide fls. 128 dos autos - não obstante não ter referido expressamente a norma do EOA, e tal pronúncia não merecer censura, improcedem as conclusões 4ª, 5ª e 6ª das alegações de recurso.

Assim como improcedem as conclusões 3ª, 7ª e 8ª das mesmas alegações.

O meio processual acessório previsto no artº 82º da LPTA - intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões - é o meio legal, processual, posto à disposição dos administrados para judicialmente obterem a satisfação do seu direito à informação, perante a recusa ou não satisfação de tal direito, por parte da Administração, quer se esteja perante uma informação procedimental - artº 62º do CPA, quer não procedimental - artº 17º da Lei 65/93 citada.

Perante a nova redacção dada ao artº 17º da Lei 65/93, de 25.08, pela Lei 94/99, de 16/07, e à eliminação do nº4 do artº 15º da Lei 65/93, que acarretou a eliminação da necessidade de prévia reclamação para a CADA, a intimação judicial prevista no artº 82º da LPTA apresenta-se hoje como o meio processual idóneo de reacção judicial em casos de violação do direito de informação dos administrados por parte da Administração, quer se esteja perante a pretensão de uma informação procedimental quer não procedimental.

Também a invocação do fim a que se destinam os elementos pretendidos não é hoje considerado como requisito necessário para se utilizar o meio processual acessório da intimação previsto no artº 82º da LPTA, como tem sido jurisprudência constante do STA, bastando a demonstração de um interesse legítimo na obtenção dos mesmos que, como se decidiu, está verificado nos presentes autos. Acresce que não compete à Administração substituir-se ao interessado na obtenção dos elementos pretendidos na aferição de quais os elementos que melhor satisfazem o seu direito à informação, desde que não se trate de matérias secretas ou confidenciais. Por outro lado, se é certo que o direito à informação procedimental não é um direito absoluto, tal direito apenas poderá suportar as restrições previstas na lei, estando os seus limites balizados pela existência de outros princípios ou direitos postulados legalmente e não pela formulação por parte da Administração de juízos de oportunidade ou ponderação do exercício de tais direitos e princípios, juízos esses próprios de uma actividade discricionária da Administração que ao caso se não impõe.

Decorrendo o direito à informação administrativa dos princípios constitucionais da imparcialidade e da igualdade, a Administração não pode impedir o conhecimento dos elementos pretendidos pelo recorrido, nas circunstâncias provadas nos autos, sob pena de violar o seu direito de defesa no processo disciplinar que lhe foi movido e o seu direito à informação enquanto cidadão detentor de um interesse legítimo sobre o conteúdo das actas referidas, a fim de aferir da legalidade da actuação da Administração, no seu caso concreto, por comparação com demais casos idênticos ao seu eventualmente existentes ou não.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, tendo a sentença recorrida feito correcta interpretação e aplicação das normas legais aqui referidas.

Assim sendo, a decisão recorrida não merece, atento o acima considerado, qualquer reparo, uma vez que é manifesto nos autos que o requerente, ora recorrido, demonstrou que é detentor de um interesse na obtenção dos elementos pretendidos, considerando que por interesse se deve entender toda a situação de vantagem pretendida, único requisito subjectivo exigido pela lei de procedimento administrativo (CPA e Lei nº 65/93, de 26.08), para legitimar o exercício do direito à informação por parte dos administrados, e tais elementos não se encontram incluídos no elenco de matérias que, por serem secretas ou confidenciais, estão excluídas por lei do âmbito de exercício do direito de acesso e informação de que o recorrido é detentor.

E pelas mesmas razões, será tal interesse o atendível para interpretação e aplicação do disposto no artº 82, nº1 da LPTA, que refere: “A fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias, salvo em matérias secretas ou confidenciais.”

O normativo constante do artº 82º, nº2 da LPTA, regulador do processo de intimação judicial, como meio processual existente ao dispor dos interessados para a efectivação do seu direito à informação, pressupõe para o seu exercício a existência desse interesse legítimo, como pressuposto processual de apreciação do pedido de intimação, sem o qual tal pedido carece de ser rejeitado, ao abrigo do disposto no artº57º§4º do RSTA, que tem aplicação em todos meios processuais contenciosos administrativos, sejam eles principais ou acessórios.

Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, improcedendo as conclusões das alegações de recurso, este não pode merecer provimento, inexistindo qualquer violação, por parte da sentença recorrida, das disposições contidas nos artºs 26º e 268º, nºs 1 da CRP, artºs 7º, nº2 e 64º do CPA, artº 82º da LPTA e artº 98º do EOA.

Em conformidade, acordam os juizes da Secção de Contencioso Administrativo, 1º Juízo, do TCAS, em:

a) - negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida;

b) - sem custas por isenção legal.

LISBOA, 22.01.04