3O Direito
O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.
A Autora intentou a presente acção de contencioso pré-contratual tendo em vista a impugnação da decisão de adjudicação à CI B..., no âmbito do concurso público denominado Reabilitação, Requalificação, Restauro e Construção do Centro de Arte Villa Portela – Leiria.
Pediu o seguinte: i) a anulação do acto de adjudicação em favor da Contra-interessada B..., sendo excluída a respectiva proposta, por ilegal; ii) devendo, ainda, o R. ser condenado a adjudicar a empreitada à Autora.
O TAC de Leiria, por sentença de 15.06.2022, decidiu julgar a acção improcedente, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos.
Em síntese, considerou que embora fosse de concluir que o plano de trabalho da CI continha omissões, estas não eram de molde a prejudicar ou impedir a aplicação de normas substantivas relacionadas com a execução do contrato, não sendo, como tal invalidantes do acto de adjudicação, atentas as especificidades do caso concreto. O que decorria do previsto na Cláusula 7ª do Caderno de Encargos, referente a Plano de Trabalhos ajustado. Face a tal estipulação e ao disposto no art. 357º, nº 1 do CCP, de acordo com o qual o contrato pode prever a elaboração pelo dono da obra de um plano final de consignação que densifique e concretize o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta, bem como o disposto no art. 361º, nºs 3 e 4 do CCP.
Face ao disposto nestes preceitos entendeu que, “Significa isto, pois, que das específicas regras previstas para a empreitada em apreço decorre que a relação contratual estabelecida entre a Entidade Demandada e o adjudicatário/contraente, no que concerne ao Plano de Trabalhos, passa/pode passar, se o quiser o Município [pois que chamou a si esse papel], pela apresentação de um Plano de trabalhos ajustado, o que torna não essenciais (e supríveis) as omissões detectadas no plano apresentado com a proposta da adjudicatária.
E isto porque cumpre não esquecer que a regra constante do artigo 361.º, n.º 1 do CCP tem como objectivo primordial, como se disse, possibilitar à entidade adjudicante uma efectiva fiscalização da empreitada e o controle do ritmo de execução dos trabalhos, objectivo esse que sempre se alcancará por recurso aos mecanismos da Cláusula 7.ª do caderno de encargos, se tanto a Entidade Demandada entender ser necessário.
Resta concluir quanto a esta matéria que no caso concreto, pese embora estejamos perante um plano de trabalhos que não indica todas as espécies de trabalhos, previstas no mapa de quantidades patenteado a concurso, tal não configura fundamento de exclusão da proposta da Contra-Interessada, na medida em que os desideratos visados pelas exigências constantes do artigo 361.º, n.º 1 do CCP não saem afectados pelas omissões detectadas, atenta a previsão da possibilidade de a Entidade Demandada vir a exigir a apresentação de plano de trabalhos ajustado pelo co-contraente e, com isso, acautelando um efectivo controlo e fiscalização do modo e ritmo da execução da empreitada.”
O TCA Sul para o qual a Autora apelou, através do acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, julgando a acção procedente, anulando o acto de adjudicação e condenando o R. Município a excluir a proposta da adjudicatária B... e a proferir acto de adjudicação a favor da Autora/Recorrente.
Em síntese, considerou que a sentença, tendo detectado (bem), no Plano de Trabalhos que integra a proposta da CI B..., omissões na descrição das espécies de trabalhos, limitando-se a construir uma cronologia da previsão da execução da obra através da enunciação de rubricas genéricas, o que determinava a sua (da proposta) não conformação com o prescrito nos arts. 57º, nº 2, al. b) e 361º, nº 1 do CCP e art. 10º, nº 1, al. e) do programa do concurso, não extraiu os efeitos que se impunham dessa desconformidade.
