0810/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O art. 45º, 1 do CPTA, não afasta a possibilidade da indemnização aí prevista ser concedida, nos casos em que o autor é um Sindicato, agindo, na defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representa, na medida em que a referida indemnização, a ser devida, se repercute directamente na esfera jurídica dos trabalhadores representados.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA SUL E ILHAS recorreu para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal do acórdão proferido na 2ª Subsecção que julgou a ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL (conexa com normas administrativas) intentada contra (i) SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA; (ii) MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL; (iii) MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; e (iv) PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS totalmente improcedente.

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões: 1ª - O douto Acórdão recorrido não fixou a matéria de facto relevante para a boa decisão da causa em três aspectos essenciais:

a) Que o autor, além de se apresentar em nome próprio, também veio a juízo em representação e no interesse de 23 associadas suas que concretamente identificou;

b) Quanto à situação profissional, designadamente da carreira e categorias profissionais, detida pelas 23 interessadas;

c) Que a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública, estrutura que integra o Sindicato Autor, insistentemente solicitou aos Demandados, designadamente ao 3°, a iniciativa regulamentar em falta através de Cadernos Reivindicativos Comuns anuais.

2ª Tal factualidade mostra-se necessária à boa decisão da causa quer quanto à questão da aplicação à vertente situação do disposto no art° 45° do CPTA, quer quanto a considerar-se incumprida a obrigação regulamentar nos termos, conjugados, do disposto nos art°s 777° e 805° do CC e 115º do CPA.

3ª Sendo certo que, caso os factos em causa se mostrassem controvertidos, - o que, aliás, não sucedeu, pois foram aceites pelos Demandados - deveria o Tribunal, nos termos peticionados na parte final da p.i., ter notificado os 1° e 3° Demandados para apresentar em juízo os respectivos documentos em seu poder.

4ª Sob pena de ocorrer nulidade por violação dos princípios da verdade material, do contraditório e da tutela jurisdicional efectiva.

5ª Acresce que tal omissão na fixação dos factos relevantes para a boa decisão da causa corresponde a omissão de pronúncia em matéria submetida à decisão do Tribunal, cominada com a nulidade prevista na al. d) do n° 1 do art° 668° do CPC.

6ª Mas, mesmo que assim não se entendesse - o que não se concede - sempre ocorreria erro de julgamento da matéria de facto com consequente repercussão no julgamento, também por isso erróneo, da matéria de direito, mostrando-se desde logo violadas as disposições do n° 3 do art° 659° e n° 2 do art° 660° do CPC.

7ª Acresce que o douto Acórdão recorrido, socorrendo-se do discurso fundamentador do Acórdão do STA de 23/4/2008, recurso n° 897/07-12, em que também era Autor o Sindicato ora Recorrente, errou ao considerar que se tratava de situações em tudo idênticas pois, enquanto nos autos do recurso n° 897/07-12 o Sindicato agiu apenas em nome próprio na defesa, em abstracto, dos direitos e interesses colectivos dos seus associados, nos autos do presente processo o Sindicato apresentou-se também a agir em representação processual de 23 trabalhadoras suas associadas concretamente identificadas nos autos.

8ª Não havendo, por isso, a invocada identidade de situações em que pudesse suportar-se a transposição mecânica do discurso fundamentador daquele Acórdão de 23/4/2008.

9ª Aliás, se porventura viesse a entender-se, como implicitamente decorre do Acórdão recorrido, que não poderia haver lugar à aplicação do disposto no art° 45° do CPTA pelo simples facto de as representadas do Autor não se encontrarem elas próprias em juízo na pura qualidade de autoras, tal entendimento, além de violar o disposto no art° 40 n°s 3 e 4 do DL n° 84/99, de 19/4, corresponderia à aplicação de normativo inconstitucional, porque contrário aos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da protecção da confiança, ínsita na ideia de Estado de Direito Democrático, porquanto não faria o menor sentido que o legislador concedesse legitimidade às associações sindicais para a defesa em juízo dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa e, a final, viesse a restringir o alcance e efeitos de tal representação processual sem justificação nem fundamento material para tanto.

10ª Porém, o bloco normativo ou de legalidade em causa - maxime, art° 4°, n°s 3 e 4 do DL 84/99 e art° 45° do CPTA - permite interpretação conforme àqueles princípios constitucionais, devendo entender-se que, quando uma associação sindical se apresenta em juízo a defender os direitos e interesses individuais dos seus associados, a decisão que vier a ser tomada repercute-se directa e imediatamente na esfera jurídica destes, e não da própria associação sindical.

11ª O que significa a completa aplicabilidade ao caso dos autos de todas as disposições da lei processual, designadamente as do art° 45° do CPTA.

12° E, por consequência, o erro de julgamento de que, na matéria, padece o Acórdão recorrido, no que este violou também o disposto no aludido art° 45° do CPTA.

13ª Uma vez que deveria o Tribunal convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida, tal como decidido no Acórdão do Pleno desse Venerando Tribunal de 27-05-2008, proc. n° 0964/07, de cujo sumário se transcreve o ponto I ‘A impossibilidade de emitir normas regulamentares por força da alteração do quadro legal aplicável, implica a improcedência do pedido devendo o Tribunal, nos termos do art. 450 do CPTA, convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida.

Responderam as entidades recorridas pugnado pela manutenção do acórdão.

