0216/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não padece de vício de incompetência o despacho do Secretário de Estado da Saúde homologando as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos odontologistas acreditados e não acreditados.

II- A não consideração de um meio de prova que o referido Conselho se vincula a aceitar, faz incorrer o acto em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

A. .. interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE de 22-10-02 que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas determinado pela Lei 4/99 de 27-1, imputando-lhe vícios de violação de lei, quer por incompetência do seu autor, quer por erro nos respectivos pressupostos de facto, quer por inconstitucionalidade da lei em que pretensamente se habilita.

Na resposta, a autoridade recorrida pede o improvimento do recurso.

No termos das respectivas alegações, formulou o recorrente as seguintes conclusões:

- O acto impugnado é inválido por incompetência do seu autor, devendo ser anulado nos termos do disposto no art. 135° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro a atribuição desse poder ao Senhor Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação da competência administrativa.

II. - O acto, objecto de recurso é inválido por ter procedido a uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo, aflorado no nº1 do art. 87° do Código do Procedimento Administrativo e nos termos do qual os factos, que carecem de prova podem sê-lo por recurso a todos os meios de prova admitidos em direito. Ora, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu restringir o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direito admitidos sem habilitação legal e sobretudo através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal. Nestes termos, o acto impugnado é inválido por violação directa do princípio da hierarquia dos actos normativos e, em particular, n.º 6 do art. 112.º da Constituição devendo, como tal, ser declarado nulo

III. - O despacho recorrido sempre seria inválido por violação de lei dado desrespeitar a directiva legal, relativa à descoberta da verdade material, subjacente ao princípio do inquisitório, estabelecido no art. 56º do CPA devendo, consequentemente, ser anulado nos termos do art. 135.º do mesmo diploma legal.

IV. - O acto contestado é também inválido, por violação de lei, a que equivale a violação do princípio da proporcionalidade constante do n.º 2 do art. 266.º da nossa Lei Fundamental e no art. 5º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que procede a uma restrição administrativa dos meios com valor probatório no procedimento de acreditação dos odontologistas, sem que exista qualquer racionalidade que a suporte, evidenciando-se a sua desnecessidade, desadequação e aleatoriedade.

- - O acto «sub juditio» viola o princípio da igualdade, previsto no n.º 2 do art. 266º da Constituição e no n.º 1 do art. 5º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia valorou como prova admissível em relação a determinados odontologistas, documentos (declarações) cujo valor probatório foi desconsiderado em relação à recorrente. Deste modo, deve o acto em causa ser declarado nulo, nos termos da alínea d) do nº 2 do art. 133º do Código do Procedimento Administrativo.

VI. - A homologação, objecto do presente recurso, é também inválida por violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança, previsto no n.º 2 do art. 266º da Constituição e no art. 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo, a que corresponde o «venire contra factum proprium» administrativo, consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos anteriores, uma vez que a recorrente se encontra inscrita como odontologista no Departamento de Modernização e Recursos da Saúde ao abrigo do Despacho Normativo n.º 1/90 de 23 de Janeiro da Senhora Ministra da Saúde, tendo o Ministério da Saúde reconhecido desde então, expressamente, o exercício desta profissão pela recorrente bem como a sua qualificação.

VII. -O acto impugnado é ainda inválido por erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que a recorrente reúne todos os requisitos necessários para a acreditação como odontologista: antiguidade relevante e formação profissional. Deste modo, o acto administrativo em questão deve ser anulado de acordo com o disposto no art. 135° do Código do Procedimento Administrativo.

VIII. - Finalmente, o art. 2° da Lei 4/99 de 27 de Janeiro, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, conforme garantida pelo art. 47° da Constituição, viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do Art.18° da nossa lei Fundamental, bem como o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático. Consequentemente, o acto recorrido, enquanto acto administrativo de aplicação de disposições inconstitucionais é um acto inválido, devendo der declarado nulo.

A autoridade recorrida concluiu pedindo o improvimento do recurso.

O EMMP emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso contencioso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão.

Com interesse para a decisão, fixa-se a seguinte matéria de facto:

Por despacho da entidade ora recorrida, datado de 22-10-02, publicado na II série do DR de 22-11-02, foram homologadas as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia de odontologistas acreditados e não acreditados, nos termos do determinado na Lei 4/99 de 27-1, com a redacção da Lei 16/02 de 22-2.

O ora recorrente foi incluído na lista dos candidatos não acreditados, com a referência de não ter feito “ prova suficiente do exercício profissional, nos termos do art.2º da Lei 4/99 de 27-1, alterada pela Lei n.º 16/=” de 22-2-, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, constantes das actas VII, XIII e XIX.