Em síntese considerou sobre o decidido: “Este percurso fundamentador apresenta-se, evidentemente, incoerente e irracional, pois, ou o plano de trabalhos constante da proposta é, apesar das suas omissões, adequado e suficiente a cumprir as finalidades que serve – programar adequadamente os trabalhos e permitir o controlo e fiscalização do andamento da execução dos trabalhos -, caso em que a proposta não deve ser excluída; ou o plano de trabalhos não contém uma programação adequada dos trabalhos e, por isso, não permite um acompanhamento idóneo da evolução da execução dos trabalhos da obra, caso em que a proposta deve ser excluída por afronta ao estatuído nos art.ºs 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP.
Realce-se que, no caso posto, o plano de trabalhos está diretamente relacionado com os termos ou condições do contrato de empreitada concursado, sendo demonstrativo e ilustrativo de aspetos da execução do contrato relacionados com o prazo de execução da empreitada e com as espécies e quantidades de trabalhos a executar, o que remete imediatamente para o projeto de execução da obra, e para o mapa de trabalhos e quantidades, que constituem aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, aos quais o Recorrido Município pretende que os concorrentes se vinculem. (…)
Realmente, constitui nosso entendimento que, a situação de apresentação de um plano de trabalhos, que omite elementos indispensáveis à compreensão da programação previsional dos trabalhos a executar na obra e ao acompanhamento e fiscalização da evolução desses trabalhos, não pode deixar de considerar-se como equivalente à falta de apresentação do plano de trabalhos.
E, assim sendo, a proposta que inclui um plano de trabalhos de tal jaez deve ser excluída logo no momento procedimental próprio, e não, como parece ser entendimento do Tribunal recorrido, admitida para que, após a adjudicação e a celebração do contrato possa ser apresentado um novo plano de trabalhos- o “plano ajustado” - por forma a cumprir uma exigência que deveria estar satisfeita logo na proposta.”
O Município demandado e a B… recorrem de revista deste acórdão alegando, em síntese, que este incorreu em erro de julgamento de direito quanto à interpretação dos artigos 57º, nº 2, alínea b) e 361º, ambos do CCP, conjugada com as exigências procedimentais que decorriam do art. 10º, nº 1, al. e) do PC, tendo em conta que o plano de trabalhos , violando ainda, na alegação daquele, os princípios estruturantes da contratação pública, consignados no art. 1º-A, nº 1 do CCP, designadamente, os princípios da legalidade, da concorrência e da igualdade de tratamento
Como se viu as instâncias discordaram diametralmente sobre a necessidade das especificações do plano de trabalhos integrante de uma proposta tendente à celebração de um contrato de empreitada, tendo a 1ª instância entendido que o plano de trabalho da CI contendo, embora, omissões, estas não eram de molde a prejudicar ou impedir a aplicação de normas substantivas relacionadas com a execução do contrato, não sendo, como tal invalidantes do acto de adjudicação, atentas as especificidades do caso concreto, e o TCA decidido em sentido contrário.
O TCA fundou parte da sua argumentação em jurisprudência deste STA, que assinala [cfr. sobre esta matéria os acs. de 14.06.2018, Proc. nº 0395/18, de 03.12.2020, Proc. nº 2189/19.6BEPRT, 27.01.2022, Proc. nº 0917/21.9BEPRT, de 14.07.2022, Procs. nºs 2515/21.8BEPRT e 0627/22.4BEAVR, de 23.06.2022, Proc. nº 1946/20.5BELSB e de 07.04.2022, Proc. 0513/20.3BELSB], parecendo ter feito uma aplicação e interpretação plausível dos preceitos do CCP e das normas concursais em discussão.
No entanto, atendendo às circunstâncias do caso concreto e visto tratar-se de interpretação que envolve dificuldades óbvias, como logo se vê pela resposta contraditória das instâncias, e ditar consequências práticas relevantes no âmbito dos concursos públicos, podendo, assim, ser repetível, tanto administrativamente, como em sede judicial, sendo, por isso, uma problemática sobre a qual é de toda a conveniência que seja reapreciada por este Supremo Tribunal, justifica-se a admissão da revista para uma melhor dilucidação de assuntos de natureza similar.