Colhidos os vistos em simultâneo, nos termos do art. 92º, 2 do CPTA, foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto

A- As entidades demandadas, não procederam, até à instauração da presente causa, à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no DR n.º 17/91, de 11/4 entre o qual se incluem os interessados associados do A., identificados no número 2 da petição inicial, enquanto funcionários da Santa Casa da Misericórdia que não fizeram opção pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, nos termos do artº 26º dos Estatutos da Santa Casa da Misericórdia, aprovados pelo DL 322/91, de 26 de Agosto.

2.2. Matéria de direito

No recurso jurisdicional o recorrente imputa ao acórdão recorrido a omissão da fixação de factos essenciais para a decisão da causa (omissão de pronúncia) e erro de julgamento relativamente à existência do direito à indemnização prevista no art. 45º do CPTA, nos casos em que o Sindicato/autor intervém como representante das suas associadas.

Vejamos cada uma das questões.

(i) Omissão de pronúncia

O recorrente imputa ao acórdão a nulidade por omissão de pronúncia por não ter indicado factos relativos à intervenção do autor na defesa dos interesses individuais das suas representadas e não ter indicado a situação profissional destas e ainda que foi solicitada às entidades Governamentais a emissão dos regulamentos em questão.

É verdade que o acórdão recorrido não fixou no local próprio (matéria de facto) os factos relativos à circunstância do autor se ter apresentado em nome próprio. No entanto, no relatório ao identificar as partes o acórdão recorrido refere a qualidade em que o autor intervém:

“O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES, “em nome próprio, na defesa colectiva dos interesses colectivos dos seus associados” e “na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas, trabalhadoras da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa” que identifica”.

Portanto, embora noutro local, o acórdão indicou a qualidade em que o autor intervinha nesta acção.

Quanto à situação profissional das 23 interessadas e diligências no sentido de serem emitidas as normas regulamentares é verdade que o acórdão nada disse sobre a matéria.

Todavia, tal não implica que tenha havido omissão de pronúncia.

Com efeito, nunca poderá existir omissão de pronúncia quando o Tribunal deixa de se pronunciar por questão que fique prejudicada pela solução dada a outras.

Tal decorre, desde logo, do disposto no art. 660º, 2, do C. P. Civil que delimita os poderes de cognição do juiz. Aí se estabelece que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham suscitado, “exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”. Não havendo, neste caso, dever de apreciar estas questões (prejudicadas pela solução dada a outras) não existe a violação do dever de decidir que está na base da omissão de pronúncia a que alude o art. 668º, 1, d) do C. P. Civil.

Foi o que se passou neste caso.

O acórdão recorrido entendeu, em síntese, que (i) a pretensão dos autores era impossível juridicamente e, portanto, nos termos do art. 45º do CPTA julgou a acção improcedente; (ii) quando o autor fosse um Sindicato – mesmo a agir em representação dos seus associados – não haveria lugar à indemnização a que alude o n.º 1 desse preceito.

Para o julgamento destas duas questões os factos dados como provados e aceites como tal no discurso fundamentador da decisão são suficientes. Por outro lado a decisão destas duas questões, tal como foram decididas, prejudica o conhecimento de qualquer outra questão.

Com efeito, basta pensar que se a segunda questão abordada no acórdão (inexistência de indemnização nos casos em que o autor é um Sindicato, mesmo quando intervenha como representante dos seus associados) tiver resposta afirmativa é absolutamente irrelevante descrever na matéria de facto a situação profissional de tais “interessados” ou dar como assente que o autor requereu a emissão do regulamento omitido.

Em todo o caso, o “vício” apontado seria (caso a questão não tivesse ficado prejudicada) o da insuficiência da matéria de facto para a decisão, vício autónomo face à nulidade por omissão de pronúncia.

Impõe-se, assim julgar improcedente a alegada omissão de pronúncia.

(ii) Erro de julgamento (âmbito de aplicação do art. 45º, 1 do CPTA).

O acórdão recorrido entendeu que a revogação da norma carente de regulamentação implicava, neste caso, uma impossibilidade absoluta de poder ser cumprida a obrigação de emitir o regulamento. Fez aplicação do art. 45º do CPTA e julgou, com esse fundamento, a acção totalmente improcedente. Nesta parte o acórdão não foi impugnado, e por isso, transitou em julgado.

Entendeu ainda que não era aplicável o art. 45º, n.º 1 do CPTA, na parte em que previa uma indemnização a pagar ao autor, estribando-se no entendimento do acórdão deste STA de 23-4-2008, proferido no recurso 897/07, segundo o qual “… esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem apesar disso é conferida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art. 9º”.

A discordância do recorrente radica neste ponto, por entender que nos casos em que o Sindicato intervém como autor e como representante de alguns dos seus associados já é aplicável o citado preceito devendo ser fixada a indemnização devida.

Vejamos.

O art. 45º, 1 do CPTA diz-nos o seguinte:

“Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou em que o incumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida”.

Poderíamos ser levados a pensar que a indemnização prevista no aludido preceito pressupõe tão-somente que a acção seja julgada improcedente pelos motivos ali referidos (impossibilidade absoluta, ou excepcional prejuízo de cumprimento das obrigações objecto do litígio). Nesta visão tal indemnização seria devida quer o autor tivesse, quer não tivesse, direito a exigir da Administração as imposições que não podem (impossibilidade absoluta) ou não devem (por excessivo custo) ser cumpridas.