Para prova dos requisitos da sua inscrição, o ora recorrente juntou, ao respectivo procedimento, para além do mais, uma declaração particular de um médico e um atestado de junta de freguesia (doc n.º 7, fls. 36) e ainda, uma certidão passada pela Repartição de Finanças de Santa Maria da Feira comprovativa de ali se encontrar inscrito pela actividade de dentista, desde Janeiro de 1980 (doc. n.º 12, a fls. 43) e de outra certidão emitida pelos serviços militares comprovando ter o ora recorrente concluído a especialidade de prótese dentária em 22-7-72, passando à disponibilidade como furriel miliciano em 30-12-74 (doc. n.º 13, a fls. 45).

Passando-se à análise das questões suscitadas no presente recurso, tendo em conta o critério de ordenamento de apreciação estabelecido no art. 57º da LPTA, começaremos por apreciar o vício de invocada incompetência da autoridade ora recorrida, conforme o exposto na conclusão 1ª.

Não assiste qualquer razão ao recorrente:

O Conselho criado pelo art. 4º da Lei 4/99 não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira, com órgãos próprios para a dirigirem, pois tal não vem referido na lei.

Pelo contrário, tudo indica que se trate de um órgão ad hoc criado exclusivamente para o desempenho das tarefas compreendidas na sua competência definida no art. 5º do mesmo diploma legal.

O legislador entendeu, atento até o carácter temporário da acção, não criar um serviço integrado do ministério, mas sim um serviço que funcionasse no seu âmbito, na sua dependência, expressão, certamente mais adequada a definir a situação que o vocábulo tutela usado na expressão legal.

Daqui decorre que o Conselho não estaria dotado para a prática de actos administrativos, mas sim e tão-somente para o exercício de funções de apoio, esclarecimento e consulta do Ministro a quem, nos termos da al. a) do n.º 1 do art. 201º da CRP, compete executar a política definida para o Ministério da Saúde, em cujo âmbito a questão está claramente inserida.

De resto, e conforme a al. a) do art. 5º, no campo específico em análise, a competência do Conselho está restrita ao início e conclusão do processo de acreditação, sendo omissa a lei no que tange à definição unilateral da situação dos profissionais aí mencionados.

Pelo exposto improcede esta conclusão.

Relegando para eventual consideração ulterior o exame das questões versadas nas conclusões II, III e IV, nos termos do disposto no art. 57º da LPTA, entendemos apreciar a questão colocada na conclusão V, onde se refere a violação do princípio da igualdade, na medida em que, no que toca ao recorrente foi desconsiderado o valor probatório de documentos apresentados e que foram valorados em relação a outros candidatos.

Liminarmente, haverá de referir-se a incorrecção jurídica do tratamento da questão, sabido que é que o mencionado princípio não releva em sede da prática de actos vinculados, aí imperando o princípio da legalidade.

Depois, também, porque, em sede da invocação do princípio da igualdade, o recorrente não ultrapassou a afirmação genérica, não demonstrando a ocorrência desse tratamento desigual.

Porém, na posição processual do recorrente é clara a vontade de impugnar o acto recorrido por ter sido desconsiderado um meio de prova, constante, aliás, do elenco definido pelo Conselho e em que se terá fundamentado a acreditação de outro requerentes.

Na verdade, conforme referido no enunciado da matéria de facto, o requerente, para além do mais, na sua “candidatura” juntou, também duas certidões:

Uma certidão dos serviços militares que tão só demonstra a aquisição militar da especialidade de dentista no período de prestação do serviço militar obrigatório.

Mas e mais decisivamente, também junta uma certidão passada pelos serviços da administração fiscal, comprovando o início da sua actividade de odontologia, em 1980.

Ora, e de acordo com o ponto 2.2 da acta da VII reunião do Conselho, de 24-11-00, a prova do exercício da actividade há mais de 18 anos da actividade de odontologia, poderia ser efectuada, precisamente, pela apresentação de “certidão emitida pela DGCI – Repartição de Finanças, onde conste a data de início, de 1981 ou anterior da actividade de odontologia”.

E como decorre dos autos, o ora recorrente, também apresentou este meio probatório, que não terá sido devidamente considerado.

Assim acontecendo, o acto padece de vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, qualificação mais correcta do vício invocado e que o tribunal não está impedido de fazer de acordo com o princípio jus novit cúria.

Pelo exposto, com prejuízo da apreciação das restantes questões suscitadas, desde já se acorda em conceder provimento ao recurso, anulando-se o acto contenciosamente recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2003.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho