0789/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da audiência prévia previsto no art. 100º, nº 1 do CPA, representando o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267º, nº 5 da CRP), é uma figura geral do procedimento decisório de 1º grau, não se aplicando, em princípio, aos procedimentos de 2º grau, como é o caso dos recursos hierárquicos, nos quais a audição dos administrados se reconduz aos contra-interessados (art. 171º do CPA), e não aos peticionantes do procedimento.

II- Nos procedimentos de 2º grau só haverá lugar a audiência de interessados quando o acto secundário (como aquele que decide o recurso hierárquico), sendo desfavorável ao particular, se baseie em matéria de facto nova, não considerada na decisão primária.

III- Do preceituado nos arts. 18º, nº 1 do DL nº 100/99, de 31 de Março, e 94º, nº 1 do ECD, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção do DL nº 1/98, de 2 de Janeiro, ressalta uma referência conceptual de “falta” à ausência ou não comparência do funcionário durante a totalidade ou parte do período de trabalho, do que decorre que a sua permanência no local de trabalho é obrigatória durante todo o período de trabalho que lhe está destinado, desde que, naturalmente, essa prestação de trabalho seja possível.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., residente na ..., Santo António dos Cavaleiros, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho da SECRETÁRIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 09.05.2001, pelo qual foi indeferido o recurso hierárquico interposto do acto do Presidente do Conselho Executivo da Escola E.B. 2/3 da Ramada, que ordenou lhe fosse marcada uma falta a um tempo lectivo no dia 22.11.2000, imputando ao acto recorrido vícios de forma por preterição de audiência prévia e de violação de lei.

Por acórdão daquele tribunal, de 03.03.2005 (fls. 56 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1- O douto acórdão recorrido decidiu não dar provimento ao recurso interposto do acto expresso de indeferimento praticado, em 9-5-01, pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa.

2- O referido acórdão não procedeu à correcta interpretação e aplicação da lei nem apreciou devidamente a prova constante dos autos.

3- Com efeito, o acto impugnado encontra-se ferido de vício de forma e do vício de violação de lei por contrariar normas legais vigentes e por erro nos seus pressupostos de facto.

4- Encontra-se ferido de vício de forma produzido na falta de audiência prévia prevista no artigo 100º do C.P.A. ou seja, a decisão final foi tomada sem que a recorrente tenha sido chamada a pronunciar-se.

5- O acto impugnado também enferma de ilegalidade por contrariar o disposto no artigo 18º do D.L. n° 100/99, de 31 de Março e no artigo 94º do E.C.D. aprovado pelo D.L. n° 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. n° 1/98, de 2 de Janeiro, uma vez que o procedimento da recorrente não integra o conceito de falta contido nas referidas normas.

6- O acto recorrido também contraria o disposto no artigo 10º do mesmo E.C.D. uma vez que à recorrente não podia ser exigida, na sua actividade lectiva, outra função que não fosse a de proceder à leccionação e o disposto no artigo 59º, n° 3 e) do Regulamento Interno da Escola E.B. 2, 3 da Ramada que dispõe que constitui direito do pessoal docente exercer as suas funções com condições adequadas, o que se demonstrou não ter sido o caso.

7- O acto recorrido também enferma de ilegalidade por erro nos seus pressupostos de facto já que se fundamenta numa versão do quadro factual que não corresponde à realidade (baseia-se exclusivamente na versão constante da prova apresentada pelo recorrido sem ter em atenção a prova apresentada pela recorrente) e que chega a confirmar, nalguns aspectos, a posição da recorrente.

8- O acto recorrido enferma do vício de violação de lei por contrariar o disposto no artigo 6º do C.P.A. que impõe à Administração que na sua actuação aja em conformidade com os princípios da justiça e da imparcialidade.

9- O douto acórdão recorrido deve ser revogado por manifestamente ilegal.

10- O acto impugnado deve ser anulado por padecer de vício de forma ao não dar cumprimento ao disposto no artigo 100º do C.P.A., por enfermar do vício de violação de lei por contrariar o disposto no artigo 18º do D.L. n° 100/99, de 31 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pela Lei n° 11/99, de 11 de Agosto, e pelo D.L. n° 70/A/2000, de 5 de Maio, nos artigos 10º e 94º do E.C.D. aprovado pelo D.L. n° 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. n° 1/98, de 2 de Janeiro, no artigo 59º, n° 3, e) do R.I. da Escola E.B. 2,3 da Ramada e no artigo 6º do C.P.A. e ainda por erro nos seus pressupostos de facto.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, nos termos do articulado de fls. 91/92, sustentando que a confirmação do acórdão recorrido.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão impugnado considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

a) A recorrente exerce funções docentes desde 1992;

b) Por decisão do Presidente do Conselho Executivo da Escola E. B. 2/3 da Ramada, foi marcada à recorrente uma falta a um tempo lectivo, no dia 22/11/2000;

c) Através do requerimento constante de fls. 14 a 16 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado da Administração Educativa, recurso hierárquico da decisão referida na al. b);

d) Sobre esse recurso hierárquico, foi emitida a informação n° 59/DSRH/PD2, de 28/2/2001, constante de fls. 18 e 19 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

e) Sobre a informação referida na alínea anterior, a Secretária de Estado da Administração Educativa proferiu o seguinte despacho, datado de 9/5/2001 :

"Concordo com a fundamentação referente à injustificação administrativa da falta, pelo que nego provimento ao recurso".

O DIREITO

O acórdão sob impugnação negou provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente do despacho da Secretária de Estado da Administração Educativa, de 09.05.2001, que, em sede de recurso hierárquico, confirmou o acto do Presidente do Conselho Executivo da Escola E.B. 2/3 da Ramada, pelo qual foi ordenada a marcação, à recorrente, de uma falta a um tempo lectivo no dia 22 de Novembro de 2000.

1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o acórdão errou ao não considerar o acto recorrido ferido do vício de forma por falta de audiência prévia prevista no art. 100º do CPA, uma vez que a decisão administrativa foi tomada sem que a recorrente tenha previamente sido chamada a pronunciar-se.

É manifesto que lhe não assiste razão.

Segundo jurisprudência de há muito reiterada por este STA, designadamente pelo Pleno da Secção, o princípio da audiência prévia previsto no art. 100º, nº 1 do CPA, representando o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267º, nº 5 da CRP), é uma figura geral do procedimento decisório de 1º grau, não se aplicando, em princípio, aos procedimentos de 2º grau, como é o caso dos recursos hierárquicos, nos quais a audição dos administrados se reconduz aos contra-interessados (art. 171º do CPA), e não aos peticionantes do procedimento (cfr. Acs. do Pleno de 02.06.2004 – Rec. 1.591/03 e de 09.12.98 – Rec. 32.996, e das Subsecções de 06.10.2001 – Rec. 37.085, de 03.05.2001 – Rec. 47.283, de 31.10.2000 – Rec. 36.507, de 20.10.98 – Rec. 37.471, de 15.10.98 – Rec. 36.508, de 09.06.98 – Rec. 39.004, e de 28.05.98 – Rec. 36.528).

Nos procedimentos de 2º grau – como nos arestos citados se sublinha – só haverá lugar a audiência de interessados quando o acto secundário (como aquele que decide o recurso hierárquico), sendo desfavorável ao particular, se baseie em matéria de facto nova, não considerada na decisão primária.

Deste modo, e como, in casu, a factualidade considerada no despacho contenciosamente recorrido foi exactamente a mesma que a decisão hierarquicamente impugnada considerou, bem andou o acórdão recorrido ao decidir que não havia lugar à audiência prevista no art. 100º do CPA.

Improcede, assim, a respectiva alegação.

2. Alega também a recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto impugnado viola o disposto no artigo 18º do D.L. n° 100/99, de 31 de Março e no artigo 94º do E.C.D. aprovado pelo D.L. n° 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. n° 1/98, de 2 de Janeiro, uma vez que o procedimento da recorrente não integra o conceito de falta contido nas referidas normas.

Também aqui carece de razão.

O que está em causa, na situação dos autos, é que a recorrente, professora na Escola E.B. 2/3 da Ramada, no dia 22 de Novembro de 2000, no início do tempo lectivo das 9h 25m, abandonou a sala de aula, dando esta por terminada, na sequência de um inesperado corte de energia eléctrica, problema que veio a ser resolvido 15m depois, pelo que o órgão de gestão da Escola lhe marcou falta a esse tempo lectivo.

Tal como o acórdão impugnado, também entendemos que o comportamento da recorrente, quer à luz do art. 18º, nº 1 do DL nº 100/99, de 31 de Março, quer à do art. 94º, nº 1 do E.C.D., preenche o conceito legal de falta.

Dispõe o citado art. 18º, nº 1:

Conceito de falta

“Considera-se falta a não comparência do funcionário ou agente durante a totalidade ou parte do período de trabalho a que está obrigado, bem como a não comparência em local a que o mesmo deva deslocar-se por motivo de serviço.”

E o art. 94º, nº 1 do ECD dispõe:

Conceito de falta

“Falta é a ausência do docente durante a totalidade ou parte do período diário de presença obrigatória no estabelecimento de educação ou de ensino ou em local a que se deva deslocar em exercício de funções.”

Em qualquer dos normativos citados se detecta com facilidade a referência conceptual de “falta” à ausência ou não comparência do funcionário durante a totalidade ou parte do período de trabalho, do que decorre que a sua permanência no local de trabalho é obrigatória durante todo o período de trabalho que lhe está destinado, desde que, naturalmente, essa prestação de trabalho seja possível.

Ora, não cremos que tenha fundamento a pretensão da recorrente em considerar que o inesperado corte de energia eléctrica ocorrido no início da aula das 9h 25m era, em definitivo, determinante para dar a aula por terminada e abandonar, sem mais, a sala, considerando-se dispensada da prestação das suas funções naquele tempo lectivo.

Nenhuma razão legal, e muito menos de bom senso (que o direito também reclama), conforta tal pretensão.

Um inesperado corte de energia eléctrica – para mais em período de inverno – acontece com alguma regularidade, sem que isso possa ser entendido como justificação de dispensa imediata de prestação de trabalho (imagine-se esta pretensão levada a rigor em todos os locais de trabalho, públicos e privados), até porque são, por norma, cortes passageiros rapidamente restabelecidos, como, aliás, sucedeu na situação dos autos, em que se verificou o restabelecimento da energia passados 15 minutos, ou seja, antes do meio do tempo lectivo em questão.

A actuação da recorrente, tal como definida no despacho contenciosamente recorrido, integra efectivamente o conceito de falta constante dos preceitos legais referidos, pelo que o acórdão sob impugnação fez correcta aplicação de tais normativos, assim improcedendo esta alegação.

3. Alega ainda a recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto recorrido também contraria o disposto no artigo 10º do mesmo E.C.D., uma vez que à recorrente não podia ser exigida, na sua actividade lectiva, outra função que não fosse a de proceder à leccionação, e o disposto no artigo 59º, n° 3 e) do Regulamento Interno da Escola E.B. 2, 3 da Ramada que dispõe que constitui direito do pessoal docente exercer as suas funções com condições adequadas, o que se demonstrou não ter sido o caso.

O que atrás se referiu, relativamente à pretensa violação dos preceitos legais definidores do conceito de falta, bastaria, por si só para demonstrar a improcedência desta alegação.

Mas sempre se dirá algo mais.

Na verdade, a entidade recorrida, ao considerar a conduta da recorrente como integradora de “falta” a um tempo lectivo, no conceito fixado pelos normativos referidos, não está de modo algum a exigir da mesma, “na sua actividade lectiva, outra função que não fosse a de proceder à leccionação”, mas – bem pelo contrário – a exigir que ela aguardasse (como aliás fizeram todos os seus colegas) pelo restabelecimento da energia eléctrica, para terminar as suas tarefas de leccionação dentro do horário lectivo a que estava vinculada.

Como, do mesmo modo, confundir um “inesperado corte de energia eléctrica”, que veio, aliás, a ser restabelecida em 15 minutos, com falta de “condições adequadas” para o exercício das funções de leccionação, cuja exigência constitui direito dos docentes previsto no Regulamento Interno da Escola é, no mínimo, infundado e totalmente descabido.

Não ocorreu, deste modo, como bem entendeu o acórdão sob censura, qualquer violação dos preceitos legais e regulamentares citados pela recorrente, pelo que improcede a respectiva alegação.

4. Vem também alegado que o acto recorrido, ao invés do decidido, enferma de ilegalidade por erro nos seus pressupostos de facto, já que se fundamenta numa versão do quadro factual que não corresponde à realidade, invocando a recorrente que existiam versões diferentes sobre as condições que se verificavam no início do tempo lectivo das 9h 25m.

Não assiste razão à recorrente.

O erro sobre os pressupostos de facto consiste na consideração e valoração jurídica, por parte da autoridade administrativa, de factos desconformes com a realidade.

Ora, como bem salienta a decisão impugnada, a recorrente não logrou demonstrar essa desconformidade, nem tão pouco identifica os factos sobre os quais incidia a pretendida desconformidade da decisão administrativa com a realidade.

O que se afigura imprescindível a uma correcta apreciação sobre a existência de tal vício.

Repare-se que nem sequer está em causa saber se se via bem, mal ou assim assim, dentro da sala de aula. O que realmente está em causa, e é nuclear na decisão administrativa, é que um “inesperado corte de energia eléctrica”, resolvido ao cabo de 15 minutos, não foi considerado causa justificativa para que a recorrente tenha abandonado a sala de aula, dando esta por terminada, face ao que o órgão de gestão da Escola lhe marcou falta a esse tempo lectivo.

Ora, sobre esta factualidade, a recorrente não demonstrou, como bem se decidiu, qualquer divergência ou desconformidade com a realidade, não logrando assim demonstrar a existência de erro sobre os pressupostos.

Improcede pois esta alegação.

5. Por fim, alega a recorrente que o acto recorrido enferma do vício de violação de lei por contrariar o disposto no art. 6º do CPA, que impõe à Administração que na sua actuação aja em conformidade com os princípios da justiça e da imparcialidade.

Invoca, a propósito, que numa situação de falta de energia ocorrida uns dias mais tarde, o Conselho Executivo da Escola teria decidido que não havia condições para prosseguir com as actividades.

Mais uma vez lhe não assiste qualquer razão.

Como é sabido, e constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, os invocados princípios constitucionais da justiça e da imparcialidade na actuação administrativa funcionam como limites da discricionariedade, só neste domínio encontrando a sua justificação, ou seja, tais princípios só se configuram como fonte autónoma de invalidade quando a Administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando no domínio da actividade vinculada (cfr. Acs. de 05.12.2002 – Rec. 1.130/02, de 13.01.2000 – Rec. 36.585, e de 13.05.99 – Rec. 42.161, e do Pleno de 20.01.98 - Rec. nº 34.779).

Como se refere no citado aresto do Pleno:

"Os princípios da igualdade e da justiça constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando pois no domínio da sua actividade vinculada, consistente esta na simples subsunção à previsão normativa dos comandos legais vigentes de um dado caso concreto."

Ora, como é bom de ver, a situação a que os autos se reportam configura, sem sombra de dúvida, uma actuação vinculada da Administração, por referência ao conteúdo normativo dos preceitos legais atrás referidos e aplicados pela autoridade recorrida, pelo que não pode a mesma incorrer na violação dos citados princípios constitucionais.

Como observa o acórdão impugnado, a autoridade administrativa não tem a liberdade de considerar ou não justificada uma falta, antes actua com estrita vinculação legal ao conteúdo dos apontados preceitos.

Pode incorrer em erro sobre os pressupostos (numa das situações, ou até em ambas). Mas a sua actuação é, neste domínio, vinculada e não discricionária.

Improcede assim, igualmente, esta alegação.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € (trezentos Euros) e 150€ (cento e cinquenta Euros).

Lisboa, 9 de Março de 2006. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Cândido de Pinho.