No entanto, uma interpretação com tal amplitude não tem sentido. Não faz sentido indemnizar o autor que litiga sem qualquer razão só porque, caso viesse a ser-lhe reconhecida razão - que não tem - a respectiva obrigação não pudesse ser cumprida.

O preceito em causa faz uma antecipação do juízo sobre a verificação de uma causa legítima de inexecução – AROSO DE ALMEIDA e FREITAS DO AMARAL, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativa, Coimbra, 2004, pág. 102. Pretende ressarcir a expropriação do direito à execução, o que pressupõe a existência do direito expropriado.

Como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, I, Coimbra, 2006, “… se o pedido do autor fosse mesmo improcedente, então: (i) ele teria que pagar as custas do processo, o que é inadmissível; ii) e o tribunal não teria que convidar a Administração a acordar com ele no pagamento de uma indemnização que não seria devida”.

Daí que o direito à indemnização previsto no art. 45º, 1 do CPTA só surge quando a pretensão do autor devesse ser julgada procedente. É a transformação da decisão que deveria ser de procedência do pedido, em decisão de improcedência que merece uma indemnização. Ou, como também se diz é a expropriação do direito à execução que está em causa. Deste modo o percurso jurídico a fazer para aplicar o art. 45º do CPTA começa pela análise da pretensão do autor, e só no caso de se concluir pela sua procedência se coloca a questão de saber se – apesar dela – a acção vai ser julgada procedente (como ocorrerá normalmente) ou se o art. 45º determina que a acção seja julgada improcedente (por impossibilidade absoluta ou verificação - antecipada - de uma causa legítima de inexecução).

Todavia, o acórdão recorrido seguiu outro método.

O Tribunal entendeu que, no caso em apreço, não havia lugar à indemnização a que alude o art. 45º, 1 do CPTA por outras razões que não as da improcedência da pretensão material do autor. Perante (i) a impossibilidade absoluta do cumprimento das obrigações objecto do pedido e (ii) a inexistência da indemnização prevista no art. 45º, 1 do CPTA, o Tribunal julgou a acção “improcedente” sem necessidade de apreciar o mérito da pretensão material do autor. Por razões de economia e utilidade processual foi, então, desnecessário averiguar se o autor tinha, ou não, razão pois ainda que a tivesse a acção iria (como foi) ser julgada improcedente e não deveria ser (como não foi) atribuída qualquer indemnização.

Daí que conclusão do acórdão só esteja certa se ambas as premissas forem verdadeiras. Dado que a primeira premissa não foi posta em causa neste recurso, importa abordar a questão de saber se a segunda (isto é, que nunca há indemnização quando o autor seja um Sindicato) é verdadeira pois só nessa hipótese o acórdão da subsecção pode manter-se na ordem jurídica.

Vejamos, então, este aspecto.

O recorrente alega que só no caso do sindicato agir “por si” isto é, em nome próprio se pode afastar o direito à indemnização. Tal não acontecerá nos casos, como o presente, em que o autor vem não só por si, mas também em representação de alguns concretos associados devidamente identificados. Mais alega que a doutrina do acórdão de 23-4-2008, proferido no processo 0897/07 não é transponível para o caso dos autos, pois naquele processo o Sindicato/autor agia “em nome próprio” na defesa “colectiva de interesses colectivos”, enquanto nesta acção vem intervém também na defesa de interesses individuais das suas associadas devidamente identificadas na petição inicial.

Não tem sido este o entendimento das Subsecções deste STA, como se pode ver nos acórdãos 23-4-2008, proferido no processo 0897/07, 14-7-2008, proferido no processo 0963/07, de 4-2-2009, proferido no processo 0460/08 e de 25-6-2009, proferido no recurso 0913/08.

E se é verdade que o acórdão de 23-4-2008 proferido no recurso 897/07, contemplou uma hipótese em que o autor veio agir em nome próprio (defender colectivamente interesses de associados seus) o certo é que no processo decidido através do acórdão 963/07, proferido em 14-7-2008, o autor também um sindicato intervinha ainda em representação de um associado. Neste acórdão (também citado e seguido no acórdão recorrido e nos demais) entendeu-se, seguindo o acórdão proferido no acórdão 0897/09 que o “art. 45º, 1 do CPTA tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art. 45º, n.º 1, ao fazer referência a “indemnização devida” a acordar entre as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do autor a uma indemnização”.

Julgamos, todavia, que não é assim.

No acórdão recorrido entendeu-se que o Sindicato/autor agiu em nome próprio e na defesa de interesses colectivos e que por isso não teria direito à indemnização prevista no art. 45º, 1 do CPTA. O recorrente alega nesta parte que o acórdão 0897/07 não é transponível pois aí o Sindicato/autor interveio tão só em nome próprio para defender colectivamente interesses colectivos de associados seus, sem os ter identificado ou individualizado e sem pretender agir em sua representação – o que não acontece no presente caso.

O recorrente tem razão, pois as situações não são para este efeito idênticas.

No caso do Sindicato/autor agir apenas em nome próprio e sem agir também na defesa “dos direitos e interesses colectivos dos seus associados” não tem, efectivamente, aplicação a indemnização, pelas razões apontadas no acórdão 0897/07 e transcritas no acórdão recorrido e com as quais concordamos.

Mas, no presente caso, o autor interveio no processo segundo as suas próprias palavras no intróito da petição inicial “ e “em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas”.

A sua legitimidade processual decorre do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19 de Março, que nos diz:

“É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”.

O n.º 4, do art. 4º do mesmo diploma diz-nos o seguinte:

“A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.”

A lei faz, aqui, uma divisão: o sindicato tem legitimidade para (i) defesa dos direitos e interesses colectivos (ii) e defesa colectiva de direitos e interesses individuais.

Caracterizando esta última espécie de legitimidade, o Acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05, disse o seguinte:

“(…)

De toda esta jurisprudência ressuma a tónica geral de que a expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), se não também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais.

Não está em jogo, por conseguinte, simplesmente, a expressão numérica dos interesses envolvidos. Na perspectiva acabada de referir, “defesa colectiva” tem ainda um conteúdo qualificativo da própria “defesa”, significando que esta é desenvolvida por um órgão representativo de toda uma classe.

(…)”

Das disposições legais transcritas e do entendimento que lhes tem sido dado, decorre que o Sindicato autor também tem legitimidade para ser parte nas acções onde pretende fazer valer direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa.

No Acórdão para Uniformização de Jurisprudência do Pleno desta 1ª Secção 10/2007, publicado no DR nº 132 de 11-07-2007 reconhece-se que o Sindicato ao agir na defesa colectiva de interesses individuais não actua na defesa de um direito subjectivo ou interesse material próprio:

“(…) Titulados no poder (diz o acórdão) de dispor do processo, de o conduzir ou gestionar no papel de parte pelo Decreto-Lei n.º 84/99 e a coberto do artigo 56.º, n.º 1, da CRP, os sindicatos encontram-se dotados de uma legitimidade originária específica, que não depende de um direito subjectivo ou de um interesse material próprios (…)” (itálico nosso).

Tal intervenção processual ocorre, sim, segundo o mesmo acórdão, “por delegação” dos associados, que são os detentores “dos interesses directos e imediatos”, como explicita, logo a seguir, o mesmo acórdão:

“(…)

Guilherme da Fonseca, «Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais», CJA, n.º 43, pp. 25 e segs., caracteriza esta «defesa colectiva pelas associações sindicais, de direitos ou interesses individuais dos trabalhadores que representam, como uma acção colectiva egoística, que, citando F. Nicolau Santos Silva («Os interesses supra – individuais e a legitimidade processual civil activa», Quid Juris, n.º 134), fundando-se em critérios de legitimidade extraordinários, «ou seja, a legitimidade assenta na titularidade dos interesses directos e imediatos por parte dos associados que delegam nela, associação, a representação em conjunto», deve resultar de previsão legal [primeira parte do n.º 3 do artigo 26.º do CPC.

(…) “ (itálico e sublinhado nosso).

Quando o Sindicato intervém na defesa colectiva de direitos ou interesses individuais, e quando a sua legitimidade não assenta num interesse ou direito material próprio, mas sim na titularidade dos interesses directos e imediatos dos associados que “delegam nele”, não restam dúvidas que os efeitos alcançados no processo se projectem na esfera jurídica dos “representados” e não na do Sindicato. O Sindicato embora adquira legitimidade (por força da lei – art. 26º, 3, primeira parte) quando actue na defesa colectiva dos interesses individuais, está na relação jurídica processual, no lugar dos representados por delegação, segundo o acórdão para fixação de jurisprudência citado, sendo na esfera jurídica destes que se repercutem todos os efeitos, designadamente, (i) a anulação de actos processadores de vencimento (acórdão para fixação de jurisprudência citado (10/2007), (ii) a qualificação de um acidente como de serviço de um enfermeiro (acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05), ou (iii) a indemnização eventualmente devida nos termos do art. 45º, 1 do CPTA, em causa nestes autos.

Não há, assim, razão para afastar a aplicação do art. 45º, 1 da LPTA, com o fundamento de que o Sindicato nunca poderia ter direito a qualquer indemnização, dado que, nestes casos, tudo se passa juridicamente como se fosse o “representado” a estar na lide. Deve esclarecer-se, todavia, que, se nada mais obstar a que seja devida a indemnização a que alude o art. 45º, 1 do CPTA, deve a mesma ser arbitrada apenas aos representados do Sindicato, identificados na acção e não a quaisquer outros (pois só aqueles “delegaram” no sindicato a defesa dos seus direitos individuais).

Impõe-se, assim, revogar o acórdão recorrido.

Dado que o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal apenas conhece questões de direito (art. 12º, n.º 3 do ETAF) e foram alegados factos sobre os quais a Subsecção nada disse e que podem ter relevância dentro das várias soluções de direito plausíveis (v. g. a alegação de que a Administração já tinha elaborado um projecto de Decreto Regulamentar) deve ser ordenada a baixa para ampliação da matéria de facto e julgamento das questões ainda não apreciadas - art 715º, 2, não excluído pelo art. 726º do CPC e aplicável “ex vi” do 140º do CPTA.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam julgar procedente o recurso, revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa para prosseguimento dos autos.

Custas pelos recorridos.

Lisboa 18 de Fevereiro de 2010. – António Bento São Pedro (relator) – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bernardino Peixoto Madureira – António Políbio Ferreira Henriques – José António de Freitas Carvalho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho (vencido nos termos da declaração de voto do Sr. Cons. M. Santos) – Luís Pais Borges (vencido nos termos da declaração do Consº Madeira dos Santos) - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (vencido quanto à legitimidade de acordo com a declaração junta. E quanto à aplicação do artº nº 45 do C.P.T.A., de acordo com a declaração do colega Madeira dos Santos) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido nos termos da declaração que junta) – Fernanda Martins Xavier e Nunes (vencida, conforme declaração de voto, que anexo) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (vencido, nos termos da decl. anexa).

Declaração de voto

1. Vejamos. O Sindicato recorrente intervém no presente processo a coberto do art. 4º, n.° 3, da Lei n.° 84/99, de 19.3, segundo o qual “É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”. Esta norma limita-se a conceder às associações sindicais legitimidade processual, nos termos nela apontados, em função dos trabalhadores que “representem” (os susceptíveis de serem “representados”). Não se trata, assim, de uma norma substantiva atributiva de uma representação legal, em substituição da inexistente representação voluntária, que terá de ser procurada noutro lado (mesmo no entendimento de que esta “representação” é a do CC, veja-se que o tempo verbal utilizado “representem” Conjuntivo, “Modo verbal que exprime possibilidade, contingência” — Dicionário da Academia das Ciências de Lisboa.

1 sempre remeteria para algures a definição do que seja essa representação). Trata-se de um preceito de natureza processual. Esta representação é uma representação sindical, colectiva, conceito não aplicado em sentido técnico jurídico, uma categoria abstracta determinada pelo universo de trabalhadores que laboram nas actividades para as quais o sindicato foi constituído, de modo que os trabalhadores “representados” pelos sindicatos são os trabalhadores “abrangidos” por eles, e, numa perspectiva mais restritiva, tão só e apenas os sindicalizados pois que, para os seus defensores, os sindicatos não “representam” os trabalhadores que o não sejam (nessa medida sempre haveria de produzir prova nos autos da sua sindicalização).

Uma coisa é a legitimidade (art. 26° do CPC), outra, bem diferente, é a representação que se contém no art. 258° e ss. do CC. A primeira decorre da norma, a segunda não. A legitimidade das associações sindicais é conferida nos termos do art. 90, n.° 2, do CPTA - trata-se de uma legitimidade própria decorrente dos princípios, bens e valores que presidiram à constituição de cada associação e que estão directamente relacionados com o respectivo escopo social - com fundamento na defesa de valores e bens de carácter objectivo, sendo incompatível com os valores eminentemente pessoais inerentes às acções indemnizatórias. Ora, o acórdão comete um erro essencial, confunde “representação sindical” enquanto via atributiva da sua própria legitimidade, com os contornos atrás delineados, com o instituto da representação e mistura a legitimidade provinda dessa “representação sindical” de que fala o art. 4º, n.° 3, da Lei n.° 84/99 com a representação a que se refere o Código Civil, dando por demonstrado quot erat demonstrandum. A detenção de legitimidade permite ao Sindicato recorrente estar em juízo por si (para exercer a defesa colectiva), mas já não lhe consente sustentar posições jurídicas pessoais dos seus associados em acções de indemnização que só poderiam ser validamente invocadas, directamente pelos próprios ou por via da representação legal ou da representação voluntária (art. 262° do CC), no caso inexistentes.

Como parece óbvio, não é a singela afirmação do recorrente (que, segundo o acórdão, distinguiria a situação de outras que se diz serem diferentes), no intróito da petição inicial, no sentido de que intervém “em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas” que tem virtualidades para alterar o quadro legal aplicável e conferir aos preceitos em causa um conteúdo que não contêm.

Com este fundamento negaria provimento ao recurso, como de resto se decidiu no acórdão recorrido, ficando prejudicado o conhecimento de tudo o mais. Observe-se, finalmente, que esta posição corresponde a toda a jurisprudência anterior sobre o assunto. Assim: R. 897/07 de 23.4.08; R. 810/07 de 17.12.08, o acórdão recorrido; R. 963/07, de 4.2.09; R. 460/08 de 25.6.09; R. 913/08 de 25.6.09.

Lisboa, 18.2.10

(Rui Botelho)

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencida.

Entendo que a matéria de facto provada é suficiente para a decisão de mérito da presente acção e, por isso, a meu ver, o Tribunal podia desde já e ao abrigo do art°149°, n° 3 e/ou 4 do CPTA (consoante se entenda que o tribunal conheceu ou não do pedido, ao julgar improcedente a acção com fundamento na impossibilidade superveniente da regulamentação), conhecer da pretensão do A., formulada a título principal, sendo até dispensável o cumprimento do n°5 deste preceito, uma vez que as partes já se pronunciaram nos autos sobre essa pretensão.

Na verdade, tendo a presente acção sido instaurada ao abrigo dos art°46°, n°2d) e art°77°, n°1 do CPTA, a mesma tem como pedido principal a declaração de ilegalidade, por omissão da regulamentação das categorias/carreiras dos associados do A. face ao art° 17°, n°2 e 3 do DL 404-A/98.

Os restantes pedidos formulados pelo A estão, antes de mais, dependentes da procedência desse pedido principal, designadamente a fixação do prazo a que se alude no n°2 do citado art°77°, que não necessita sequer de ser pedida, pois o citado preceito impõe que o Tribunal o fixe ex officio, caso verifique existir a alegada situação de ilegalidade por omissão.

E para decidir sobre a pretendida ilegalidade por omissão de normas regulamentares, os autos contêm já todos os elementos necessários a esse conhecimento, que é necessariamente prévio ao uso do mecanismo do art°45° do CPTA, sendo que se se concluir pela improcedência da pretensão do A, não haverá aplicação deste preceito legal, que supõe naturalmente a procedência dessa pretensão.

Ora, como entendeu já este Pleno, no acórdão de 30.01.2007, rec. 310/06:

«A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares depende do preenchimento dos seguintes pressupostos que decorrem do texto do artigo 77° do CPTA e dos princípios gerais de direito:

1- É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.

2- É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento.

3- É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação (sublinhados nossos)».

Estes pressupostos, como resulta do mesmo acórdão, são de verificação cumulativa.

Aderindo a este entendimento do Pleno e tendo em conta o disposto no citado art°17°, n°2 e 3 do DL 404-A/98, que é a norma carente de regulamentação para ser exequível, entendo que, no presente caso, não se verificam, desde logo, os pressupostos referidos nos pontos 1 e 3 supra (e bastava que um deles se não verificasse para que a acção improcedesse), pois, por um lado, não resulta, nem do n°2, nem do n°3 do citado preceito, sem margem para dúvidas, que as categorias/carreiras dos associados do A estivessem nas condições ali exigidas para serem objecto da regulamentação ali prevista e, por outro, não foi fixado na lei qualquer prazo para a Administração proceder à regulamentação prevista no citado preceito legal (até porque tal regulamentação estava dependente do prévio apuramento e avaliação, pela Administração, das categorias e carreiras específicas ou das carreiras especiais que satisfizessem as condições ali exigidas).

Logo, não se verificando os referidos pressupostos, não ocorre a pretendida ilegalidade, por omissão de regulamentação e a pretensão do A teria de improceder.

Por isso, manteria o acórdão recorrido, embora com os fundamentos do acórdão da Secção de 20.02.2008, rec.476/07, de que fui relatora e que aqui dou por reproduzidos, não havendo, em consequência, lugar ao mecanismo do art°45° do CPTA.

Fernanda Martins Xavier e Nunes

VOTO DE VENCIDO

A posição vencedora culmina na imposição do uso do mecanismo previsto no art. 45º do CPTA. Fá-lo na sequência de afirmações inexactas, da observância de uma metodologia imprópria e da recusa de enfrentar a questão fundamental. Assim:

1- A fls. 7 do acórdão, vem dito que o aresto recorrido «fez aplicação do art. 45° do CPTA e julgou, com esse fundamento, a acção totalmente improcedente». Todavia, o que no acórdão recorrido se disse foi: «por isso, não há que fazer aplicação do regime desse art. 45°, na situação dos autos». Esta inexactidão sugere a um leitor desprevenido que o problema da «aplicação do art. 45° do CPTA» está abrangido pelo trânsito em julgado de que se fala logo a seguir - ficando a mente desse leitor preparada para benevolamente aceitar que, nos passos seguintes do acórdão, não se aborde o assunto referente a essa aplicação. Ora, é absolutamente certo que não houve qualquer trânsito quanto à «aplicação do art. 45° do CPTA».

2- Quanto à metodologia, a posição vencedora diz que o acórdão recorrido recusou a indemnização aludida no art. 45º, n.° 1, do CPTA, por duas razões: (i) «a impossibilidade absoluta do cumprimento das obrigações» e (ii) a falta de direito do sindicato à indemnização prevista no mesmo artigo. Acrescenta que a 1.ª premissa não vem questionada neste recurso; pelo que, se a 2.ª for falsa, o recurso obterá provimento.

Mas não é assim. O facto de o aresto recorrido ter recusado a aplicação do art. 45° por um certo motivo não significa que tenha aceitado a sua aplicabilidade à luz de outros motivos possíveis. Portanto, o Pleno não estava dispensado de enfrentar o básico problema posto nos autos - o de saber se a revogação da lei habilitante, que impossibilitara a regulamentação dela, confere ao beneficiário da emissão do regulamento um direito a indemnização, nos termos do art. 45° do CPTA.

Ou seja: o acórdão erra grosseiramente em termos lógicos e escuda-se nesse lapso para não dar as devidas explicações quanto ao uso do art. 45° do CPTA.

3- E, assim, a posição vencedora acaba por inexplicavelmente impor a aplicação do art. 45° do CPTA. Ora, discordo disso, pelas razões que passo a referir.

O art. 17º do DL n.° 404-A/98 não criou (nas esferas jurídicas de funcionários, aliás indeterminados) direitos subjectivos à emissão de regulamentos (até pela generalidade deles), nem um correlativo dever de prestação, que consistiria em emiti-los. Simplesmente sucedeu que tal diploma preconizava uma satisfação futura dos interesses estatutários e remuneratórios daqueles funcionários; e, porque se tratava de interesses reflexa ou indirectamente protegidos no diploma, há que reconhecer a esses funcionários (ou a quem os represente) um interesse qualificado na emissão do regulamento que os satisfaria, daí advindo a sua legitimidade activa nestes autos.

Seguidamente, das duas, uma: ou o tribunal constata que há a ilegalidade por omissão no momento em que decide (cfr. o princípio aflorado no art. 663°, n.° 1, «in fine», do CPC), hipótese em que julga a acção procedente e condena a Administração a emitir o regulamento; ou constata que nunca existiu ou já não existe a ilegalidade e julga a acção improcedente - como resulta do art. 77°, n.° 2, do CPTA. E a possibilidade de indemnização só pode surgir na primeira hipótese, por entretanto sobrevir uma impossibilidade de execução do julgado (cfr. o art. 166° do CPTA).

Contrariando esta ideia, a posição vencedora preconiza a aplicação imediata do art. 45° do CPTA (que meramente antecipa, na fase declarativa, uma causa legítima de inexecução em regra discernível na fase executiva), sendo os autores indemnizados porque, detectando-se que a demonstração da ilegalidade pretérita não trazia o efeito normal de repor «in actu» a lei protectora dos interesses deles, haveria que lhes dar um sucedâneo que reparasse essa falta de reposição. Mas são dois os erros em que a posição vencedora decai na interpretação do artigo.

«Primo», como ela admite que tal preceito antecipa uma causa legítima de inexecução, deveria então reconhecer que o uso da norma se resume às hipóteses em que, à procedência da acção, não se poderá seguir uma execução «in natura» - sem o que se negaria a própria ideia de antecipação. Como a previsão do mecanismo antecipatório se deve a motivos de economia processual, tem de continuar logicamente possível o procedimento mais longo, evitável pelo dito mecanismo. Consequentemente, a posição vencedora deveria assumir que o tribunal está em condições de declarar ilegalidades por omissão que já não existam quando se decida, mas que existiram num tempo passado - de modo que, na execução, se possam ainda resolver os problemas resultantes da impossibilidade de regulamentar. Afinal, se uma pronúncia deste género não for logicamente possível na fase executiva, não faz sentido afirmar-se que ela será emitida na fase declarativa «por antecipação». No entanto, a letra e a «ratio» do art. 77°, n.° 2, do CPTA, parecem excluir declarações de ilegalidade por omissão reportadas ao pretérito.

«Secundo», convinha que a posição vencedora esclarecesse a que prejuízos, «in casu», corresponderia a indemnização prevista no art. 45° do CPTA. Esta questão, que é crucial, jaz esquecida - quando a mais elementar prudência obrigaria a pensá-la. Todavia, facilmente se vê que a indemnização almejada pelos autores corresponde, «grosso modo», às prestações pecuniárias que a regulamentação em falta lhes traria; e a posição vencedora, no fundo, inclina-se afoitamente para essa possibilidade.

Mas uma pretensão desse género é manifestamente ilegal. Com efeito, a lei habilitante remeteu a definição dos direitos estatutários e remuneratórios de certos funcionários para uma regulamentação futura. Assim, ela absteve-se implicitamente de logo os definir, recusando-se mesmo a fazê-lo; daí que, enquanto o regulamento não sobreviesse, a tais funcionários fosse vedado reclamar esses direitos estatutários e remuneratórios. Portanto, e ainda na vigência da lei habilitante, os ditos funcionários não estavam em condições de exigir dos entes públicos as importâncias correspondentes a tais direitos, apesar de a emissão do regulamento ser então possível; donde se segue o despropósito de eles deduzirem com êxito uma tal exigência (ainda que pela via indirecta da indemnização) quando a emissão do regulamento já é impossível.

Ora, em ambos os casos avulta um traço comum, justificativo de que os funcionários não possam exigir dos entes públicos quaisquer importâncias - seja directamente, a título de direitos remuneratórios já consagrados, seja indirectamente, a título indemnizatório por falta dessa consagração: refiro-me à inexistência do regulamento.

Com efeito, antes da edição do regulamento, os funcionários só tinham a expectativa jurídica (conferida pela lei habilitante) de conseguirem um acréscimo de direitos estatutários e remuneratórios. A circunstância de o regulamento nunca ter existido significa que a ordem jurídica nunca foi permeada pela definição que lhes traria tais direitos. E, faltando uma tal definição, não há fundamento jurídico bastante para que os entes públicos devam pagar aos ditos funcionários uma indemnização que corresponda ao que o inexistente regulamento lhes proporcionaria - sob pena de, «contra legem», se ver na lei habilitante uma definição que ela não contém e que até repudiou (cfr. o acórdão de 14/7/2008, que relatei no proc. n.° 963/07).

4- Também não posso aceitar a ideia de que a elaboração de um projecto de Decreto Regulamentar é um facto relevante. Com efeito, ou a ilegalidade por omissão objectivamente existiu, ou não existiu - e isso é alheio ao que a Administração, sobre tal assunto, pensasse ou fizesse.

5- Portanto, e no essencial concluo que o acórdão peca duplamente: não só nega o tratamento devido à questão que se lhe punha, como acaba por resolvê-la mal, entreabrindo a porta a problemas excruciantes e sem fim.

Deste modo, negaria provimento ao recurso e, embora por outras razões, confirmaria o acórdão recorrido - afastando a aplicação, «in casu», do art. 45º, n.° 1, do CPTA.

Jorge Artur Madeira dos Santos

Voto de vencido

Não tenho objecção de fundo quanto ao tratamento do problema da “legitimidade sindical”. Todavia, entendo que haveria que negar provimento ao recurso, pois considero que, independentemente daquela legitimidade, não se configura uma situação de aplicação do artigo 45.°, n.° 1, do CPTA.

1. Como se disse no acórdão de 14.7.2008, processo n.° 963/07, «o mecanismo do art. 45° antecipa, na fase declarativa, os efeitos de uma causa legítima de inexecução por regra discernível na fase executiva. Sendo assim, a aplicação do preceito tem por pressuposto que o autor seja deveras titular do direito ou dos interesses legalmente protegidos que pretendeu fazer valer na acção - embora já se preveja que a execução da sentença protectora desses direitos ou interesses não poderá fazer-se, devido à presença daquela causa legítima. Aliás, só a existência desses direitos ou interesses é que pode justificar a fixação de uma indemnização - pois, e afinal, esta não passa do sucedâneo daquilo que os direitos ou interesses confeririam «in natura» e cuja obtenção desde já se reconhece ser impossível ou muito inconveniente.

Ora, «in casu», o sindicato carece do direito de exigir actualmente dos demandados a emissão dos decretos regulamentares que tem em vista. É possível [...] que esse direito tivesse existido no passado; mas concluímos que ele não existe agora e, não existindo, excluído está que agora o declarássemos existente e que, a essa declaração, se seguisse uma impossibilidade de a executar - justificativa da indemnização. Aliás, seria inadmissível […] que disséssemos que o sindicato autor não tem o direito de que se arroga na lide e que, simultaneamente, lhe reconhecêssemos o direito a ser indemnizado por isso mesmo. Pois a falta do direito substantivo invocado por um qualquer autor acarreta sempre e simplesmente a improcedência do seu pedido, não se concebendo efeito diverso».

E na verdade, a aplicação do artigo 45.° supõe que o tribunal conclui pela procedência da pretensão do autor, e só não a vem a declarar porque consegue antecipar a impossibilidade absoluta da satisfação dessa pretensão ou um excepcional prejuízo para o interesse público no cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada em razão desse julgamento de procedência.

Mas, na circunstância, o tribunal a quo julgou que a pretensão carecia de base legal para ser julgada procedente, por revogação da norma carente de regulamentação.

Ora, salvo melhor, deve distinguir-se a impossibilidade que foi detectada no acórdão recorrido, e que impede a procedência da acção, impede a procedência por falta de base legal para o efeito - por não se verificar, já, qualquer situação de ilegalidade por omissão, de modo que não poderia fixar qualquer prazo para o seu suprimento - com a impossibilidade de se vir a executar uma decisão que julgasse o pedido procedente. É a esta última que se reporta o artigo 45.° do CPTA, que antecipa a abordagem que normalmente seria realizada na fase executiva.

No presente caso, não havendo base legal para a condenação solicitada, tudo se passa sem qualquer especialidade, não havendo lugar à convocação da modificação objectiva da instância contemplada no artigo 45.°.

Diga-se, aliás, que o mesmo se passaria, se o tribunal verificasse que, afinal, já haviam sido emitidas, ainda que na pendência da acção, as normas cuja omissão se alegava.

Não podendo, então, o tribunal condenar a entidade competente a suprir omissão que já não se verificava não havia lugar a qualquer modificação objectiva da instância para a determinação de prejuízos que pudessem ter existido em razão da eventualmente tardia regulamentação.

2. Visto noutra perspectiva, e se descuidarmos a questão da modificação objectiva da instância, concluiremos que a procedência de acção para declaração de ilegalidade por omissão supõe que na data da prolação da sentença o tribunal “verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão” - artigo 77.°, n.° 1, do CPTA.

Assim:

A- pedida a verificação da existência de omissão quando à data do pedido já não existia qualquer omissão, a acção deve ser julgada improcedente;

B- pedida a verificação da existência de omissão, e admitindo-se (hipótese), que existia omissão à data do pedido, mas sendo seguro que já não se verifica à data da sentença por, entretanto, se ter produzido a reclamada regulamentação, a instância deve extinguir-se, por inutilidade superveniente;

C- pedida a verificação da existência de omissão, e admitindo-se (hipótese) que existia omissão à data do pedido, mas sendo seguro que já não se verifica à data da sentença, por ter deixado de vigorar o acto legislativo a regulamentar, a instância deve extinguir-se, por impossibilidade superveniente;

D- pedida a verificação da existência de omissão, e julgando o tribunal que ela se observa, o tribunal deverá, então, dar conhecimento e fixar prazo para a supressão da omissão, nos termos do art. 77.°, do n.° 2, do CPTA.

3. Ora, salvo melhor, só para o caso de se preencher a hipótese D acabada de enunciar é que se poderá colocar a questão da modificação objectiva da instância.

É que, afinal, a pretensão manifestada pelos autores da acção não é a da ideal e mera constatação da omissão, a verdadeira pretensão é a supressão da omissão.

Por isso, no quadro da acção do artigo 77.° só no momento de proceder à determinação, nos termos do n.° 2, ou, mesmo, depois de proceder a essa determinação, e no quadro temporal que tiver fixado, é que o tribunal poderá antecipar a impossibilidade ou a excepcionalidade do prejuízo decorrente da determinação da supressão da omissão. Só então se podendo configurar a previsão do artigo 45.°.

Finalmente, se se entendesse que a pretensão era a da mera constatação e declaração da omissão, então, ela sempre se poderia realizar, nunca aí existindo impossibilidade ou excepcional prejuízo. A procedência da acção consumir-se-ia com aquela declaração.Lisboa, 18 Fev. 2010

Alberto Augusto Andrade de Oliveira